Главная

Новые законы ради свободы передвижения: прогресс дается трудно

Новый антидискриминационный закон, внесение изменений в закон о защите персональных данных и введение биометрических паспортов законом о демографическом реестре должны были бы стать завершающим аккордом законодательного обеспечения (то есть первой из двух фаз) Плана действий по визовой либерализации (ПДВЛ), целью которого является отмена виз для краткосрочных поездок в Евросоюз. Несмотря на пессимистические ожидания, закон таки был принят, что дает возможность украинской стороне отчитываться о формальном выполнении 1-й фазы ПДВЛ. Однако в профессиональных кругах преобладает мнение, что Евросоюз если и отметит значительный прогресс украинской стороны, все же будет рекомендовать внести изменения и дополнения в некоторые из указанных, а также в ряд других нормативных актов.

Качество законопроектов, не «отшлифованных» во внутренних профессиональных парламентских и экспертных дискуссиях, а принятых под определенные международные обязательства, очень редко бывает совершенным. Так случилось и с рядом законов, принятых под выполнение ПДВЛ — ради безвизового режима с ЕС.

В частности, только что подписанный президентом закон о принципах предотвращения и противодействия дискриминации в Украине хоть и признан шагом вперед, но недостаточным. Эксперты Совета Европы уже прислали украинской стороне свой вывод, который в значительной мере совпадает с ранее обнародованными оценками украинских правозащитников и недвусмысленно указывает на необходимость внести изменения и дополнения в только что принятый закон. Так, должны быть прописаны действенные механизмы имплементации политики преодоления дискриминации.

Значительно лучше, с точки зрения качества, включенные 2 октября изменения в закон о защите персональных данных, к работе над которым привлекались как европейские специалисты, так и отечественные независимые эксперты. Этот закон писался не для галочки, хотя и вполне в русле безвизового ПДВЛ, и открывает путь для реального улучшения  законодательного поля относительно институционного обеспечения защиты персональных данных.

Но наибольшой резонанс вызвал другой закон, принятый 2 октября — «О Едином государственном демографическом реестре и документах, подтверждающих гражданство Украины, удостоверяющих личность или ее специальный статус». Он устанавливает перечень идентификационных документов, основания для их выдачи и технические характеристики, в частности документов, дающих право выезда за границу.

Таким образом, сначала о положительном: хотя и последней среди стран Европы, но все же Украина получила нормативные рамки, позволяющие начать выпуск идентификационных документов нового поколения — с электронным носителем информации. В последние годы неспособность ввести биометрические документы вызвала полное непонимание партнеров, четко отметивших введение биометрических паспортов как первую предпосылку для введения Европейским Союзом безвизового режима.

Биометрические документы давно перестали быть дорогой экзотикой и новинкой высоких технологий, — сейчас не только в странах ЕС, но и в СНГ биометрические паспорта выдаются почти повсюду. В этом году их начали выдавать в Армении и планируют выдавать в Азербайджане.

Технические условия в стране были давно, а вот желание и политическая воля наталкивались на желание одних заработать на новых паспортах больше и на желание других не дать первым зарабатывать монопольно. В результате не было ни паспортов, ни заработка. Нельзя не принимать во внимание и закономерную обеспокоенность правозащитников обеспечением надлежащей защиты персональных (биометрических) данных, а также наличие немногочисленной, однако шумной группы квазиправославных хоругвеносцев, для которых биометрические документы, как раньше идентификационные коды — это порождение сатаны.

На протяжении нескольких лет продолжительная борьба между двумя концепциями реформы идентификационных документов — «максималистской», сориентированной на замену большого количества образцов документов (инициатором которой был депутат-регионал Василий Грицак), и «минималистской», предполагающей биометризацию только паспорта для выезда за границу (продвигалась министром юстиции Лавриновичем). Правительство вообще (по крайней мере, до середины этого года), а также большинство независимых экспертов склонялись к поддержке позиции Минюста. В феврале в Верховную Раду был представлен одобренный Кабмином законопроект «О документах, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство Украины». Однако весной неожиданно для многих правительственный законопроект даже не был включен в повестку дня Рады, и его дальнейшее рассмотрение заблокировали.

Оказалось, что во внутривластном противостоянии победила позиция Грицака, которому удалось убедить ключевых лиц. Его авторский законопроект «О едином государственном демографическом реестре» был зарегистрирован в Раде вскоре после провала правительственного документа. Говорят, что ради победы над конкурентами автору закона пришлось отказаться от многого, даже от баллотирования в состав следующего парламента, чтобы только его версию реформы идентификационных документов взяли за основу. Эта версия предполагает реформу широкого круга документов — значительно более широкого, чем то, что требуется Евросоюзом для введения безвизового режима. Впрочем, по сравнению с прошлогодним законом, заветированным президентом, по крайней мере, не предусматривается «биометризация» социальных, в частности пенсионных и других, удостоверений, предназначенных для сугубо внутреннего употребления.

