Главная

Как «патриоты» неньку доедают

16 июля 2015 г. миноритарные акционеры полугосударственной «Укрнафты» обратились в коммерческий арбитраж Лондона с требованием компенсации от НАК «Нафтогаз Украины» за газ, поставленный в 2006–2011 гг. Речь шла о компенсации рыночной стоимости почти 2 млрд кубометров газа. Но основная мотивация сводилась к нарушению соглашения, подписанного между акционерами, и по сути касалась изменений, мало зависящих от ответчика — «Нафтогаза».

27 мая 2016 г. Минюст Украины получил официальное исковое требование от тех же миноритарных акционеров «Укрнафты» на сумму 4,674 млрд долл. Но в этом случае ответчиком названо государство Украина, а не «Нафтогаз». И основной упор истцами сделан на нарушении Украиной условий Договора об Энергетической хартии, подписанного и ратифицированного нашей страной. Поэтому и обратились кипрские заявители уже не просто в коммерческий, а в инвестиционный арбитраж при Торговой палате Стокгольма.

Зачем трем компаниям, миноритарным акционерам «Укрнафты«, подконтрольным Игорю Коломойскому и Геннадию Боголюбову, понадобилась такая многоходовая комбинация, чем это может обернуться для всех сторон и насколько сильны позиции Украины, постараемся разобраться по горячим следам.

Для начала напомним, что в обоих случаях истцами, то есть заявителями, являются три компании с кипрской пропиской — Littop Enterprises Limited, Bridgemоnt Ventures Limited и Bordo Management Limited, контролируемые, как уже сказано, Коломойским и Боголюбовым. В общей сложности речь может идти о 40% акций ПАО «Укрнафта». 51% плюс одна акция «Укрнафты» принадлежат государству и находятся в корпоративном управлении НАК «Нафтогаз Украины», глава которой Андрей Коболев также возглавляет наблюдательный совет «Укрнафты».

Еще после первого иска миноритариев «Укрнафты» в Английский коммерческий арбитраж А.Коболев говорил на пресс-конференции: «На нас сегодня подали в суд по акционерному соглашению. Миноритарии считают, что мы его нарушили или собираемся нарушить»…

В своем исковом заявлении 2015 г. миноритарии также указали, что новый Закон «Об акционерных обществах» (а точнее, принципиальные поправки к нему), по их мнению, нарушает их права, в частности предусмотренные соглашением между акционерами «Укрнафты» от 2010 г.

Как ранее сообщало ZN.UA, этим соглашением по сути Коломойский обезопасил себя от потери контроля над «Укрнафтой». Для того чтобы государство могло вернуть контроль над компанией, необходимо вносить изменения в устав, а для этого, согласно соглашению, нужно 75% акционеров. Практически год назад, выступая в Верховной Раде, теперь уже экс-премьер-министр Арсений Яценюк заявил, что подписанный при участии правительства Юлии Тимошенко в 2010 г. документ акционеров «Укрнафты» не позволяет сегодня правительству сменить руководство компании.

Но 24 апреля 2015 г. парламент Украины принял принципиальные поправки в Закон «Об акционерных обществах», что означает изменение кворума для проведения общего собрания акционеров с 60 до 50%. Это касается всех АО, где доля государства составляет не менее 50%. Но наиболее болезненно такое изменение воспринял Коломойский и фактически подконтрольные ему и Боголюбову миноритарии «Укрнафты». Теперь для Коломойского стало очевидно, что в коммерческом споре такой принципиальный вопрос не решить. И прежнее количество голосов в наблюдательном совете так просто не вернуть.

Как рассказывают источники ZN.UA, если не аргументом, то подтверждением уверенности акционеров «Укрнафты» в том, что изменения в Закон «Об акционерных обществах» были направлены именно (если не исключительно) против миноритарных акционеров «Укрнафты», являются слова Яценюка о том, что закон для того и принимали, чтобы вернуть эту крупнейшую добывающую компанию под государственный контроль.

Тогда юристы Коломойского и задумались над вторым иском, но уже в Арбитражный — инвестиционный — суд при торговой палате Стокгольма. О серьезности намерений кипрских истцов говорит и тот факт, что вслед за иском миноритариев «Укрнафты» против государства Украина, доставленным 27 мая, Минюст получил целый фургон дополнений — 290 кг!..

ZN.UA обратилось к юристу-международнику Александру Малиновскому с просьбой объяснить такую многоходовую комбинацию миноритариев «Укрнафты» и проанализировать, каковы шансы сторон в споре не столько о 4,67 млрд долл., сколько в отстаивании Украиной своих позиций как государства.

По мнению Александра Малиновского, во-первых, тот факт, что Министерство юстиции Украины 27 мая уже получило исковое заявление к государству Украина от миноритариев «Укрнафты», свидетельствует о том, что этому предшествовал определенный процесс. Перед открытием арбитражного производства (и дела), как принято в практике инвестиционных арбитражей, сторонам дается минимум несколько месяцев (три месяца — в случае, если претензии основываются на нарушении Договора к Энергетической хартии) для мирного урегулирования спора. Только в случае, если заявителю и ответчику этого не удается сделать, арбитраж открывает дело.

По данным ZN.UA из источников в правительстве, Арбитражный институт Торговой палаты Стокгольма по иску миноритариев «Укрнафты» открыл дело SCC Case №2015/092.

