Багато в чому корупція стає визначальною характеристикою 21 століття.
Так само, як 20 століття характеризувалося великою ідеологічною боротьбою між демократією, фашизмом і комунізмом.
Нині більшість країн світу визнають легітимність демократії і принаймні створюють видимість проведення виборів на конкурентній основі.
Що реально відрізняє одну політичну систему від іншої?
Міра, наскільки правлячі еліти прагнуть скористатися владою на службу загальним інтересам суспільства чи просто збагачують себе, своїх друзів і членів своїх сімей.
Від Росії та Венесуели до Афганістану та Нігерії - всі країни проводять вибори, які з певним рівнем демократичної легітимності продукують їм лідерів.
З Норвегією, Японією чи Великою Британією їх різнить не так демократія, як якість уряду, яка, своєю чергою, залежить великою мірою від рівня корупції.
Корупція шкодить життю у різний спосіб. З економічного погляду вона забирає ресурси від їх найбільш продуктивного використання, діючи як регресивний податок, що підтримує спосіб життя еліт коштом всіх інших.
Найкращих і найталановитіших корупція спонукає витрачати свій час на ігри з системою, а не на інновації чи створення нового багатства.
З політичного погляду корупція підриває легітимність політичних систем, даючи елітам альтернативні до справжнього демократичного вибору способи утримання влади. Коли люди сприймають авторитарні уряди як ефективніші, ніж корумповані демократичні, то це шкодить перспективам демократії.
Проте явище, якому дали назву «корупція», містить широкий спектр поведінки, економічні та політичні наслідки якої сильно різняться.
Вражає те, що попри всі академічні зусилля у вивченні корупції досі нема загальновживаної термінології для різних форм корупції. Перш ніж взятися за корупцію, ми потребуватимемо певної концептуальної ясності щодо того, що це таке, і як це співвідноситься з більш широкою проблемою доброго уряду.
Корупція як сучасний феномен
Корупція може існувати в багатьох контекстах: від хабарництва в спортивній організації до крадіжки секретаркою офісних ресурсів. Тут я збираюся зосередитися на політичній корупції, яка стосується зловживання службовим становищем задля особистої вигоди.
Передусім треба зауважити, що корупція є сучасним феноменом. Самі терміни «громадський» і «приватний» існували не завжди.
У середньовічній Європі режими були тим, що Макс Вебер означає як «патримоніальний». Тобто влада вважалася різновидом приватної власності, яку можна було передавати у спадок нащадкам як частину родового маєтку.
У династичні часи король міг віддати як весільний подарунок цілу провінцію з усіма її мешканцями сину або дочці, бо вважав свій домен приватним володінням. У такій ситуації нема сенсу говорити про суспільну корупцію.
У 16 і 17 століттях поступово виникла концепція, за якою правителі не просто володіли своїми доменами, але були хранителями ширшого суспільного інтересу.
Теоретики Гуго Гроцій, Жан Боден, Томас Гоббс і Самуель фон Пуфендорф почали доводити, що правитель міг бути законним сувереном не за правом власності, а завдяки соціальному контракту, за яким він захищав публічні інтереси, насамперед - загальний інтерес щодо миру та безпеки.
Саме розуміння існування потенційного конфлікту між публічними і приватними інтересами виникло з появою сучасних європейських держав.
У цьому плані Китай випереджає Європу майже на 1 800 років. Це була одна з ранніх цивілізацій, що розробила концепцію імперсональної держави як охоронця колективного публічного інтересу.
Сьогодні жоден правитель не посміє публічно стверджувати, що він «володіє» територією, якою править. Навіть традиційні монархи, як ті, що є в арабському світі, заявляють, що вони служать широкому публічному інтересові.
Отже, ми маємо справу з феноменом, який політологи назвали «нео-патрімоніалізм»: політичні лідери вдають, що є сучасними служителями загального блага в політичних системах з парламентами, міністрами і бюрократією.
Проте реальність така, що еліти йдуть в політику отримувати ренту чи ресурси і збагачувати себе та свої сім'ї за рахунок всіх інших.
Сучасна держава, яка прагне сприяти суспільному добробуту і ставиться до своїх громадян безособово, є утворенням не тільки недавнім, а й внутрішньо крихким. Причиною цього є людська природа. Люди є соціальні істоти, але щодо сім'ї та друзів їх соціальність набуває доволі специфічних форм фаворитизму.
Вимога ставитися до людей на імперсональній основі або найняти незнайомця, який має більше кваліфікації, ніж родич чи друг, не є природною для людей.