Наибольшие изменения вследствие внедрения закона коснутся «внутреннего» паспорта гражданина Украины. Отныне это будет не советская книжка с вклеенной фотографией, а пластиковая карточка с электронным чипом — примерно такая, какая используется в странах ЕС. Срок действия карточки будет составлять десять лет, что отвечает европейской практике, и логично, ведь заменить фотографию в документе такого типа невозможно. Паспорта, как внутренние, так и для выезда за границу, будут оформляться с рождения, а не с 16 лет. Выдача проездных документов ребенка прекращается. При этом все ранее выданные документы действительны до окончания срока их действия и не подлежат обязательной замене.

В процессе подготовки ко второму чтению закон был значительно улучшен благодаря инициативе независимых экспертов и вмешательству первого вице-премьера Валерия Хорошковского, настоявшего на включении норм, без которых законопроект при первом чтении выглядел откровенно сырым. В частности были включены дефиниции базовых понятий, которых в проекте не было, а именно: впервые введены в законодательное поле Украины понятия «биометрические данные», «биометрические параметры», «бесконтактная интегральная схема» (статья 3), введены отдельные статьи относительно дипломатического и служебного паспортов — о них «забыл» автор, подавая проект для первого чтения.

Также, согласно международным нормам, был скорректирован перечень биометрических данных, которые вносятся в электронный носитель информации: оцифрованное изображение лица и подпись как основные биометрические данные и оцифрованные оттиски пальцев как дополнительные (факультативные) биометрические данные.

В общем, закон отвечает базовым стандартам ЕС относительно законодательных рамок для выпуска идентификационных документов, в частности для выезда за границу.

Тем временем много недостатков, на которые указывали эксперты, остались в законопроекте и могут создать проблемы при внедрении закона. Так, сохраняется терминологическая путаница: вместо нынешнего внутреннего паспорта вводится пластиковая карточка, но она сохраняет старое название — «паспорт гражданина Украины». Исходя из международной практики, паспортом называют документ, оформленный в виде книжки, предназначенный для выезда за границу, а внутренний пластиковый идентификатор называют «удостоверением личности» (ID-карточкой).

Проблему для граждан может представлять отсутствие в новом паспорте гражданина Украины сведений о местожительстве. Поскольку многие административные и социальные услуги привязаны к местожительству, гражданам придется регулярно обращаться к чиновникам за справками о местожительстве, поскольку в паспорте эта информации не предусмотрена.

Некоторые положения закона противоречат действующему в Украине законодательству об административных услугах, поскольку предусматривают (переходными положениями относительно изменений в Бюджетный кодекс) возможность расширения перечня платных админстративных услуг.

Непонятны природа и назначение такого документа, как «Карточка мигранта» (статья 35), ведь для иностранцев и лиц без гражданства, находящихся продолжительное время на территории Украины, предусмотрено «Удостоверение на постоянное проживание» (статья 31) и «Удостоверение на временное проживание» (статья 32), а для беженцев — «Удостоверение беженца» и «Проездной документ беженца» (статьи 33 и 34). Понятие «мигрант» вообще не прописано в правовом поле Украины, поэтому не нуждается в документальном удостоверении, а введение такого странного документа, как «Карточка мигранта» (со сроком действия всего один год), представляется лишь проявлением желания производителей документов заработать больше денег на иностранцах.

Кроме того, непонятно, почему удостоверения на временное и постоянное проживание имеют срок действия всего один год. Это было бы оправданно для удостоверения на временное проживание, тогда как удостоверение на постоянное проживание вполне могло бы иметь более длительный срок действия.

Таким образом, учитывая высокую вероятность того, что президент подпишет закон в принятой редакции, следует немедленно готовить изменения и дополнения, чтобы устранить неудобства, которые неизбежно возникнут как у граждан Украины, так и у иностранцев в процессе введения этого закона.