Во-вторых, объяснил г-н Малиновский, юристы миноритариев могли прийти к выводу, что их основные претензии по иску к «Нафтогазу Украины» (фактически речь идет о споре между хозяйствующими субъектами, что по сути и рассматривает международный коммерческий Арбитраж) не настолько безукоризненны. Например, если миноритарии «Укрнафты» обвиняют «Нафтогаз» в нарушении правил работы на газовом поле (на то время о рынке еще речь не шла даже в принципе) и повышении рентных платежей, обязанности продавать добытый «Укрнафтой» газ по фиксированной государством цене, то это, скорее, претензии к государству, установившему соответствующие правила. Более того, «Нафтогаз», в свою очередь, может выступить со встречным иском. И не факт, что он не отобьет претензии миноритариев. Поэтому более предпочтительным (и юридически перспективным) могло показаться обращение в международный инвестиционный Арбитраж, рассматривающий иски хозяйствующих субъектов и их акционеров к государству, в данном случае — к государству Украина.

Итак, Коломойский и Боголюбов, то есть подконтрольные им офшоры, потребовали от Украины 4,674 млрд долл. в Арбитражном институте Торговой палаты Стокгольма. При этом кипрские компании — формальные миноритарные акционеры «Укрнафты», похоже, впервые раскрыли свою подконтрольность Коломойскому и Боголюбову.

Заявители «расшифровали», из каких, по их мнению, составляющих состоит общая сумма иска в 4,674 млрд долл., которую требуют миноритарии «Укрнафты» от государства Украины. А состоит она, по их мнению, из:

2,063 млрд — в счет потери дивидендов;

0,932 млрд — в счет штрафных санкций;

1,679 млрд — в счет потери стоимости акций.

Фактическими основаниями для иска миноритариями названы:

— экспроприация газа, добытого ПАО «Укрнафта», или покупка такого газа по заниженным ценам со стороны «Нафтогаза»;

— изменение корпоративной структуры в результате изменения кворума для проведения общего собрания акционеров с 60 до 50%;

— отстранение лиц, назначенных инвесторами, от управления «Укрнафтой»;

— увеличение рентной платы за пользование недрами.

Юридические основания для иска, по их мнению, — нарушение государством Украина своих международно-правовых обязательств перед инвесторами, проистекающих из Энергетической хартии, в частности:

— нарушение режима справедливого и равного обращения (FET);

— нарушение обязательств по недопущению мер «неразумного и недискриминационного характера» по отношению к инвесторам;

— нарушение обязательств по предоставлению инвесторам мер по «постоянной защите и безопасности» их инвестиций;

— нарушение обязательств по созданию такого законодательства, которое бы обеспечивало эффективную защиту прав инвесторов;

— нарушение права инвесторов назначать ключевых лиц в руководство компании по своему усмотрению;

— экспроприация инвестиций.

Заявители «расшифровали», по их мнению, общую сумму убытков и аргументируют потерю дивидендов в сумме 2,063 млрд долл. следующим образом. Дополнительные дивиденды, по мнению миноритариев, оценены в сослагательном наклонении и состоят из:

— дополнительного дохода от продажи газа по рыночной стоимости;

— дополнительного дохода от продажи дополнительных объемов газа, который был бы добыт при условии необходимых капитальных инвестиций;

— увеличения дохода «Укрнафты», который мог бы быть распределен между акционерами.

По данным источников ZN.UA, миноритарии-заявители считают, что если бы не было конфликта с «Нафтогазом Украины» относительно цен на продаваемый газ, стороны могли бы договориться о привлечении средств путем выпуска облигаций, и не было необходимости оставлять доходы компании на финансирование капитальных инвестиций.

Как считают в «Нафтогазе» и Минюсте, узнать пока не удалось. Что, в общем-то, понятно — любое их слово очевидно может быть обращено против них же. Действовать надо было раньше.

Кипрские заявители также уверены, что «Укрнафта» не должна была бы платить штрафы за налоговые долги, за хранение дополнительных объемов газа, обеспечивать необходимый уровень капитальных инвестиций для поддержания уровня добычи, а также платить увеличенные отчислений в бюджет в качестве налога на прибыль.

Кроме того, как утверждают заявители, упущенная выгода составила 0,932 млрд долл.

И еще интересный пассаж. Кипрские инвесторы «Укрнафты» считают, что могли разместить счета компании и получить дополнительные дивиденды на счете Приватбанка по ставке, устанавливаемой для стратегических клиентов. Что на это скажете? Наверное, Коломойский себя бы не обидел. Но чтоб уж так прямо… Видать, совладельцу группы «Приват» удается договориться с властью Украины по многим вопросам…

Но вернемся к иску. Заявители оценивают потерю стоимости акций (1,679 млрд долл.), как равную текущей стоимости акций компании, рассчитанной по методу дисконтирования денежного потока — если бы был получен дополнительный доход от продажи газа. Интересно, как это оценивает «Нафтогаз», управляющий госпакетом? А Госфинслужба, Минфин и МЭРТ? И так ли необходимо считать, этим ли методом?

Стокгольмский арбитраж намерен приступить к рассмотрению иска миноритариев «Укрнафты» к государству Украина уже в октябре 2016 г. Говорить о судебной перспективе такого иска достаточно сложно. Но многие юристы считают, что позиции миноритариев достаточно сильны. По крайней мере, пункт о повышении ренты на добычу нефти и газа юристы Коломойского могут легко доказать.