Сучасні політичні системи створюють стимули і пробують соціалізувати людей в різні форми поведінки. Але оскільки фаворитизм є природним інстинктом, то існує постійна небезпека рецидиву - те, що я означив як «репатріомоніалізація».
Часто люди, що живуть в багатих розвинених країнах, дивляться зверхньо на пронизані системною корупцією країни - так, ніби це девіантні випадки. Але річ у тім, що донедавна, кілька століть тому, не було сучасних некорумпованих держав.
Перехід від патріомоніального стану до сучасного імперсонального - складніший процес, ніж перехід від авторитарної політичної системи до демократичної.
Навіть якщо протягом людської історії більшість країн були патріомоніальними, між ними все ж були великі відмінності в плані якості управління. Тому нам треба вказати на певні тонкі відмінності між типами і рівнями корупції.
Tипи корупції
Існують два окремі явища, пов'язані з корупцією, і вони не ідентичні. Перше - створення та отримання ренти, друге - патронат або клієнтелізм.
Формально рента в економіці визначається як різниця між витратами на забезпечення виробництва товару або послуг і його ціною. Одним з найважливіших джерел ренти є дефіцитність: рента на природні ресурси існує тому, що ціна продажу нафти набагато перевищує витрати на її видобуток із землі.
Рента також може бути створена урядами штучно. Багато з найбільш звичних форм корупції обертається навколо здатності уряду створювати штучний дефіцит, використовуючи ліцензування або регулювання.
Запровадження тарифів на імпорт обмежує імпорт і породжує ренту для уряду. Одна з найпоширеніших форм корупції у всьому світі є на митницях, де митник може взяти хабар за зменшення обов'язкового мита або за прискорення процесу розмитнення, щоб імпортер вчасно отримав свої товари.
Легкість, з якою уряди можуть створювати ренту за рахунок повноважень на оподаткування чи регулювання, змусила багатьох економістів загалом засудити ренту як спотворення ефективного розподілу ресурсів на ринках і розглядати створення ренти та її розподіл як синонім корупції.
Здатність уряду генерувати ренту означає, що багато амбітних людей як спосіб досягнення заможності виберуть радше політику, а не підприємництво.
Хоча рентою можна зловживати, її усе ж можна використовувати цілком легітимно, що ускладнює її денонсування. Найочевидніший тип «доброї» ренти - патент чи копірайт, за допомогою якого уряд надає творцю ідеї або творчої роботи виняткове право на будь-які доходи, що можуть виникнути протягом певного часу.
Економісти Муста Хан і Джомо Кваме Сундарам вказують, що багато урядів Азії сприяли індустріалізації, дозволивши привілейованим фірмам генерувати надприбутки - за умови, що вони будуть вкладені назад новими інвестиціями.
Хоч це й відкрило двері масштабній корупції та зловживанням, але це також працювало як засіб стимулювання швидкого зростання зі швидкістю, можливо, вищою, ніж за умови продукування прибутків лише ринковими силами.
Всі державні регуляторні функції створюють штучні дефіцити, а отже, ренти. Ми можемо сперечатися щодо відповідного рівня регулювання, але людей, що хотіли б цілком відмовитися від цих функцій, небагато. Створення і розподіл ренти урядами великою мірою переплітається з корупцією, але не є тим самим явищем.
Другим явищем, яке часто ототожнюється з корупцією, є патронаж або клієнтелізм.
Патронаж передбачає відносини, що охоплюють взаємний обмін послугами між двома людьми різного статусу і влади. Зазвичай клієнтові надається протекція в обмін на його лояльність і політичну підтримку.
Протекція, надана клієнтові, - це не щось корисне для суспільства, а благо, яке можна привласнити: влаштування на роботу в поштовому відділенні, різдвяна індичка чи перепустка з в'язниці для родича.
Патронаж відрізняється від клієнтелізму масштабом.
Патронаж - це стосунки одного з одним, між патронами і клієнтами. Вони існують у всіх режимах: і в авторитарних, і в демократичних.
Клієнтелізм - це обмін між патронами і клієнтами великомасштабним протегуванням, часто - вимагаючи ієрархії посередників. Клієнтелізм існує переважно в демократичних країнах, де треба мобілізувати багато виборців.
Клієнтелізм вважається злом і відхиленням від доброї демократичної практики з кількох поглядів. Вважається, що в сучасній демократії громадяни повинні голосувати на підставі обіцянок політиків щодо широкої публічної політики.