Таким образом, можно отметить определенный прогресс в принятии законодательных стандартов ради свободы передвижения в Европе. Но знает ли правая рука, что делает левая? Сейчас все усилия заинтересованных сторон могут быть перечеркнуты, если Рада примет во втором чтении, а президент подпишет принятый за основу 2 октября законопроект Унгуряна—Царькова—Григорович «о запрете пропаганды гомосексуализма», уничтожающий на корню усилия общественности и прогрессивной части политикума в области обеспечения прав и достоинства человека и преодоления дискриминации. Даже в сугубо авторитарных странах вроде Беларуси или Азербайджана нет таких дикарских законов. Ни о каком выполнении безвизового «зачета» для страны, в которой смогут посадить в тюрьму на три или пять лет за отстаивание прав человека и без того унижаемых обществом «нетрадиционалов» или даже за организацию выставки древнегреческих ваз с типичным изображением «мужских отношений», не может быть и речи.

Информация о материале

Опубликовано: 09 октября 2012

«В Украине работают кредитные мошенники»

Такое впечатление, что на Украину пролился золотой или, может быть, «зеленый» дождь. Все заборы, столбы и доски объявлений столицы и других городов Украины покрыты назойливыми объявлениями о чуть ли не дармовых кредитах. Ситуацию прояснил координатор всеукраинской акции «СТОП ШАХРАЙ» Богдан ХАУСТОВ. По его словам, «в Украине работают кредитные мошенники. Это — компании, которые зачастую являются клонами банков и не имеют ни соответствующих лицензий, ни разрешений». Они завлекают заемщиков дешевыми (от 0 до 10% годовых) кредитами на 10—500 тысяч гривен, не требуя залогов, поручителей и справок о доходах. Но перед тем как выдать человеку вожделенные деньги, просят его в качестве доказательства платежеспособности уплатить «первый взнос», а кредита так и не выдают. Хаустов рассказывает, что такие компании чаще всего полностью или частично заимствуют названия известных банков или других финансовых учреждений и привлекают главным образом тех, кто по той или иной причине не может получить банковский кредит.

«Они (мошенники) рассчитывают на не очень грамотных людей, которые привыкли доверять всему, что написано в газете или рекламе, — рассказывает Вячеслав АБДУРАХМАНОВ, координатор интернет-движения, борющегося против мошенников. «Такие люди видят слово «кредит», говорит он, и, думая, что это настоящий банк, становятся жертвами махинаций». Мастер Интернета рассказывает о том, что его движению удалось сделать так, что любой человек, набирающий название компании, занимающейся лжекредитованием, прежде всего попадает на сайт, где может почерпнуть достоверную информацию о кредитном мошенничестве.

«Меня удивляет позиция банков и позиция правоохранительных органов. Куда они смотрят, и почему они не борются, почему псевдокредиторам вынуждены давать отпор общественные организации?» — спрашивает представитель общественной организации «Ассоциация консалтинговых компаний Украины» Максим ГЕНКО. И действительно, такие правонарушения уже не единичны и напоминают криминальную пошесть. Можно ли ее не замечать? Можно ли проходить мимо? Хаустов сообщил журналистам, что в Украине свыше ста компаний-мошенников, и от них уже пострадало более 500 тысяч человек. Хаустов призывает объединиться против этой «заразы», поскольку с каждым днем все больше людей становятся жертвами этих преступлений. Генко считает нужным разъяснять людям элементарные вещи: в настоящих банках не должны требовать с заемщика деньги за кредит («вперед вы платите только аферистам и мошенникам») и не могут выдавать кредиты под 5—7% хотя бы потому, что, выдавая займы, платят в бюджет 9%.

Хаустов рассказывает, что в Одессе и области благодаря Максиму Генко уже знают о компаниях-мошенниках. На ряде сайтов и форумов, в наружной рекламе можно увидеть высказывания, осуждающе их деятельность и призывающие людей думать, прежде чем отдавать свои кровные. Хаустов также отмечает, что банки еще не разобрались с «плохими» кредитами, выданными в 2008 году, а теперь начинается новая волна кредитования, на фоне которой компании-лохотроны (их в стране около ста) уже начинают массово обманывать людей. Эксперт предлагает представить себе инвестора таких «кредиторов», который вкладывает свои деньги для того, чтобы раздавать их без справок о доходах людям с улицы, да еще и под 5% в год. «В таком случае можно было бы положить эти деньги в банк под 18% в год и вообще ни о чем не думать», — отмечает общественник. Он вспоминает, что в неофициальных разговорах «консультанты», непосредственно занимающиеся привлечением заемщиков и оформлением кредитов, называют своих клиентов «лохами» и уверяют, что таким образом делают благое для общества дело, наказывая этих неразумных. Что это: беспредельный цинизм или циничный беспредел?

