Свершилось! Законотворческий процесс, стартовавший еще в далеком 1998 году внесением Кабинетом Министров Украины в Верховную Раду Украины проекта закона «О государственных лотереях» закончился принятием 5 июля 2012 года Закона Украины № 5084-VI «О государственных лотереях в Украине». По странной иронии, несмотря на огромное множество идей (более 3 десятков законопроектов) относительно организации лотерейного рынка Украины, посетивших светлые головы народных депутатов за 14 последних лет, принятый закон имеет практически такое же название, как и его первый прототип. Конечно, это единственное, что объединяет две редакции законопроектов.
Полтора десятилетия назад Кабмин пытался осуществить последнюю безнадежно-конвульсивную попытку организации лотерейного рынка на основах классической государственной монополии по образцу европейских стран старой демократии. Эксклюзивное право на проведение лотерей на территории Украины предполагалось предоставить единственному тогда еще государственному оператору лотерей Украинскому государственному предприятию лотерей «Молодьспортлото». Однако, законопроект Кабмина был предсказуемо торпедирован законодательной инициативой одного из народных депутатов, чьими усилиями, совмещенными с безоговорочным содействием Министра финансов и направленными на поддержку одного из негосударственных операторов лотерей, законопроект был похоронен в недрах парламента, а государственный оператор «Молодьспортлото» был поставлен на грань выживания. Только политическая воля тогдашнего руководства Госкомспорта Украины, в ведении которого находился государственный оператор, позволила сохранить для страны уникальную выстраиваемую без малого 30 лет систему спортивных лотерей, пусть даже не в государственной собственности. Примечательно, что сохраненная в конце 90-х и преумноженная на протяжении следующих 10 лет система лотерей «Молодьспотрлото» («МСЛ») сегодня осуществляет максимальные отчисления в государственный бюджет от проведения игр, пополняя его ежегодно на сумму более 125 млн. грн.
Что же представляет собой лотерейный рынок сегодня и что изменится с вступлением в силу подписанного Президентом законопроекта? После запрета азартного бизнеса в июне 2009г., государственные лотереи являются единственным разрешенным законодательством видом азартных игр (игр на деньги) в Украине. Рынок государственных лотерей в Украине представлен тремя операторами лотерей – оператором «МСЛ» (все виды лотерей), Украинской Национальной Лотерей (числовые лотереи) и ЗАО «Патриот» (мгновенные лотереи). В 2001 году лицензия на выпуск и проведение государственных лотерей была выдана также и Государственному сберегательному банку, однако последний уже достаточно продолжительное время не осуществляет откровенно говоря не свойственную для банка, тем более государственного, лотерейную деятельность.
Рынок государственных лотерей является наверное одним из самых закрытых среди всех бизнес-клубов Украины. Во всяком случае, входной билет на рынок с 2005 года нельзя было получить даже теоретически в силу действия Закона Украины «Об внедрении моратория на выдачу лицензий на осуществление хозяйственной деятельности по выпуску и проведения лотерей», которым вводился запрет на выдачу лицензий на выпуск и проведение лотерей до принятия закона о государственном регулировании деятельности по выпуску и проведению лотерей.
Отметим, что ограничения конкуренции, чуждые свободному рынку, являются общепринятыми для организации рынка государственных лотерей исходя из их экономической природы лотерей. Ведь выпуск лотерей по теории финансов на ряду с эмиссией облигаций государственной ссуды является добровольным (в отличие от налогов) способом аккумулирования средств в государственные централизованные фонды. Соответственно любая конкуренция в этой сфере не только пагубно сказывается на доходах государства, но и создает предпосылки для различных злоупотреблений со стороны операторов лотерей и их должностных лиц, ведь лотерейная деятельность весьма предрасположена к мошенничеству.
К концепции организации лотерейного рынка на основах государственной монополии государства Европы пришли уже давно, скажем в Португалии единый оператор лотерей эффективно функционирует с конца XVIII столетия. Именно этим объясняется то, что операторы лотерей большинства небольших и политически стабильных стран старой Европы принадлежат полностью государству. Однако, окончательно – во всех странах Европы - концепция государственной монополии сформировалась после Второй мировой войны. На протяжении последних 50-ти лет концепция государственной монополии существенно обогатилась новой практикой ее реализации, предполагающей передачу права на проведение игр от имени государства негосударственному оператору, который обязан перечислять в государственный бюджет определенный процент дохода от своей деятельности. Таким образом, государственная монополия организована в Италии, Великобритании, Греции, Польше и других странах. Передача права на проведение азартных игр негосударственному оператору позволяет значительно сократить расходы бюджета на организацию игр, уменьшить его риски, а также свести к минимуму коррупционную составляющую процесса организации игр.
