Кто не знает, в какую гавань плыть, для того нет попутного ветра
Луций Анней Сенека
Агрессия России в Крыму и на Востоке Украины, выбранная Кремлем в качестве реакции на революционные события Евромайдана, сделала вопросы национальной безопасности как никогда важными для выживания Украинского государства.
Похоже, впервые в современной истории Украины открылось окно возможностей для серьезного, неконъюнктурного диалога власти с обществом относительно реальных внешних угроз и возможных трагических для Украины последствий продолжения внешней политики, формирующейся на основе успокоительных мифологем и корыстных интересов отечественных финансово-промышленных групп. Стратегическая неопределенность и ряд серьезных ошибок вроде Харьковских соглашений поставили Украину в крайне непростое положение в ее отношениях со всеми ключевыми партнерами, оставив, в довершение всего, крайне уязвимой к российскому экспансионизму.
На какое-то время возникла надежда, что драматичность внутренней и внешней ситуации и вызванный агрессией РФ беспрецедентный патриотический подъем, охвативший подавляющее большинство регионов Украины, приведет к оперативному и глубокому пересмотру основ внешней политики Украины и соответствующим политическим решениям. К сожалению, пока эти ожидания оказались пустыми, не считая внесения правительством законопроекта об отмене внеблокового статуса Украины, предсказуемо застрявшего в парламенте предыдущего созыва.
Постепенно рассуждения на тему внешнеполитического курса и стратегии национальной безопасности Украины стали общим местом разнообразных дискуссий и предметом ритуальных заклинаний, продиктованных, скорее, политической конъюнктурой, чем истинным желанием стимулировать качественные изменения в этой сфере. Как результат, стратегия безопасности стала в чем-то похожа на погоду, о которой, по словам Марка Твена, все говорят, но никто ею не занимается.
Между тем, ситуация не только внутри, но и, прежде всего, извне продолжает оставаться для Украины критической. Российское руководство, взяв паузу, не отказалось от своих агрессивных планов, тогда как наши партнеры упорно не желают отказываться от иллюзий возможности восстановления довоенного статус-кво «по всем азимутам», включая отношения с Россией. В этих условиях размытость стратегических ориентиров в области безопасности и внешней политики особенно опасна, поскольку означает, помимо прочего, и отсутствие надежных критериев эффективности любых действий в этих сферах.
Для внешней политики Украины продолжает оставаться характерным сплетение ситуативных решений и противоречивых сигналов. Определенная доля политической инерции — явление почти неизбежное, даже в революционной ситуации. Другое дело, что в Украине инерция и нежелание принимать сложные решения традиционно определяют содержание политического процесса, тормозя ее поступательное движение и превращая страну в заповедник вечного потенциала.
Ненормальность такого положения особенно очевидна сейчас, когда на территории Украины реализуется попытка ревизии мирового порядка вслед за разрушением существовавших до аннексии Крыма механизмов европейской безопасности и серьезной компрометацией глобального режима нераспространения ядерного оружия. Происходящие структурные изменения значительно усложняют нашу внешнюю среду. Как следствие, резко возрастает цена внешнеполитических просчетов и ошибок. В этих условиях потребность в целостной стратегии внешней политики и национальной безопасности Украины становится безотлагательной.
Отбросив присущую большей части украинского истеблишмента почти маниакальную склонность изобретать чисто украинский внешнеполитический велосипед, следует признать ограниченность выбора, который можно свести к четырем хорошо известным опциям. При этом каждая из них присутствует в украинском политическом дискурсе с разной степенью интенсивности с 1991 г.
Модель первая. Евроатлантическая интеграция, которая должна завершиться обретением полноправного членства в НАТО. Притягательность этого решения заключена в том, что только НАТО способна предоставить Украине защиту, адекватную серьезности прямых угроз ее целостности и суверенитету.
Сейчас усиленно обсуждается готовность НАТО задействовать ст. 5 Вашингтонского договора для защиты центральноевропейских и балтийских членов альянса. Не станем преуменьшать значимости этой проблемы так же, как и необходимости для НАТО, наконец, услышать многочисленные звонки «будильника» мировой политики. Именно война России против Украины, похоже, пробуждает НАТО от спячки. Процесс тормозится многочисленными проблемами. Вместе с тем, в ходе нынешнего кризиса стала очевидной одна неприятная истина: Украина, не будучи составной частью евроатлантической системы коллективной безопасности, не сможет укрыться под ее зонтиком.
Политика евроатлантической интеграции создает дополнительные риски, связанные с интенсификацией попыток России дестабилизировать Украину, но, в то же время, она способна усилить нашу позицию в переговорах с РФ в любом формате. Российский откат в геополитические реалии ХІХ в. наверняка усилит роль в мировой политике традиционных механизмов сдерживания, наиболее эффективным из которых остается НАТО.