Тобто такі вибори мусять відображати думки широкого загалу про те, що добре для всієї політичної спільноти, а не тільки те, що добре для одного виборця.
Звичайно, в розвинених демократіях виборці голосують, виходячи з власних інтересів. Програми, орієнтовані на одну групу громадян, є правомірними в термінах широких принципів справедливості чи загального блага.
Разом з тим цільові програми мусять застосовуватися безсторонньо не до окремих осіб, а до широких класів людей. Цільові переваги для окремих осіб є поганими з погляду соціальної справедливості.
У клієнтелістських системах редистрибутивні програми на підтримку всіх бідних допомагають тільки тим бідним, що підтримують певного політика. Це послаблює підтримку ефективної універсальної політики і зберігає соціальну нерівність.
Проте, є підстави вважати, що клієнтелізм є ранньою формою демократичної залученості. У США та інших країнах він був способом мобілізації бідних виборців, заохочуючи їх таким робом до участі в демократичній політичній системі.
Порівняно з програмним голосуванням це було квазіоптимально, але поки політики почувалися зобов'язаними надавати деякі пільги в обмін на політичну підтримку, це забезпечувало певний рівень відповідальності.
Цією стороною клієнтелізм відрізняється від більш деструктивної форми корупції, за якої політик просто краде з державної скарбниці на користь своєї сім'ї без жодних зобов'язань надати послуги для людей. Проблема клієнтелізму в тому, що він не обмежується механізмом отриманням голосів, а переростає в розкрадання.
Остання концептуальна відмінність, яку треба зазначити, - відмінність між корупцією і низьким рівнем державної спроможності. У розвинутих спільнотах «боротьба з корупцією і належне врядування» стало популярним гаслом, і деякі люди сприймають добре управління і відсутність корупції як еквіваленти.
Насправді вони різні. Бюрократія з бездоганною репутацією може бути некомпетентною, а корумпована може надавати добрі послуги. Класичний випадок - французький міністр Талейран: корумпований, але талановитий дипломат.
Крім низького рівня корупції, добре управління вимагає спроможності держави - людських, матеріальних та організаційних ресурсів, необхідних урядам для ефективного використання своїх мандатів. Це пов'язано з професійністю чиновників та достатністю наданих їм повноважень для виконання завдань.
Корупція, звичайно, підриває спроможність держави, тож фахові бюрократи менше схильні до хабарництва. У всьому світі зазвичай є тенденція до кореляції між низьким рівнем корупції і високою спроможністю держави. Але щоб дістати добре врядування, треба зробити набагато більше, ніж просто побороти корупцію.
Різниця між корупцією і низьким рівнем спроможності держави дає змогу краще зрозуміти відмінності між наслідками корупції в країнах всього світу.
Згідно із світовими індикаторами управління Інституту Світового банку за 2014 рік, у категорії боротьби з корупцією Китай посідає 47-му позицію, залишаючись позаду Гани і випереджаючи Румунію. З іншого ж боку, Китай має великі державні спроможності. У категорії ефективності державного управління він перебуває на 66-й позиції, тоді як Румунія - 55-та, а Гана - 44-та.
Це підтверджує поширену думку про те, що китайський уряд має чималі спроможності досягти поставленої мети, незважаючи на тотальну корупцію.
Важливим є також передбачуваність і масштаби корупції. Якщо власники бізнесу сподіваються платити 10% від вартості угоди у вигляді хабарів, вони можуть розглядати це як своєрідний податок, який є менш шкідливим для інвестицій, ніж 75-відсотковий чи довільно змінний з року в рік рівень хабарництва.
Подолання корупції
Перше покоління антикорупційних заходів, ухвалених в середині 1990-х років фінансовими інституціями, містило амбітні зусилля, спрямовані на капітальний ремонт систем держслужби: стимулювання посадових осіб збільшенням дисперсії зарплати і встановлення формальних критеріїв набору та службового просування.
Ці заходи мали невеликий ефект. Проблема полягала в очікуваннях, що корумповані уряди будуть самі стежити за дотриманням ними ж правил й імплементувати бюрократичні системи, які розроблялися в багатих країнах.
Пізніші зусилля фокусувалися на боротьбі з корупцією через прозорість і підзвітність, тобто на підвищенні контролю за поведінкою агента і створенні позитивних і негативних стимулів для кращої відповідності цілям установи.
Це набуло різних форм: встановлені в класах камери, які б гарантувати прихід вчителів на роботу, ухвалення бюджету за участю громадян, сайти, де громадяни можуть повідомляти про чиновників-хабарників.