Применительно к Украине модель государственной монополии в значительной степени не системно, не совершенно и половинчато, но все-таки была реализована путем введения моратория на выдачу лотерейных лицензий и закрепления статуса действующих операторов государственных лотерей на уровне подзаконного акта – Лицензионных условий. До определенной степени сложившаяся на лотерейном рынке ситуация устраивала всех – как операторов, которые не неся слишком жестких обременений со стороны государства и получая дополнительные доходы от запрета в 2009г. игорного бизнеса, были заинтересованы в максимальном цементировании «статуса кво», так и государственных чиновников Минфина, которых меньше всего стимулировало к мукам нормотворчества, неведомое им чувство ответственности за вверенную отрасль.
Однако, время «Ч» неумолимо приближалось и совпадало оно с окончанием срока действия лицензий трех действующих операторов лотерей. Дело в том, что так сложилось исторически, что в связи с внесением изменений в Закон «О лицензировании…» в 2001 году все операторы лотерей получили лицензии одновременно на 12 лет. И срок действия лицензий истекает, вот-вот – в феврале 2013 года. И здесь операторы сталкивались с проблемой, которая ранее уберегала их от входа на рынок новых конкурентов – Закон о моратории на выдачу лицензий распространялся на всех, в т.ч. и на действующих операторов! Таким образом, по истечению срока действия лицензии операторы просто должны были прекратить свою деятельность. Поэтому чем ближе к 2013г., тем более заинтересованными в принятии закона о лотереях становились операторы. В 2012 году этот вопрос стал для них вопросом жизни и смерти. Именно операторы, надо полагать, заставили двигаться все шестерни неповоротливого государственного механизма для того, чтобы обеспечить хоть какое-то регулирование отношений на уровне закона.
Если проследить все перипетии законопроекта № 8652 и его нескольких практически тождественных по содержанию прототипов, можно легко прийти к выводу о том, что в основу законопроекта была положена идея государственной монополии на проведение лотерей путем предоставления права на ее проведение ограниченному количеству операторов. Таким образом, рынок ограничивался по количеству операторов. Лотереи выводились из-под регулирования законодательства о лицензировании, а на операторов возлагались дополнительные финансовые ограничения и нормативы, которые нельзя было установить в рамках закона «О лицензировании».
Указанная модель организации рынка, при всех ее минусах является оптимальной для Украины среди всех существующих. Так, создание единого государственного оператора в сегодняшних реалиях могло отвечать лишь интересам отдельных чиновников Минфина, скажем так, очень среднего звена, активно лоббирующим эту идеи видимо в надежде на собственное трудоустройство и освоение бюджетного финансирования, выделенного на создание очередной государственной утопии. Открытый рынок, как мы уже говорили ранее, изжил себя как модель проведения лотерей более ста лет назад.
Однако, предложенная авторами законопроекта № 8652 концепция организации рынка чудным образом изменилась, когда на последнем этапе работы над документом кому-то пришло в голову совместить принцип государственной монополии на проведение лотерей с принципом лицензирования лотерейной деятельности. Мотивы такого решения до сих пор остаются загадкой. На самом деле монополия и лицензирование – понятия не совместимые, противоречащие друг другу. Лицензирование не может быть использовано для ограничения конкуренции – это прямо записано в законе. Таким образом, закон в первой своей редакции был принят с очевидным ляпом, которые не могла пропустить Администрация Президента. Соответственно Президент отреагировал предсказуемо – ветировав документ. Только благодаря сверхчеловеческой работе мысли юристов Верховной Рады и Администрации Президента в процессе доработки законопроекта мертворожденной конструкции монополии-лицензирования удалось придать жизнь, что, однако, не исключило всех ее паталогических дефектов, над которыми следует работать в будущем.
При доработке документа, законопроект был обогащен еще несколькими интересными положениями. Так, скажем, судя по нескольким предусмотренным законом преференциям, лотереи собирается проводить Государственный сберегательный банк. Конечно, как архаизм, пережиток административно-командной системы СССР проведение лотерей Сбербанком возможно и имело какой-то смысл в Украине на протяжении короткого промежутка времени, но кому в здравом уме и трезвой памяти пришло в голову развивать лотереи с абсолютно другой функциональной нагрузкой в рамках государственного банковского учреждения сегодня, остается загадкой. Конечно, в мире существуют примеры вовлечения банков в лотерейный рынок, но никогда банк не проводит игры непосредственно, ведь это подвергает необоснованному риску его основную деятельность, активы и обязательства, в конце концов противоречит принципу исключительности как банковской так и лотерейной деятельности! Поэтому, если банку уж совсем невмоготу поиграть с лотереями, он (как, скажем в некоторых землях ФРГ) создается своего оператора, разграничивая таким образом риски, ответственность и имущество.