Тем более что есть прецедент. Практически на выходе решение международного арбитража по аналогичному вопросу (иску) к государству Украина со стороны другой добывающей компании — британской JKX Oil&Gas, основного учредителя «Полтавской газонефтяной компании». По дивному стечению обстоятельств, среди акционеров и этой добывающей компании с некоторых пор называют Коломойского и Боголюбова. Этот иск был подан в начале 2015 г. в Стокгольмский арбитраж компанией JKX Oil&Gas, и в данное время инвесторы ожидают окончательного решения, небезосновательно надеясь на решение арбитров в свою пользу.

К слову, фактически многолетняя проблема государственного управления активами, операционной деятельностью и распределением прибыли добывающей компании «Укрнафта» связана со следующими требованиями госорганов к ПАО:

— поставлять весь природный газ, добываемый «Укрнафтой», как и другими госкомпаниями в Украине, для обеспечения потребностей в газе населения по регулируемому (устанавливаемому) тарифу национальным регулятором — НКРЭКУ (раньше — НКРЭ), который всегда устанавливался ниже предельной цены газа, устанавливаемой НКРЭ для промышленных потребителей;

— распределить и выплатить дивиденды (в бюджет Украины 2015 г. уже внесены как доходы дивиденды от деятельности «Укрнафты» в 2011–2013 гг. в объеме около 2 млрд грн);

— требованием Госфискальной службы выплатить в бюджет Украины повышенные рентные платежи за добычу природного газа и нефти, составившие только за вторую половину 2014 г. сумму около 3 млрд грн.

Инвесторы считают: «…в данном случае Украина совершает сознательные действия, с одной стороны, блокируя возможность «Укрнафты» распоряжаться своими ресурсами, а с другой — с помощью подконтрольной Кабинету министров Украины Государственной фискальной службы применяя к компании дополнительные санкции. Таким образом, своими действиями в отношении инвестиций, как описано выше и в чем убеждены кипрские инвесторы, Украина нарушила каждое из упомянутых выше обязательств по ДЭХ (Договору об Энергетической хартии. — А.Е.) и причинила инвесторам и «Укрнафте» существенные убытки, которые превышают 4,67 млрд долл. Инвесторы требуют компенсации этих убытков, а также гарантии того, что Украина впредь будет выполнять свои обязательства в соответствии с законодательством Украины и ДЭХ».

Исковое требование к государству Украина Минюст получил 27 мая. ZN.UA сообщила об этом

6 июня. Но никто из официальных лиц даже слова не проронил по этому поводу. Остается надеяться, что хотя бы в этом случае Минюст упредит создание прецедента.

Не стал топовой темой миллиардный иск и в ходе заседания наблюдательного совета «Укрнафты» 7 июня. Как подтвердила ZN.UA присутствовавшая на заседании депутат Виктория Войцицкая, представители государства не выражали особого беспокойства. А вот Коломойского очень порадовало, что план санации «Укрнафты» будет рассматривать и утверждать сначала Министерство экономического развития и торговли, возглавляемое первым вице-премьером Кубивым. С начала 2014 г. и до назначения Валерии Гонтаревой он возглавлял Нацбанк Украины и вполне активно продолжал практику рефинансирования банков, в том числе и коммерческих. 13 млрд грн госвливаний под залог активов в Крыму получил «на поддержку штанов» Приватбанк Коломойского. И он явно рад, что доведенную до фактического банкротства «Укрнафту» попытаются спасти под руководством Кубива…

Между тем у государства и Минюста было бы значительно больше аргументов в споре с миноритариями «Укрнафты», если бы хотя бы после смещения «приватовского» менеджмента в компании были проведены соответствующие служебные расследования, дела переданы в прокуратуру, а виновные за вымывание средств из «Укрнафты» понесли законное наказание. А так выходит, что все в порядке, и даже одиозные личности спокойно продолжают трудиться в этой компании и даже присутствовать, как Карташов, на заседании набсовета «Укрнафты».

И все бы ничего, но только если Минюст проиграет суд миноритарным акционерам «Укрнафты», контролируемым Коломойским и Боголюбовым, то требуемые ими 4,67 млрд долл. (возможно, несколько меньше) вынут из наших с вами карманов.

Если бы власти Украины своевременно реагировали на внятные и документальные сигналы ZN.UA, то этой ситуации как максимум не было бы, как минимум позиция страны была бы намного сильнее. Сколько еще нужно опубликовать документов и неопровержимых доказательств того, что «Укрнафта» — вотчина «приватовцев», что вместо уплаты налогов в бюджет менеджмент компании (как старый, так и новый) без всякой предоплаты раздает дружественным компаниям-однодневкам нефть на сотни миллионов долларов, что кредиторку и дебиторку компании формировали сознательно и что никто и не собирался даже при снижении рентной платы вкладывать средства в разведку, модернизацию и обновление парка и инфраструктуры? Что полугосударственную «Укрнафту» реально и планомерно доводили до банкротства («Так не доставайся же ты никому!»)? И в общем-то довели. Чтобы поставить на «Укрнафте» жирный крест, недостает малого — плана санации, написанного под Коломойского.