Оскільки урядам не можна довіряти контроль за ними ж, громадянське суспільство часто брало на себе функції сторожового пса, вимагаючи підзвітності. Антикорупційні комісії та спеціальні прокурори, якщо їм надати достатньо автономії, як в Індонезії та Румунії, також показали певну успішність.
Ці пізніші спроби, однак, були успішними не всюди. Самі по собі ініціативи з прозорості не гарантують змін в поведінці уряду.
Так, у країнах, де клієнтелізм організовується за етнічною ознакою, спів-етнічні часто толерують лідерів-злодіїв. Деінде громадяни можуть обурюватися новинами про корупцію, не знаючи, які конкретно політики чи чиновники відповідальні за це.
В інших випадках успіхи в покаранні окремих політиків недостатні, щоб змінити нормативну базу, за якої всі представники політичного класу сподіваються отримати прибуток від своєї посади.
Врешті-решт, антикорупційні кампанії можуть зашкодити, порушивши неформальні домовленості та особисті відносини, що лежать в основі інвестицій і торгівлі.
Без формальних прав власності й дотримання виконання контрактів системою судів парадоксальний короткостроковий ефект переслідування корумпованих чиновників може стримати притік інвестицій і зменшити зростання економіки.
В основі індиферентного успіху дотеперішніх заходів з прозорості та підзвітності у боротьбі з корупцією лежить одна істина. Джерело корупції є глибоко політичне.
Без політичної стратегії будь-яке рішення на подолання цієї проблеми приречене на провал. Корупція в різних її формах - патронаж, клієнтелізм, пошук ренти і відверта крадіжка - працює на благо наявних у політичній системі стейкхолдерів, які загалом є дуже потужними гравцями.
Читання їм лекцій про користь доброго врядування чи створення формальних систем, призначених для роботи в сучасних політичних системах, не чіпатиме їхні стимули, тому матиме малий трансформаційний ефект. Ось чому самі по собі ініціативи з транспарентності часто не спрацьовують.
Громадяни можуть бути обурені новинами про корупцію, але якщо нема механізмів колективних дій для того, щоб відбулися зміни, вони не відбудуться. Існування демократичної системи не гарантує, що гнів громадян перетвориться в дію. Для витіснення з влади вкорінених у неї стейкхолдерів потрібні лідерство і стратегія.
Щоб це здійснити, не досить зовнішнього тиску, технічної допомоги чи морального пресингу. Антикорупційні комісії і спеціальні прокурори, які посадили за ґрати корумпованих чиновників, зробили це тільки тому, що мали підтримку громадян.
Американський досвід
Політичний характер корупції та обов'язкову політичну природу процесу реформ можна проілюструвати на досвіді Сполучених Штатів у 19 столітті. В той період американські політики не сильно відрізнялися від політиків в сучасних демократичних країнах, що розвиваються, - Індії, Бразилії та Індонезії.
Від 1820-х років Штати починають розширювати виборче право на залучення всіх білих чоловіків, що суттєво збільшило електоральну базу і поставило перед політиками виклик мобілізації бідних і погано освічених виборців.
Рішенням, яке дало про себе знати після президентських виборів 1828 року (до влади прийшов Ендрю Джексон), було створення великої клієнтурної системи. Обрані політики призначили своїх прихильників на пости в бюрократії або надавали їм індивідуальні винагороди.
Ця система, відома як система розподілу державних посад за послуги або система патронажу, характеризує американський уряд протягом наступного століття від найвищих відомств і до місцевих поштмейстерів у кожному місті чи містечку.
Як і інші клієнтурні системи, патронаж призвів до вражаючих рівнів корупції, особливо в Нью-Йорку, Бостоні і Чикаго, де поколіннями правили політикани. Ця система почала змінюватися у 1880-х роках внаслідок економічного розвитку.
Нові технології, такі як залізниця, перетворювали країну з переважно аграрного суспільства на міське індустріальне. В середовищах бізнес-лідерів і нового громадянського суспільства зростала потреба більш сучасної форми правління, яка б віддавала перевагу чеснотам і знанням, а не політичним зв'язкам.
Після вбивства у 1881 році новообраного президента Джеймса А. Гарфілда, яке скоїв потенційний претендент, збентежений Конгрес ухвалив закон Пендлтона.
Згідно з ним було створено комісію США з питань держслужби і встановлено принцип, за яким державні посадовці повинні обиратися на підставі чеснот. Проте збільшенню кількості класифікованих посадових осіб чинили сильний опір, і аж до закінчення Першої світової війни ця практика не стала широко розповсюдженою.