В разговоре с руководителями четырех харьковских компаний, занимающихся подобным бизнесом, Хаустов попытался их пристыдить и добивался, чтобы деньги были возвращены хотя бы пенсионерам, которые пытались получить кредит для того, чтобы починить протекающие крыши. И услышал: «А зачем, а что это нам даст?». Мошенники, работающие под бизнесменов, обвинили Хаустова в том, что он мешает им получать по полмиллиона долларов с одной области. Эксперт подтверждает, что, «открыв такую фирму, первый миллион очень просто можно заработать за три-четыре месяца». Хаустов рассказывает, что в УБОПе Закарпатской области находится сейчас примерно сто заявлений потерпевших от мошенничества граждан. Но, по его мнению, наши оперативники просто не хотят возиться с такими мелкими, но сложными делами, — договор на восьми страницах и мелким шрифтом.

Когда человек пишет заявление в милицию, то получает, говорит Хаустов, «отказной» ответ, в котором ему объясняют, «что он сам дурак, поскольку туда влез». Даже и в том случае, если следователь решит открывать уголовное дело, а начальник сочтет, что этого делать не стоит, то далеко не всегда у офицера хватит мужества отстаивать свою точку зрения. Юристы характеризуют такие дела, как «финансовые пирамиды и нечестную предпринимательскую практику». Но Хаустов отмечает, что суды очень часто довольствуются только тем, что признают соответствующие договора ничтожными. Впрочем, есть и положительные примеры. «Благодаря Ужгородской милиции, которая хоть как-то шевелится, — отмечает эксперт, — у нас этих фирм почти нет, во всяком случае, они не открываются, потому что боятся. А те, что еще работают, очень осторожны».

«В Ужгороде нам удалось объединить местную власть, общественность, силовые структуры. И потихоньку мы начали эти структуры из города выдавливать», — говорит Хаустов и добавляет, что такие же процессы идут в Одессе, а скоро начнутся и в Полтаве. А вот в Харькове силовой начальник поинтересовался: «Тебе что, больше всех надо, ведь ты же не пострадавший». А затем добавил: «Мы сами тут решаем, кому работать, а кому — нет». Хаустов не скрывает, что уже устал бороться с лжекредиторами и объясняет: «Жизнь моей семьи под угрозой». «Это необходимо остановить! — требует Абдурахманов. Он уверен, что такие компании — «очень большое зло». Журналисты спрашивают: кто виноват? Отвечая, Генко обвиняет в лоббизме интересов лжекредитных компаний «именно те структуры, которые должны их контролировать».

Случай в тот же день свел автора с бывшим консультантом аналогичного лохотрона в Полтаве. Казалось бы, у Романа Иванова все тогда было нормально. Деньги, по его словам, платили очень хорошие. Напрягаться особенно не приходилось — восьмичасовый рабочий день, все условия. Он ушел из этой фирмы. «Совести не хватило обманывать людей, — не очень складно, но искренне говорит юноша и продолжает: — Когда к тебе приходят и жалуются, что отдали последнее, проклинают — я этого не мог вынести». Роману еще и до сих пор звонят пострадавшие. «Теперь, — говорит он, — я работаю простым охранником, но зато честно». Впрочем, совесть, наверное, и сегодня дает о себе знать. Ведь ему еще и до сих пор звонят пострадавшие...

Информация о материале

Опубликовано: 09 октября 2012

Все пропало. Оппозиция еще до начала голосования проиграла парламентские выборы

Какой захватывающей обещала быть нынешняя парламентская кампания. Благодаря возвращению смешанной избирательной системы она сулила много нового или как минимум добротный сиквел хорошо забытого старого. Еще бы — последний раз кандидатов-мажоритарщиков страна выбирала десять лет назад, и с тех пор все выборы в парламент были похожи друг на друга. Партийные боссы на свое усмотрение формировали списки, заполняя их потенциальными «тушками», продавали места по сходной цене, а народ послушно голосовал за привычные логотипы: восклицательный знак на фоне подковы, алое сердце и сине-желтую Украину. Мажоритарка — другое дело и другие правила игры. Главный логотип кандидата — его лицо, программа — биография и все, что сделал До. Словом, каждый за себя, а не за спинами Юли или Вить. Есть в мажоритарке и другая сторона — админресурс, который работает на кандидатов от власти, но о нем оппозиция, поддержавшая возвращение к смешанной системе, знала и должна была подготовиться. Но с этим у оппозиционеров как-раз не сложилось, и не из-за денег, которых после миграции «тушек» во власть им так недостает. На самом деле, как говорил Матроскин, «средства у нас есть, у нас ума не хватает».