Но поскольку со стола «Укрнафты» ели едва ли не все разноцветные власти, то этот банкет, затянувшийся на десятилетия, заставят оплатить граждан. Не говоря уж о том, что этот «самый патриотичный» губернатор, как он представлялся украинцам, совладелец группы «Приват» Игорь Коломойский теперь готов раздеть и разуть всех граждан Украины, включая младенцев. Патриотично!

Информация о материале

Опубликовано: 17 июня 2016

«Електроважмаш» замовив німцям датчиків і підшипників на 83 мільйони

ДП завод «Електроважмаш» 1 червня уклав угоду з компанією «Schokros Import & Export und Spedition» (Німеччина) про поставку датчиків і підшипників на суму 2,92 млн євро, або 82,90 млн грн. Про це повідомляється у «Віснику державних закупівель».

Замовили шість позицій підшипників на 1,66 млн євро і три позиції датчиків на 1,26 млн євро.

Обидві угоди діятимуть до кінця 2017 року.

Німецька фірма «Schokros Import & Export und Spedition» зареєстрована в Берліні. Вона має спільний номер телефону +49 30 27591121 із бухгалтерською компанією «Global Investment- und Logistik».

У січні 2015 року «Електроважмаш» купив у фірми частин до вимірювального устаткування на 749 тис євро. Крім того, у 2011-2012 роках вона виграла два тендери заводу на поставку підшипників на суму 3,22 млн грн

Информация о материале

Опубликовано: 17 июня 2016

План Гройсмана. Что скрывается за очередной налоговой реформой

В Украине уже стало доброй традицией впопыхах менять правительство, и только после распределения министерских портфелей озвучивать приоритетные направления исполнительной власти.

Так произошло и с Кабинетом министров Владимира Гройсмана, который смог утвердить план действий на 2016 год лишь спустя полтора месяца после формирования министерской команды.

Причем сам премьер неоднократно заявлял, что это будет хорошо проработанная антикризисная «дорожная карта», которая позволит украинской экономике уже к 2017 году выбраться из рецессии.

Однако итоговый перечень реформ мало отличается от того, который был согласован правительством Арсения Яценюка еще в марте.

В связи с этим не совсем понятно, как намерен спасать Украину Гройсман, если он будет идти по стопам своего уволенного предшественника.

Дюжина обещаний

Одна из задач, которую поставил перед собой Кабмин, - налоговая реформа и реструктуризация Государственной фискальной службы и таможни.

Так, в части пересмотра налогового законодательства предусмотрено 12 шагов. Прежде всего, речь идет о ликвидации «пробелов» и сложностей в администрировании и возмещении налога на добавленную стоимость.

Для этого правительство поручило Минфину, Минэкономики и Минюсту подготовить законодательную базу для внедрения единого публичного реестра заявлений на бюджетное возмещение НДС. Плюс ко всему, будут утверждены новые формы налоговой отчетности по налогу на добавленную стоимость.

Возобновилась дискуссия об электронном кабинете налогоплательщика. Его появление должно минимизировать общение бизнеса и физлиц с представителями фискальной службы, а значит - снизить риски коррупции.

Будут гармонизированы базы ЕСВ и налога на доходы физлиц с возможностью подачи единой отчетности по этим сборам и их уплаты общей суммой. Инициированы новшества в части взимания акцизного налога с энергопродуктов - уголь и газ с «нулевой» ставкой попадут в перечень подакцизных товаров.

Также появятся одноуровневая система административного обжалования обязательств налогоплательщиками и процедуры медиации при рассмотрении жалоб. Планируется усиление контроля трансфертного ценообразования.

При ближайшем рассмотрении перечисленные инициативы действительно важны. Особенно изменения в сферах возмещения НДС и разрешения налоговых споров. Вместе с тем, предложенные правительством новации в Налоговый кодекс не только не революционные, но и в принципе не являются реформой.

К тому же, сроки разработки корректив в законодательство сдвинуты на третий квартал 2016 года. Это означает, что Верховная Рада за новые нормы будет голосовать в лучшем случае накануне новогодних праздников, в худшем - в 2017 году. Значит, их вступление в силу вновь отложится на неопределенное время.

Кроме того, в анонсированном Кабмином «упрощении, повышении прозрачности и качества администрирования налогов» нет и слова о пересмотре подходов к взиманию налога на прибыль, хотя дискуссия вокруг имплементации «эстонской модели» налогообложения распределенной прибыли получила поддержку.

Ничего не говорится там и о дальнейшем снижении налогового давления на доходы физлиц, о судьбе упрощенной системы налогообложения, в том числе спецрежима для агропромышленного комплекса, о ликвидации многочисленных неэффективных и откровенно бесполезных бюджетных сборов.

Все эти острые углы правительство обходит стороной, вновь пытаясь выдать очередные «косметические» изменения за нечто фундаментальное. Хотя в реальности налоговая система нуждается в глубокой и системной переработке.

Позиция бизнеса, независимых экспертов и международных партнеров в этом вопросе хорошо известна и не раз озвучивалась, но Кабмин, видимо, опять стремится задвинуть налоговую реформу в дальний ящик.

Реструктуризация 2.0

Не менее амбициозны идеи правительства в части реорганизации Государственной фискальной службы. Аргументы «за» логичны: повысить эффективность ведомства, минимизировать прямой контакт работников службы с бизнесом, уменьшить количество проверок.

Главный эффект, которого хочет достичь Кабмин, - сократить временные затраты на уплату налогов и сэкономить бюджетные средства на содержание фискалов.