Окремі муніципальні політиканські машини, такі як Тамані-Гол в Нью-Йорку, не були повністю демонтовані аж до середини 20 століття. Американський досвід висвітлює низку особливих рис - і корупції, і реформування корумпованих систем.
По-перше, причини, які призвели до створення клієнтурної системи, були суто політичними. Політики дістали свої посади завдяки своїй здатності розподіляти патронаж. Вони не мали жодного стимулу голосувати за щось таке, як закон Пендлтона, який би забрав ці привілеї.
Єдиною причиною його ухвалення була трагічна подія - вбивство Гарфілда, яка мобілізувала громадську думку на підтримку більш сучасної урядової системи.
По-друге, реформа системи була так само політичною. Ера прогресивізму стала свідком появи великої коаліції реформ, утвореної з бізнес-лідерів, міських реформаторів, фермерів і звичайних громадян, які були ситі системою патронажу.
Це вимагало сильного керівництва від таких політиків, як Теодор Рузвельт, який був головою комісії США з питань держслужби. Це також вимагало чіткої програми реформ, яку готували інтелектуали Френк Гуднов, Дорман Ітон та Вудро Вільсон.
Нарешті, реформа йшла разом з економічним розвитком. Індустріалізація в США створила нові соціальні групи: лідерів бізнесу, що потребували ефективних державних послуг, краще освічений середній клас, який міг мобілізуватися заради реформ, низові організації груп громадянського суспільства.
Висновок
Американський досвід є свідченням того, як можна досягти прогресу в боротьбі з корупцією в сучасних суспільствах. Реформа - це завжди питання політики.
Вона потребує формування широкої коаліції груп, які виступають проти системи корумпованих політиків. Низова активність на користь реформ може виникнути спонтанно, але без доброго лідерства та організації такі настрої не спричинять змін. Реформа також має соціально-економічну основу: часто економічне зростання продукує нові класи і групи, які хочуть більш сучасної політики.
Америка вказує на ще одну особливість зусиль в боротьбі з корупцією.
Контроль за корупцією був сильно пов'язаний із зусиллями, спрямованими на зростання спроможності держави. Період появи індустріальної економіки характеризується також величезним підвищенням рівня освіти, особливо вищої, яке продукувало новий клас фахівців, що працювали у приватному бізнесі та уряді.
Однією з перших державних установ, які зазнали модернізації наприкінці 19 століття, було Міністерство сільського господарства США. Воно скористалося поколінням професійних агрономів, навчених на численні земельні гранти в університетах, що виникали по всій території Сполучених Штатів.
Міністерство, своєю чергою, було результатом далекоглядного закону Моррілла від 1862 року, який шукав шляхи підвищення продуктивності сільського господарства серед іншого через підвищення рівня вищої освіти.
Реформувати бюрократію на основі патронажу було б неможливо без доступу до людського капіталу, репрезентованого поколінням освічених чиновників.
Кожне важливе реформаторське зусилля, спрямоване на створення сучасних державних бюрократій в Німеччині, Великобританії, Франції, Японії, супроводжувалося паралельними зусиллями з модернізації системи вищої освіти в такий спосіб, що це приносило користь державному управлінню.
Нині інституції фінансування розвитку фокусуються на допомозі в наданні загальної початкової та середньої освіти і переважно відмовилися від підтримки елітної освіти. Причини цього зрозумілі, але вони не відповідають історичному досвіду модернізації держави в тих країнах, які стали багатими у ранні епохи.
Цей загальний огляд історичних зусиль у побудові сучасних некорумпованих адміністрацій допускає, що цей процес буде розширюватися, і його характеристикою стане довготривала політична боротьба. На щастя, наявність сучасної бюрократії не є необхідною умовою економічного розвитку.
На ранніх стадіях економічного зростання жодна з сьогоднішніх багатих країн не мала ідеально чесного уряду - ні Британія і США в 19 столітті, ні Китай сьогодні. Корупція і слабке державне управління - перешкода для економічного зростання, але економічне зростання може відбутися і в суспільствах з поганим управлінням.
З часом воно продукуватиме соціальні умови, які уможливлять урядову реформу. Можливо, це песимістичний висновок, враховуючи, що зараз держави-рантьє і клептократичні уряди є джерелом міжнародного конфлікту і нестабільності. Однак це також і реалістична оцінка, зроблена на підставі історичних даних.