Что нужно было сделать оппозиции, чтобы если не выиграть, то хотя бы не проиграть мажоритарку? Не много. Стоило выставить на округа в спорных регионах — в центре и на юго-востоке — самых сильных своих игроков. Разве смог бы пакетированный чай и чашки практически гарантированного победителя выборов, столичного кандидата-мажоритарщика Виктора Пилипишина, переплюнуть Александра Турчинова, который в 2008 году занял второе место на выборах киевского мэра? Дорогу в Раду одному из главных врагов оппозиции — экс-секретарю Киевсовета, а ныне кандидату от Днепровского района столицы Олесю Довгому вполне мог бы перекрыть вице-спикер парламента, борец за права киевлян Николай Томенко. Из непроходных задворков списка на мажоритарку можно было бы бросить и медийного Андрея Шкиля, и хорошо известного, но вовсе не попавшего в список Олеся Дония, и знаменитого профсоюзного деятеля Михаила Волынца, очутившегося на 86-м месте. Они пригодились бы не только в Киеве. Мажоритарных кадров оппозиции не хватает по всей стране. Но вместо того чтобы их искать, в Днепропетровске кураторы предвыборного штаба ОО устраивают полуспиритические сеансы для посетителей, проверяя их энергетику дымом свечи, во Львове жалуются на то, что власть подкупает технических кандидатов, в Харькове удивляются абсолютно безобразному поведению местного губернатора Михаила Добкина и мэра Геннадия Кернеса, которые — о ужас! — открыто поддерживают выдвиженцев власти. За то, что те неизменно сопровождают чиновников на всех мало-мальски значимых мероприятиях, бело-голубых мажоритарщиков харьковчане даже прозвали «брелоками». Смешно? Да, но «брелоков» местные знают, а кандидатов-оппозиционеров — нет, поэтому они вкупе с другими бело-голубыми мажоритарщиками могут взять пять из семи округов в Харькове, а оппозиция, если выборы пройдут честно, всего два.

Что помешало оппозиции выставить на спорных территориях сильных игроков, понятно. У них, популярных, слишком большие амбиции. Негоже самому Турчинову бороться с Пилипишиным, бегать по квартирам и убеждать бабушек, что чай в пакетиках и чашки — это не подарок, а попытка их подкупить, причем унизительно дешево. И Томенко, который так долго добивался отстранения от киевской кормушки молодой команды Черновецкого, не будет воевать с Довгим в столичных дворах. Не по статусу: бютовец — вице-спикер, а Олесь пока — просто Олесь. Место оппозиционеров такого масштаба, уверены они, — вверху списка. И за порядковые номерки в нем оппозиционеры боролись долго, отчаянно, со страстью. Решая эту сложную задачу, оппозиция о мажоритарке забыла. А власть — нет.

У ПР в рядах мажоритарщиков много действующих нардепов, в том числе миллионеров. Для них, экс-бютовца харьковчанина Александра Фельдмана, владельца «Норда» Валентина Ландыка, известного одессита Сергея Кивалова победа на выборах — вопрос даже не техники, а времени. Отказавшись от своих, казалось бы, гарантированных мест в списках, только они обеспечили ПР +3 мандата в новой Раде. Мало? Да, но, по словам Яценюка, исход нового большинства решат как-раз 2–3 мандата. Не они ли это?

Возможно, нет. Возможно, Яценюк, Турчинов и незримый дух Тимошенко, прикидывая будущие парламентские расклады, учли эту троицу, рассудили, что не стоит тратить силы на восток, где у оппозиции нет ни одного шанса на победу, постановили, что ОО спокойно обойдется без почти гарантированно проходного во Львове кандидата Тараса Стецькива и вместе с Кличко нацелились взять в Раде 230 мандатов. Но, если так, если все продумано, просчитано и спланировано, почему оппозиционные кандидаты-мажоритащики по всей стране за месяц до выборов бьются в истериках? Только в Киеве казалось бы проходные Владимир Арьев и Владимир Бондаренко заранее оправдывают свое возможное поражение нечестными предвыборными приемами бело-голубых, а львовский штаб объясняет, что не сможет помешать пробиться в Раду замаскированным под самовыдвиженцев регионалам. Вы, господа оппозиционеры, думали, что будет иначе? Что Азаров-младший будет привлекать избирателей исключительно силой собственного интеллекта, а не именной минералкой, что Кернес все свободное время посвятит надзору за чистотой кампании, а его «брелоки» выкинут давно заготовленные продпайки? Если да, мажоритарку вы проиграли, но не сейчас и даже не за дележом мест в списках, а в ноябре 2011-го, отдав за новый закон о выборах 98 голосов.