Среди ключевых целей - оптимизация численности аппарата ГФС. Так, если к концу 2015 года количество ее сотрудников составляло 58 тыс человек, то уже к июлю 2016 года их число сократится до 41,1 тыс человек, то есть почти на 30%.

Параллельно будет проведена переаттестация для проверки профессиональных компетенций должностного состава ГФС. Она коснется в первую очередь сотрудников офиса крупных налогоплательщиков, работников центрального аппарата, руководителей областных подразделений.

Предполагается, что работа налоговиков будет оцениваться по конкретным результатам. Например, исходя из сокращения времени на административное обжалование, увеличения доли налогов, уплачиваемых добровольно.

Отдельно упоминается интеграция информационных систем налоговой и таможенной служб, внедрение института пост-аудита таможенных процедур и появление «единого окна» при прохождении контроля на границе.

Кроме того, правительство не отказалось от идеи ликвидации налоговой милиции и создания на ее базе «нерепрессивного» органа, задачей которого станет противодействие финансовым преступлениям.

Невзирая на важность упомянутых мер, многие болевые точки в работе налоговых и таможенных органов правительство в своем антикризисном плане не учло.

Речь о необоснованно большом количестве проверок, которым подвергается бизнес даже в обход различных мораториев и запретов, о произволе налоговиков при открытии уголовных производств без судебных решений, о слабом информационно-техническом обеспечения подразделений фискальной службы.

Не менее спорной остается инициатива по расформированию налоговой милиции, поскольку у правительства до сих пор нет четкого понимания, какими будут полномочия будущей службы финансовых расследований.

Самое главное - не станет ли эта служба «калькой» той же налоговой милиции с такими же карательными функциями и правом прессовать налогоплательщиков за любые провинности, но лишь под другой вывеской.

Еще не поздно

Если оценивать все эти инициативы без эмоций, то меры, которые правительство пытается выдать за налоговую реформу и реорганизацию фискальных органов, - это лишь исправление некоторых ошибок и «латание» огрехов в работе ГФС.

При этом фундаментально идеология налогового законодательства, которая сводится к максимально возможному сужению прав налогоплательщиков и почти безграничным возможностям фискалов, увы, не меняется.

И все же правительственный план - это больше рекомендательный документ, ориентир при разработке поправок в Налоговый кодекс и сопутствующие акты. Есть надежда, что в ходе консультаций с бизнесом, депутатами и МВФ Кабмин решится на полноценную реформу налоговой системы. Пусть и с опозданием.

Информация о материале

Опубликовано: 16 июня 2016

Камасутра реформ

Что общего между реформами и сексом? Первое, что приходит в голову, — конечно, тот факт, что в украинских реалиях акцент делается именно на процесс, отводя результату второстепенную роль. Однако у приведенных явлений есть еще одна, менее заметная общая черта: проведение реформ у нас происходило преимущественно хаотично, впопыхах, без надлежащей теоретической базы, а техника совершенствовалась лишь со временем, на собственных ошибках, да и далеко не у всех.

Но если в интимных делах проблему системного и научного подхода человечество решает в течение тысячелетий (и Камасутра здесь является хорошей иллюстрацией), то в вопросах реформирования украинского законодательства аналогичный подход начинает использоваться только теперь, да и то далеко не всегда надлежащим образом.

Несомненно, украинское правовое поле требует существенной модернизации, ибо сейчас, по сути, оно представляет собой необычайно своеобразный китч законов тоталитарного СССР, «шедевров» нормотворческой техники начала 1990-х и результатов работы «бешеного принтера» нулевых ради какой-то очередной «неотложной» и «жизненно необходимой» тактической потребности (кредита, безвизового режима, выборов, назначения генпрокурора и т.п.). При этом результаты такого нормотворчества оцениваются, в лучшем случае, не до, а после принятия соответствующего закона. Чаще — не оцениваются вообще.

Попробуем посмотреть, каким образом системно и последовательно можно превратить украинскую систему законодательства в понятную, прозрачную и эффективную систему правил поведения. К счастью, мы не первые на этой планете, кто столкнулся с такой проблемой, и некоторые ориентиры в мировой практике уже наработаны.

Как ЭТО делают в мире

Мировая практика знает целый ряд способов системного пересмотра устаревшего и несовершенного законодательства. Одним из самых распространенных является применение модели стандартных средств (SCM), которой замеряется административный груз, что ложится на бизнес вследствие внедрения правил. Этот способ предусматривает подсчет количества субъектов, вынужденных совершать определенные действия (подавать отчеты, регистрироваться, проходить проверки и т.д.), и их денежных затрат, связанных с выполнением правил (включительно с затратами на заработную плату персонала и необходимость привлечения и оплаты услуг третьих лиц). Результат применения этого метода — определение наиболее отягощающих законов, пересмотр которых, соответственно, является приоритетным. Кроме того, созданный государством массив информации позволяет ему ставить измеряемые цели (например, уменьшить бюрократические затраты предпринимателей на 30%) и контролировать их достижение.