Говоря о преимуществах данной модели, надо осознавать, что курс на членство в НАТО является долгосрочным предприятием, в то время как вызовы, стоящие перед Украиной, требуют ответа уже сегодня. Делая выбор в пользу НАТО-центричной модели национальной безопасности, мы должны быть готовы не только преодолеть сопротивление со стороны России и украиноскептиков внутри альянса, но и на деле реализовать ценности, на которых базируется эта организация — т.е. фактически переделать в соответствии с его политическими, военными и социально-экономическими критериями все стороны жизни нашего общества.
В течение практически всего периода независимого существования Украины Киев гордо заявлял, что наша страна является контрибутором безопасности и стабильности в регионе. При этом как-то не «заметили», что она все больше превращается в генератор проблем и рисков, совокупность которых, помноженная на нежелание проводить глубокие внутренние реформы и внешнюю непоследовательность, вызывает регулярные приступы «усталости от Украины». Сейчас у нас есть едва ли не последний исторический шанс радикально изменить ситуацию: начать «перезагружать» Украину и создать эффективный механизм сдерживания агрессора, бросившего вызов демократическому миру. Впрочем, это всего лишь шанс.
Модель вторая. «Финляндизация» Украины, а по существу — украинской внешней политики. Этот путь — своеобразное состояние-«аттрактор» с самого начала кризиса, т.е. такой подход к его разрешению, который многими в самой Украине и за ее пределами рассматривается как наиболее вероятный и желаемый. Причем, некоторые известные эксперты начали говорить об этом еще до крымского «референдума».
«Финляндизация» предполагает отказ Украины от членства в НАТО в обмен на свободу участия в европейской интеграции. A priori такая модель может показаться не только компромиссной, но и наиболее жизнеспособной, поскольку ее использование минимально удовлетворило бы интересы всех сторон, прямо или косвенно вовлеченных в конфликт. С этим можно было бы согласиться — при условии проживания в идеальном мире мечты и иллюзий.
В жестокой реальности войны, развязанной против Украины, агрессор трактует «финляндизацию» как отказ Украины и от евроинтеграции, требуя полной внешнеполитической капитуляции и сдачи на милость евразийских интеграторов. В отличие от собственно Финляндии (которая, кстати, никогда публично не отказывалась от перспективы членства в НАТО), Украина рассматривается российскими идеологами как часть «русского мира», вокруг которого и строится в последнее время стратегия России на постсоветском пространстве. Это дает основания для сомнений в том, что опыт финско-российских отношений приемлем для Украины в долгосрочной перспективе. Кроме того, в рамках такой стратегии Украине придется пойти на ряд компромиссов с Россией, в том числе и по принципиально важным вопросам статуса Крыма и серьезных ограничений собственной внешней и даже внутренней политики.
Парадоксально, но своими действиями Москва значительно подорвала жизнеспособность такой модели, которая при иных условиях могла бы почти отвечать ее интересам в Украине. После того, что произошло, даже теоретическое рассмотрение «финляндизации» невозможно без включения в пакет системы гарантий безопасности, которые сама модель предоставить не может, не говоря уже о четкой перспективе членства Украины в ЕС, которую эта организация также все еще не готова очертить.
По сути, до ноября прошлого года мы уже были свидетелями попытки «финляндизации» Украины, когда Янукович отказался от курса на НАТО и, обозначив движение в сторону ЕС, на самом деле использовал его как разменную монету в торге с Россией.
Напротив, заслуживает внимания опыт Швеции, развивающей максимально тесные военные отношения с альянсом без юридического оформления обязательств. Российская агрессия против Украины усилила позиции тех, кто выступает за полноправное членство этой страны в НАТО.
Модель третья. Построение двусторонних союзнических отношений (альянсов) со США и другими ведущими державами, усиленное развитием субрегионального сотрудничества.
С точки зрения теории, двусторонние коалиции предпочтительнее многосторонних в тех случаях, когда стороны не сильно озабочены разделом т.н. «относительных» преимуществ сотрудничества. Иными словами, когда государства не боятся в результате такого сотрудничества получить меньше, чем партнер, и не считают, что эту разницу он использует против них в будущем. Однако с другой стороны, любое стратегическое партнерство требует наличия общих долгосрочных интересов и сопоставимого уровня готовности сторон их отстаивать.
В этом заключается основной вопрос перспектив превращения Украины в ключевого союзника США вне НАТО. При этом нас должно интересовать не формальное предоставление такого статуса, а именно качественные изменения в наших отношениях, которые помогут в полной мере использовать возможности, заложенные в двусторонней Хартии о стратегическом партнерстве 2008 г.
На этом пути имеются серьезные препятствия. Несмотря на военные действия на украинском Востоке, Украина и Восточная Европа все еще не вернулись на верхние строчки современного списка внешнеполитических приоритетов США. В Вашингтоне, как и во многих других ключевых столицах Запада, продолжают жить представлениями о том, что действия российского руководства в Украине не затрагивают их стратегических интересов.