Информация о материале

Опубликовано: 08 октября 2012

О Законе «О государственных лотереях в Украине»

Свершилось! Законотворческий процесс, стартовавший еще в далеком 1998 году внесением Кабинетом Министров Украины в Верховную Раду Украины проекта закона «О государственных лотереях» закончился принятием 5 июля 2012 года Закона Украины № 5084-VI «О государственных лотереях в Украине». По странной иронии, несмотря на огромное множество идей (более 3 десятков законопроектов) относительно организации лотерейного рынка Украины, посетивших светлые головы народных депутатов за 14 последних лет, принятый закон имеет практически такое же название, как и его первый прототип. Конечно, это единственное, что объединяет две редакции законопроектов.

Полтора десятилетия назад Кабмин пытался осуществить последнюю безнадежно-конвульсивную попытку организации лотерейного рынка на основах классической государственной монополии по образцу европейских стран старой демократии. Эксклюзивное право на проведение лотерей на территории Украины предполагалось предоставить единственному тогда еще государственному оператору лотерей Украинскому государственному предприятию лотерей «Молодьспортлото». Однако, законопроект Кабмина был предсказуемо торпедирован законодательной инициативой одного из народных депутатов, чьими усилиями, совмещенными с безоговорочным содействием Министра финансов и направленными на поддержку одного из негосударственных операторов лотерей, законопроект был похоронен в недрах парламента, а государственный оператор «Молодьспортлото» был поставлен на грань выживания. Только политическая воля тогдашнего руководства Госкомспорта Украины, в ведении которого находился государственный оператор, позволила сохранить для страны уникальную выстраиваемую без малого 30 лет  систему спортивных лотерей, пусть даже не в государственной собственности. Примечательно, что сохраненная в конце 90-х и преумноженная на протяжении следующих 10 лет система лотерей «Молодьспотрлото» («МСЛ») сегодня осуществляет максимальные отчисления в государственный бюджет от проведения игр, пополняя его ежегодно на сумму более 125 млн. грн.

Что же представляет собой лотерейный рынок сегодня и что изменится с вступлением в силу подписанного Президентом законопроекта? После запрета азартного бизнеса в июне 2009г., государственные лотереи являются единственным разрешенным законодательством видом азартных игр (игр на деньги) в Украине. Рынок государственных лотерей в Украине представлен тремя операторами лотерей – оператором «МСЛ» (все виды лотерей), Украинской Национальной Лотерей (числовые лотереи) и ЗАО «Патриот» (мгновенные лотереи). В 2001 году лицензия на выпуск и проведение государственных лотерей была выдана также и Государственному сберегательному банку, однако последний уже достаточно продолжительное время не осуществляет откровенно говоря не свойственную для банка, тем более государственного, лотерейную деятельность.

Рынок государственных лотерей является наверное одним из самых закрытых среди всех бизнес-клубов Украины. Во всяком случае, входной билет на рынок с 2005 года нельзя было получить даже теоретически в силу действия Закона Украины «Об внедрении моратория на выдачу лицензий на осуществление хозяйственной деятельности по выпуску и проведения лотерей», которым вводился запрет на выдачу лицензий на выпуск и проведение лотерей до принятия закона о государственном регулировании деятельности по выпуску и проведению лотерей.

Отметим, что ограничения конкуренции, чуждые свободному рынку, являются общепринятыми для организации рынка государственных лотерей исходя из их экономической природы лотерей. Ведь выпуск лотерей по теории финансов на ряду с эмиссией облигаций государственной ссуды является добровольным (в отличие от налогов) способом аккумулирования средств в государственные централизованные фонды. Соответственно любая конкуренция в этой сфере не только пагубно сказывается на доходах государства, но и создает предпосылки для различных злоупотреблений со стороны операторов лотерей и их должностных лиц, ведь лотерейная деятельность весьма предрасположена к мошенничеству.

К концепции организации лотерейного рынка на основах государственной монополии государства Европы пришли уже давно, скажем в Португалии единый оператор лотерей эффективно функционирует с конца XVIII столетия. Именно этим объясняется то, что операторы лотерей большинства небольших и политически стабильных стран старой Европы принадлежат полностью государству. Однако, окончательно – во всех странах Европы -  концепция государственной монополии сформировалась после Второй мировой войны. На протяжении последних 50-ти лет концепция государственной монополии существенно обогатилась новой практикой ее реализации, предполагающей передачу права на проведение игр от имени государства негосударственному оператору, который обязан перечислять  в государственный бюджет определенный процент дохода от своей деятельности. Таким образом, государственная монополия организована в Италии, Великобритании, Греции, Польше и других странах. Передача права на проведение азартных игр негосударственному оператору позволяет значительно сократить расходы бюджета на организацию игр, уменьшить его риски, а также свести к минимуму коррупционную составляющую процесса организации игр.