Метод гильотины (guillotine)применяется тогда, когда надо проверить соответствие огромного массива законодательства определенным четким критериям. При этом, как правило, используется лояльный к бизнес-сообществу подход — презумпция ненужности регулирования, когда бизнесу не надо доказывать тягостность регулирования. Вместо этого каждый государственный орган должен доказать специально созданной комиссии (комитету, группе экспертов) необходимость каждого имеющегося регулирования, а если ему этого не удается сделать, такой акт подлежит отмене. Чаще всего метод гильотины использовался для пересмотра системы разрешений и лицензий (Кения) и регулирования предпринимательской деятельности (Хорватия, Мексика). Однако Швеция, к примеру, в 1980-е использовала метод гильотины для отмены всех незарегистрированных в специальном порядке нормативных актов. Это привело к аннулированию существенной доли законодательства (например, в сфере образования около 90% актов были автоматически отменены). При этом следует также учитывать, что метод гильотины обычно не является самодостаточным механизмом. Как правило, это только начальный этап реформирования — очищение законодательства и создание предпосылок к использованию других механизмов усовершенствования правовой системы. Первая попытка применить «гильотину» в Украине была сделана в 2005 г.

Бульдозерный подход (bulldozer approach),наоборот, поощряет бизнес определять самые проблемные части законодательства и инициировать их отмену. Бульдозерным этот подход называют потому, что он позволяет общими усилиями многих представителей частного сектора отменить нормы, которые в других условиях власть не решилась бы исключить.Его не используют для системного и всеобъемлющего пересмотра законодательства. Здесь может идти речь, скорее, о точечных изменениях наиболее болезненных регуляторных требований, причем для ориентира берутся преимущественно лишь опыт и впечатления предпринимателей. Примером применения этого метода является создание «Бульдозерного комитета» в Боснии и Герцеговине, который разработал и сопровождал внедрение пакета из 50 разных реформаторских инициатив. Аналогом применения подхода в Украине является создание «Планов по дерегуляции», собранных из пожеланий бизнес-сред.

В ходе реинжиниринга процессов (process re-engineering) акцент делается на оптимизации процедур. Сначала имеющиеся процедуры описываются и анализируются, а затем совершенствуются путем отмены лишних этапов, уменьшения перечня необходимых документов, а также как можно более полным внедрением IT-технологий. Типичный пример реинжиниринга — принцип «единого окна», примеры внедрения которого есть почти в каждой цивилизованной стране (включительно с Украиной), но такой подход также не является самодовлеющим.

 Во время существенной трансформации модели управления иногда применяют подход «выбрось и построй» (scrap-and-build)—т.е. полный пересмотр регуляторной системы, включительно с ее основоположными принципами и подходами к взаимодействию между властью и бизнес-сообществом. Как правило, модель используется для радикальных изменений законодательства (всего или отдельного блока) и его написания «с чистого листа». Результатом применения такого подхода часто становятся большие кодифицированные нормативные документы.

Подход «выбрось и построй» обычно является результатом переосмысления подхода к регулированию, что свойственно для стран, в которых меняются идеологические подходы к оценке экономических процессов (например, переход от плановой экономики к рыночной). Этот подход требует существенных ресурсов для своей реализации и с трудом внедряется в развивающихся странах. Поэтому случаи успешного применения такого принципа часто связаны со значительной внешней экспертной и ресурсной поддержкой процесса реформирования. Примером в Украине можно считать имплементацию евродиректив.

Поэтапная отмена (staged repeal), или же автоматический отзыв(automatic revocation) заключаетсяв составлении расписания, по которому пересматривается или отменяется законодательство, основываясь на дате его принятия. Цель этого процесса — отмена или внесение изменений в устаревшее законодательство для его модернизации. Такой метод использовался, как правило, в развитых странах англо-саксонской системы права (Австралия, Канада, Новая Зеландия).

Отдельного внимания заслуживают приемы внедрения условия пересмотра (reviewclause) и «условия заката солнца» (sunsetclause). Условие пересмотра заключается в том, что в ходе принятия какого-либо акта в сам акт изначально включается условие, что он подлежит пересмотру (с возможной полной отменой) через определенное время или с наступлением события.

Немного более радикальное »условие заката солнца»,предусматривающее определение даты, с которой нормативный акт автоматически теряет силу. Единственный шанс «спасти» такой акт после наступления даты отмены — внести изменения в него. В сущности, «условие заката солнца» перекладывает бремя доказательства с «реформаторов» на «консерваторов»: именно те, кто желает оставить все как есть, обязаны доказать эффективность закона и убедить в этом большинство в парламенте. «Условие заката солнца» может применяться не только к законам, но и к государственным органам или программам. Так, например, в штате Техас учреждения (кроме университетов, судов и органов, предусмотренных конституцией) подлежат автоматической ликвидации через 12 лет их существования, если парламент не примет решение о продлении их деятельности. Для обеспечения функционирования такой системы создана специальная комиссия, которая изучает деятельность учреждения и дает рекомендации парламенту — либо продлить срок существования органа на следующие 12 лет (как правило, при условии определенных усовершенствований), либо ликвидировать, объединить с другим органом или изменить определенные функции (например, дублирующие функции других органов). Несуразным примером применения такого приема в Украине является запрет на отчуждение сельскохозяйственной земли, отмена которого привязана к конкретной дате, но постоянно переносится законодателем.

Более экзотическим является внедрение приемов OneIn — OneОut илиOneIn — TwoOut, согласно которым регулирование, накладывающее дополнительное финансовое бремя на бизнес, не может быть принято без отмены уже имеющегося, которое накладывает такое же (или даже вдвое большее) бремя на бизнес. Этот принцип сейчас действует в Великобритании.