Кроме того, законопроект потерял крайне важный для организации лотерей принцип – принцип социальной направленности. Это то, что оправдывает проведение государством игр на деньги, как таковых. То, что придает им смысл, превращая бизнес на пороке в социально значимую деятельность. Как известно, первой редакцией законопроекта предусматривалось целевое использование доходов от выпуска и проведения лотерей на финансирование олимпийского спорта, физической культуры, а также лечение детей больных раком. Проектом предусматривалась необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс. Конечно, целевое использование доходов бюджетов является нормой бюджетного законодательства, а не лотерейного закона. Но почему соответствующую норму нельзя предусмотреть в законе о лотереях со ссылкой на Бюджетный кодекс? И кто возьмет на себя ответственность за лишение источника финансирования такие важные сферы? Ведь теперь уже вряд ли у законодателей дойдут руки до внесения соответствующих изменений в БК.
Теперь об основных положениях вновь испеченного закона, которым все-таки было суждено стать нормами. К ним мы можем отнести следующие.
1.Закон дает абсолютно новое определение лотереи, согласно которого лотереей является любая игра на деньги, если ее проведение распространяется за пределы одного здания. Законом запрещается проводить лотереи, которые не являются государственными. Государственные лотереи проводятся операторами государственных лотерей на основании соответствующей лицензии. Таким образом, разрешается достаточно долгий спор о правомерности проведения азартных игр под видом различных викторин, конкурсов и других подобных «изобретений».
2.Закон закрепляет понятийный аппарат лотерейной деятельности, определяя такие важные понятия как проведение лотереи, розыгрыш, приз, призовой фонд, тираж и многие другие, что крайне важно для обеспечения юридической определенности прав и обязанностей участников правоотношений.
3.Закон значительно ужесточает требования к операторам лотерей. Так, деятельность по проведению лотерей является исключительной, уставной и собственный капитал оператора лотерей не может быть меньше размера, установленного для банков (120 млн. грн.). Оператор должен обладать собственной сетью распространения лотерей в объеме не менее 5000 электронных терминалов, равномерно расположенной на территории всего государства. Каждый оператор должен застраховать риски невыплаты выигрышей на сумму равную призовому фонду за прошлый год. И каждый оператор должен обеспечить наличие на банковском счету средств, равных собранному им призовому фонду.
4.Закон ограничивает рынок лотерей, устанавливая высокие требования к операторам лотерей. Так, оператор должен иметь опыт работы на рынке лотерей Украины не менее 10 лет.
5.Закон устанавливает требования к проведению самих лотерей, одновременно снимая отжившие свое процедуры и правила, по которым действующие операторы обязаны согласовывать каждые изменения в условия проведения лотерей с Министерством финансов. Сокращение дискретных полномочий Минфина (а не исключено, что функция по лицензированию может быть передана и другим органам) влечет за собой значительное уменьшение корупциогенных рисков государственного регулирования этого вида деятельности.
6.Законом разрешается проведение лотерей в Интернет, а также проведение их за границей, что предоставляет операторам возможность распространения игр и соответственно получения доходов за пределами территории государства.
7.В Законе четко определен порядок получения лицензий операторами, их аннулирования, а также устанавливаются меры ответственности за нарушение норм закона.
Без всякого сомнения, принятый закон является крайне не совершенным, и по большому счету не соответствует лучшим европейским стандартам. Однако, сам факт его принятия впервые в Независимой Украине сложно переоценить. Как и нельзя не отметить то обстоятельства, что Закон «О государственных лотереях в Украине» стал образцом редкого на сегодняшний день компромисса между интересами государства, общества и бизнеса, заложив основы и предоставив возможность работы над дальнейшим совершенствованием правового регулирования азартного бизнеса в целом. Ведь, не смотря на кажущуюся незначимость, лотерея занимает крайне важное место в жизни общества, являясь легальной альтернативой нелегальной азартной игры, позволяя государству с одной стороны ограничивать негативное влияние нелегальной азартной игры на население, а с другой, – аккумулировать значительные денежные средства в государственный бюджет.