Применительно к Украине модель государственной монополии в значительной степени не системно, не совершенно и половинчато, но все-таки была реализована путем введения моратория на выдачу лотерейных лицензий и закрепления статуса действующих операторов государственных лотерей на уровне подзаконного акта – Лицензионных условий. До определенной степени сложившаяся на лотерейном рынке ситуация устраивала всех – как операторов, которые не неся слишком жестких обременений со стороны государства и получая дополнительные доходы от запрета в 2009г. игорного бизнеса, были заинтересованы в максимальном цементировании «статуса кво», так и государственных чиновников Минфина, которых меньше всего стимулировало к мукам нормотворчества, неведомое им чувство ответственности за вверенную отрасль.

Однако, время «Ч» неумолимо приближалось и совпадало оно с окончанием срока действия лицензий трех действующих операторов лотерей. Дело в том, что так сложилось исторически, что в связи с внесением изменений в Закон «О лицензировании…» в 2001 году все операторы лотерей получили лицензии одновременно на 12 лет. И срок действия лицензий истекает, вот-вот – в феврале 2013 года. И здесь операторы сталкивались с проблемой, которая ранее уберегала их от входа на рынок новых конкурентов – Закон о моратории на выдачу лицензий распространялся на всех, в т.ч. и на действующих операторов! Таким образом, по истечению срока действия лицензии операторы просто должны были прекратить свою деятельность. Поэтому чем ближе к 2013г., тем более заинтересованными в принятии закона о лотереях становились операторы. В 2012 году этот вопрос стал для них вопросом жизни и смерти. Именно операторы, надо полагать, заставили двигаться все шестерни неповоротливого государственного механизма для того, чтобы обеспечить хоть какое-то регулирование отношений на уровне закона.

Если проследить все перипетии законопроекта № 8652 и его нескольких практически тождественных по содержанию прототипов, можно легко прийти к выводу о том, что в основу законопроекта была положена идея государственной монополии на проведение лотерей путем предоставления права на ее проведение ограниченному количеству операторов. Таким образом, рынок ограничивался по количеству операторов. Лотереи выводились из-под регулирования законодательства о лицензировании, а на операторов возлагались дополнительные финансовые ограничения и нормативы, которые нельзя было установить в рамках закона «О лицензировании».

Указанная модель организации рынка, при всех ее минусах является оптимальной для Украины среди всех существующих. Так, создание единого государственного оператора в сегодняшних реалиях могло отвечать лишь интересам отдельных чиновников Минфина, скажем так, очень среднего звена, активно лоббирующим эту идеи видимо в надежде на собственное трудоустройство и освоение бюджетного финансирования, выделенного на создание очередной государственной утопии. Открытый рынок, как мы уже говорили ранее, изжил себя как модель проведения лотерей более ста лет назад.

 

 

Однако, предложенная авторами законопроекта № 8652 концепция организации рынка чудным образом изменилась, когда на последнем этапе работы над документом кому-то пришло в голову совместить принцип государственной монополии на проведение лотерей с принципом лицензирования лотерейной деятельности. Мотивы такого решения до сих пор остаются загадкой. На самом деле монополия и лицензирование – понятия не совместимые, противоречащие друг другу. Лицензирование не может быть использовано для ограничения конкуренции – это прямо записано в законе. Таким образом, закон в первой своей редакции был принят с очевидным ляпом, которые не могла пропустить Администрация Президента. Соответственно Президент отреагировал предсказуемо – ветировав документ. Только благодаря сверхчеловеческой работе мысли юристов Верховной Рады и Администрации Президента в процессе доработки законопроекта мертворожденной конструкции монополии-лицензирования удалось придать жизнь, что, однако, не исключило всех ее паталогических дефектов, над которыми следует работать в будущем.

При доработке документа, законопроект был обогащен еще несколькими интересными положениями. Так, скажем, судя по нескольким предусмотренным законом преференциям, лотереи собирается проводить Государственный сберегательный банк. Конечно, как архаизм, пережиток административно-командной системы СССР проведение лотерей Сбербанком возможно и имело какой-то смысл в Украине на протяжении короткого промежутка времени, но кому в здравом уме и трезвой памяти пришло в голову развивать лотереи с абсолютно другой функциональной нагрузкой в рамках государственного банковского учреждения сегодня, остается загадкой. Конечно, в мире существуют примеры вовлечения банков в лотерейный рынок, но никогда банк не проводит игры непосредственно, ведь это подвергает необоснованному риску его основную деятельность, активы и обязательства, в конце концов противоречит принципу исключительности как банковской так и лотерейной деятельности! Поэтому, если банку уж совсем невмоготу поиграть с лотереями, он (как, скажем в некоторых землях ФРГ) создается своего оператора, разграничивая таким образом риски, ответственность и имущество.