Как ЭТО привыкли делать у нас

Идея системного пересмотра законодательства привлекательна с точки зрения публичного имиджа «реформатора», а потому уже несколько раз использовалась украинскими высокопоставленными чиновниками. Первая попытка такого пересмотра была предпринята сразу после Помаранчевой революции на выполнение указов президента Украины «О либерализации предпринимательской деятельности и государственной поддержке предпринимательства» и «О некоторых мерах по обеспечению осуществления государственной регуляторной политики». Такой пересмотр часто называли «регуляторной гильотиной», хотя у него было слишком мало общего с реальным методом гильотины, известным в мировой практике. Как следствие: (1) «гильотину» проводило не независимое учреждение, а, фактически, каждый государственный орган (или орган местного самоуправления), который и издавал соответствующий акт; (2) никто не доказывал ни целесообразности, ни нецелесообразности существования каждого отдельного акта; (3) пересмотр осуществлялся по размытому критерию «соответствия принципам государственной регуляторной политики»; (4) пересмотр происходил одновременно на всех уровнях государственной вертикали: т.е. низшие звенья проверяли соответствие своих актов актам высшего уровня, не имея никакого представления, не будет ли этот акт высшего уровня тоже отменен. Как нетрудно догадаться, такая «регуляторная гильотина» практически не повлияла на реальную жизнь, хотя, в лучших традициях бюрократии, рапортовали о невероятном количестве отменных регуляторных актов. С тех пор традиция измерять успешность регуляторной политики количественными показателями, а не качественными, крепко вошла в жизнь украинского государства.

Таким же путем (и с теми же последствиями) проблему старались урегулировать после очередной смены президента. В конце 2010 г. был разработан и принят Закон Украины «Об ускоренном пересмотре регуляторных актов, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления», согласно которому снова ожидалось, что унтер-офицерская вдова сама себя высечет, и поручалось органам местного самоуправления пересмотреть свои регуляторные акты на предмет соответствия принципам государственной регуляторной политики. Как с удивлением позже узнала власть, далеко не все органы местного самоуправления понимали эти принципы, а еще меньше из них понимали, что такое «регуляторный акт». Естественно, никто, кроме тех, кто проводил очередную «гильотину», реальных изменений не заметил, а оценки влияния очередной реформы не делались.

Теоретически текущая оценка эффективности нормативно-правовых актов и их пересмотр должны проводиться в Украине и теперь, согласно Закону Украины «Об основных принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности». Однако выполнение этого закона, по крайней мере в части пересмотра, по большому счету, сводится к пустым формальностям, выполняемым государственными чиновниками без какого-либо результата.

Фактическое отсутствие работающего механизма системного пересмотра регуляторного законодательства привело к хаотичному возникновению многочисленных инициатив по применению различных методов пересмотра законодательства. Так, например, традиционным для Украины является составление регулярных уже упомянутых дерегуляционных планов правительства, которыми предполагается отменить количество регуляций, установленных законодательством, на определенный процент. Такого рода цель ставилась как во времена Януковича (отменить 50% лицензируемых разновидностей хозяйственной деятельности), так и в сравнительно недавнем прошлом (Стратегия 2020, План дерегуляции). К чему приводит постановка такой цели? Ответ очевиден: поскольку государственный аппарат всегда движется в направлении наименьшего сопротивления, то выполнение правительственных планов сводится к поиску и отмене разрешений, которые существуют только на бумаге, а в реальной жизни не выдаются, или же к отмене разрешений, являющихся наименее проблемными для бизнеса.

Еще один любимый прием законотворцев — не отмена разрешительной процедуры, а ее переименование, что дает возможность задекларировать уменьшение количества разрешений или лицензий, не упоминая о том, что они были просто переименованы, например в сертификаты. Поэтому возникает распространенный в нашей стране парадокс: много разрешений отменили — а бизнес «покращень» не почувствовал.

В течение последнего года также были отдельные попытки системно подойти к пересмотру законодательства. Так, появились сторонники у концепции «выбрось и построй» с элементами «заката солнца». Они зарегистрировали в Верховной Раде Украины законопроект №3766 «Об изменении системы регулирования экономики», согласно которому разработчики предлагают отменить действие положений сразу 90 законов в части, регулирующей хозяйственную деятельность. При этом Кабинету министров Украины поручается подготовить и представить на рассмотрение парламента законопроекты, которые бы ввели новое регулирование.

Но вряд ли станет панацеей одновременная отмена большого количества действующих законов ради их замены новыми. У государства просто нет ресурса, чтобы в сжатые сроки разработать огромный объем качественно нового законодательства и научиться его применять.

Определенной разновидностью упомянутой выше концепции является законопроект №4650 «О внесении изменений в Закон Украины «О правопреемстве Украины» относительно отмены действия актов СССР на территории Украины», что предлагает выбросить часть (еще советского) законодательства, поскольку новое уже разработано и введено в действие.

Снова довольно громко звучат призывы к проведению «гильотины». Даже президент Украины во время назначения нового правительства пожалел, что «дерегуляционная гильотина» до сих пор не пала на головы бюрократов. Не совсем уверены, действительно ли президент имел в виду конкретный способ системного пересмотра законодательства, или просто выбрал хорошую метафору, дабы подчеркнуть решительность в своем желании облегчить регуляторное бремя, которое ложится на бизнес.