Долгосрочная поддержка Украины как союзника потребует от них значительных затрат разного рода и, главное, отказа от виртуальной реальности в пользу определения новой парадигмы отношений с Россией. Осознание этого факта поможет не только понять мотивы отказа вооружать Украину, но и оценить масштаб сложностей, стоящих на пути реализации такой стратегии безопасности. Следует также подчеркнуть, что она не будет иметь никакой практической ценности без подкрепления эффективными гарантиями безопасности Украины, предполагающими вооруженную защиту ее территории.
Развитие субрегионального сотрудничества тоже знакомо нам из собственного опыта. Руководствуясь классическими рецептами теории сдерживания, можно было бы заняться формированием коалиции малых и средних государств по периметру российских границ. Предпосылки для этого созданы Москвой самостоятельно: агрессивная политика порождает недоверие и страх. Но успешно реализовать такую стратегию непросто. Во-первых, с Молдовой и Грузией — государствами, объединенными общими угрозами со стороны России, — у Украины не весьма большая степень взаимозависимости: на каждое из них приходится менее 1% украинской внешней торговли. Во-вторых, эти государства, скорее, сделают ставку на системы коллективной безопасности, чем на сотрудничество в субрегиональном формате. И, в-третьих, высокая степень зависимости от России, скорее всего, сделает всю систему неэффективной. Возрождение, в том или ином виде, сдерживания России на уровне Черноморского региона потребует дополнительных ресурсов, что возвращает нас к проблеме выбора стратегий их поиска.
Модель четвертая. Сохранение внеблокового статуса и фактическое продолжение традиционной внешнеполитической стратегии остается вполне реальным, несмотря на очевидные «плоды» такого курса. В краткосрочном плане подобный курс даже способен несколько уменьшить видимую остроту угроз безопасности, исходящих от России, поскольку запустит классический механизм умиротворения. Однако в перспективе безопасность, суверенитет и территориальная целостность Украины будут поставлены под угрозу.
Внеблоковый статус особенно опасен в новых геополитических условиях. Прямо использовав военную силу и аннексировав часть территории соседнего государства, Россия сделала наше пребывание в «серой зоне безопасности» еще более рискованным и, вероятнее всего, неприемлемым. Украинская де-факто, а после 2010-го и де-юре, внеблоковость опиралась на относительно низкую вероятность прямых военных конфликтов в Европе, привыкшей к долгим периодам мира и редкому использованию силы. Да и в таких условиях подобный курс уменьшал эффективность внешней политики, лишал союзников, аргументов и сильных переговорных позиций. Но он, выступая своеобразным усиленным вариантом «финляндизации», казался способным защитить страну от прямых угроз ее суверенитету.
Сегодня очевидно, что внеблоковость как основа внешнеполитической стратегии была опасной ошибкой. Эта стратегия лишает Украину выбора, средств защиты и оставляет в смертельно опасной на сегодняшний день зоне неопределенности, наиболее вероятными последствиями чего могут быть ограничение ее суверенитета и дальнейшая потеря территорий.
Внеблоковость может относительно успешно работать, будучи подкрепленной нормативными, финансовыми и организационными возможностями государства в конкурентных международных системах, ориентированных на достижение абсолютных преимуществ, где вероятность военной агрессии низка. Ничего похожего вокруг сегодняшней Украины не наблюдается.
Все перечисленные выше модели были рассмотрены и, за исключением одной — трансатлантической — отброшены нашими бывшими собратьями по «лагерю», которые ушли далеко вперед, пока мы продолжаем мучиться над нашим «безопасным» выбором, утомляя даже самых лояльных партнеров украинской непоследовательностью, в значительной степени вызванной постоянным оглядыванием на северо-восток. Впрочем, похоже, что другую часть наших партнеров на Западе такая амбивалентность вполне устраивает хотя бы потому, что дает аргументы тем, кто не видит Украину в западных структурах безопасности. Это, в свою очередь, стимулирует популярные в Украине разговоры о том, что «нас там не хотят». По нашему мнению, за неприятной констатацией должен был бы последовать вопрос: «А что мы сделали для того, чтобы изменить такое отношение к нашему государству?».
Нынешнее сложное положение внутри страны, низкая готовность Украины к отражению агрессии являются прямым следствием неспособности нашего политического истеблишмента сформировать общественный консенсус вокруг приоритетов внутреннего развития и внешнеполитической ориентации. Нежелание выйти за рамки своекорыстных бизнес-интересов и реформировать страну породило внешнеполитические шатания из стороны в сторону, прикрытые фиговым листком многовекторности. За отсутствие реформ и готовности к отражению реальных угроз безопасности государства мы расплачиваемся кровью наших солдат и гражданского населения.
При всем богатстве выбора Украине придется подчинять собственную внешнюю политику и политику в сфере безопасности одной из этих моделей. Заниматься любимым делом, смешивая и меняя подходы, вряд ли удастся. Кризисные моменты истории требуют ясности целей, выбора средств и критериев оценки успехов и неудач, которые могут стать результатом лишь выверенного стратегического планирования.