Кроме того, законопроект потерял крайне важный для организации лотерей принцип – принцип социальной направленности. Это то, что оправдывает проведение государством игр на деньги, как таковых. То, что придает им смысл, превращая бизнес на пороке в социально значимую деятельность. Как известно, первой редакцией законопроекта предусматривалось целевое использование доходов от выпуска и проведения лотерей на финансирование олимпийского спорта, физической культуры, а также лечение детей больных раком. Проектом предусматривалась необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс. Конечно, целевое использование доходов бюджетов является нормой бюджетного законодательства, а не лотерейного закона. Но почему соответствующую норму нельзя предусмотреть в законе о лотереях со ссылкой на Бюджетный кодекс? И кто возьмет на себя ответственность за лишение источника финансирования такие важные сферы? Ведь теперь уже вряд ли у законодателей дойдут руки до внесения соответствующих изменений в БК.

Теперь об основных положениях вновь испеченного закона, которым все-таки было суждено стать нормами. К ним мы можем отнести следующие.

1.Закон дает абсолютно новое определение лотереи, согласно которого лотереей является любая игра на деньги, если ее проведение распространяется за пределы одного здания. Законом запрещается проводить лотереи, которые не являются государственными. Государственные лотереи проводятся операторами государственных лотерей на основании соответствующей лицензии. Таким образом, разрешается достаточно долгий спор о правомерности проведения азартных игр под видом различных викторин, конкурсов и других подобных «изобретений».

2.Закон закрепляет понятийный аппарат лотерейной деятельности, определяя такие важные понятия как проведение лотереи, розыгрыш, приз, призовой фонд, тираж и многие другие, что крайне важно для обеспечения юридической определенности прав и обязанностей участников правоотношений.

3.Закон значительно ужесточает требования к операторам лотерей. Так, деятельность по проведению лотерей является исключительной, уставной и собственный капитал оператора лотерей не может быть меньше размера, установленного для банков (120 млн. грн.). Оператор должен обладать собственной сетью распространения лотерей в объеме не менее 5000 электронных терминалов, равномерно расположенной на территории всего государства. Каждый оператор должен застраховать риски невыплаты выигрышей на сумму равную призовому фонду за прошлый год. И каждый оператор должен обеспечить наличие на банковском счету средств, равных собранному им призовому фонду.

4.Закон ограничивает рынок лотерей, устанавливая высокие требования к операторам лотерей. Так, оператор должен иметь опыт работы на рынке лотерей Украины не менее 10 лет.

 5.Закон устанавливает требования к проведению самих лотерей, одновременно снимая отжившие свое процедуры и правила, по которым действующие операторы обязаны согласовывать каждые изменения в условия проведения лотерей с Министерством финансов. Сокращение дискретных полномочий Минфина (а не исключено, что функция по лицензированию может быть передана и другим органам) влечет за собой значительное уменьшение корупциогенных рисков государственного регулирования этого вида деятельности.

6.Законом разрешается проведение лотерей в Интернет, а также проведение их за границей, что предоставляет операторам возможность распространения игр и соответственно получения доходов за пределами территории государства.

7.В Законе четко определен порядок получения лицензий операторами, их аннулирования, а также устанавливаются меры ответственности за нарушение норм закона.

Без всякого сомнения, принятый закон является крайне не совершенным, и по большому счету не соответствует лучшим европейским стандартам. Однако, сам факт его принятия впервые в Независимой Украине сложно переоценить. Как и нельзя не отметить то обстоятельства, что Закон «О государственных лотереях в Украине» стал образцом редкого на сегодняшний день компромисса между интересами государства, общества и бизнеса, заложив основы и предоставив возможность работы над дальнейшим совершенствованием правового регулирования азартного бизнеса в целом. Ведь, не смотря на кажущуюся незначимость, лотерея занимает крайне важное место в жизни общества, являясь легальной альтернативой нелегальной азартной игры, позволяя государству с одной стороны ограничивать негативное влияние нелегальной азартной игры на население, а с другой, – аккумулировать значительные денежные средства в государственный бюджет.

Информация о материале

Опубликовано: 08 октября 2012