Как бы там ни было, но сегодня как следствие хаотичного регулирования в условиях неработающей регуляторной системы имеем:

— крайне некачественное регуляторное поле, эффективность которого невозможно оценить, и на котором можно наблюдать «регуляторные миражи» (когда целые учреждения существуют лишь на бумаге, а не в реальной жизни, или когда государство регулирует не существующие в реальной жизни отношения и «регуляторных оборотней» (когда под видом одного регулирования существует несколько разных);

— регуляторов, часто страдающих «регуляторной шизофренией» (когда государство/регулятор не осознает своей роли и, как следствие, выступает одновременно и регулятором, и владельцем актива, и игроком на рынке, вступая в отношения само с собой);

— систему, больную хронической «регуляторной тахикардией» (система работает с постоянным ускорением ритма, но от этого «пациент» чувствует себя все хуже).

Хуже всего в такой ситуации, что в условиях этой полуфейковой регуляторной системы воспитано уже не одно «поколение» молодых государственных служащих, поэтому ее условность и искусственность воспринимаются как должное. Истинное содержание системы — эффективное регулирование — фактически утрачено, а на смену ему прочно пришла «дерегуляция», в парадигме которой эффективность измеряется количеством отмененных документов или разрешений.

Значительно более эффективным в этом случае могло бы быть применение методологии SCM и постановка целью уменьшить затраты бизнеса на бюрократические процедуры (compliance costs). Хотя применение этого критерия (как и любого другого, оценивающего качество регулирования) намного сложнее и требует значительной государственной состоятельности.

Как ЭТО следует делать

Несмотря на вышеописанные недостатки отечественного реформирования, однозначным позитивом является осознание руководством Министерства экономического развития и торговли и Государственной регуляторной службы необходимости перезагрузки регуляторной системы. Подтверждение этого — ряд важных шагов, сделанных еще осенью прошлого года:

— при поддержке правительства Канады, Группы Всемирного банка и Еврокомиссии было создано упомянутое выше независимое учреждение — Офис эффективного регулирования BRDO (www.brdo.com.ua), на который возложена задача усилить способность государства в процессе преобразования регуляторной системы;

— усовершенствована процедура оценки проектов регуляторных актов (утверждена Методика проведения М-теста) на предмет стоимости внедряемого регулирования.

Но самое главное, что произошло, — это изменение дискурса. Идеология эффективного регулирования — ориентированность на качественные, а не на количественные показатели — медленно, но уверенно возвращается в повестку дня руководства государства.

Что нужно делать дальше?

1. Прежде всего — необходимо осознание «картинки будущего», т.е. ответа на вопрос: какую конкретно систему мы хотим построить? Для этого Офисом разрабатывается Концепция эффективного регулирования, которая в ближайшее время будет представлена руководству правительства. После утверждения Концепции в течение ближайших месяцев ее нужно детализировать до уровня измеряемых операционных планов на ближайшие три года. Это избавит от необходимости составлять ежегодные дерегуляционные планы.

Постепенный переход от модели «дерегуляции» к модели «лучшего регулирования» (например, см. Regulatory Policies in OECD Countries. From Interventionism to Regulatory Governance, OECD, 2002) позволит сделать систему более стабильной и предсказуемой.

2. Необходимо как можно быстрее обеспечить способность государства считать качественные показатели регулирования. Для этого, в частности, должны заработать уже введенные процедуры оценки стоимости регулирования (М-тест) и появиться оценка регуляторного влияния (regulatory impactassessment) не только актов правительства, но и законопроектов. Задача эта непростая, но только таким образом можно достичь осознания целей регулирования и четко очертить проблемы, на решение которых направлено регулирование. Это значительно уменьшит поле для откровенно популистских и лоббистских инициатив и откроет возможность для реального применения инструментов тонкого налаживания системы, таких как, например, OneIn — TwoOut или Sunsetclause
3. Правительству необходимо как можно быстрее утвердить комплексную программу системного пересмотра действующих регуляторных актов, основанную на презумпции ненужности регулирования и необходимости его измеряемости. Пересмотр должен быть построен как публичный и инклюзивный процесс, промежуточные результаты которого были бы видны как можно скорее.

Хорошим образцом комплексной программы могла бы быть европейская REFIT.

4. Следует, наконец, изменить отношение к государству с узкого (государственный аппарат как таковой) на более широкое (система упорядоченных отношений, в которых государство-аппарат является лишь одним из субъектов, наряду с общественными и бизнес-объединениями). Начаться это должно с создания общего информационного поля государства и бизнеса. В условиях, когда каждый орган государственной власти (субъект законодательной инициативы), вводя регулирование, исходит из разных данных, эффективное регулирование невозможно. Здесь можно использовать как пример создание специальной онлайн платформы Kafka в Бельгии, дающей возможность общественности приобщиться к процессу реформирования бюрократических процедур и предлагать пути для упрощения хозяйственной деятельности и отмены лишних норм и правил.

Конечно, упомянутыми инициативами не исчерпываются все возможные, и, на первый взгляд, их внедрение может привести к «замедлению реформ в Украине». Но, при условии надлежащей имплементации, эти инициативы дадут нам уверенность, что такие «реформы» не станут очередным «покращенням», и позволят построить осознанное регулирование, а это, в свою очередь, поможет ежегодно увеличивать его эффективность и выстраивать доверие как основу для ведения бизнеса в Украине.

Информация о материале

Опубликовано: 16 июня 2016