Они были в «котлах», видели смерть и страдания, они стояли за себя, за Украину и ее народ. Они, бойцы АТО, — герои уже потому, что не побоялись взять в руки оружие и стать на защиту своей страны. Но по возвращении домой не всех будут ждать награды. Большинство ожидает новая война. На этот раз на административном фронте с бюрократической машиной государственного аппарата. За право получить статус участника боевых действий (УБД).
20 августа 2014 г. Кабинет министров принял постановление №413, которым утвердил Порядок предоставления статуса участника боевых действий участникам АТО. Кроме официального признания, статус участника боевых действий дает право на ряд социальных и материальных льгот, в частности: скидку на коммунальные платежи, бесплатное медицинское обслуживание, в том числе лекарства, обследование и лечение, проезд в транспорте, санаторно-курортное обеспечение.
Военнослужащие ждали этого постановления с 6 мая 2014-го, когда Верховная Рада Украины впервые внесла изменения в статью 6 Закона Украины «О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты», которыми приравняла военнослужащих участников АТО к участникам боевых действий. 1 июля 2014 г. Верховная Рада приняла закон, которым расширила пункт 19 статьи 6 Закона Украины «О статусе ветеранов войны», установив, что «порядок предоставления статуса участника боевых действий лицам (…), категории таких лиц и сроки их участия (…) в антитеррористической операции, а также районы антитеррористической операции определяет Кабинет министров».
Почти два месяца Кабмин готовил Порядок предоставления статуса участника боевых действий. Однако официально опубликованный 10 сентября текст постановления стал очередным разочарованием.
Первое, что сразу бросается в глаза, — это приложения к постановлению: образцы справок об участии в АТО, которые должны выдавать командиры воинских частей. Любой, кто общался с участниками антитеррористической операции, подтвердит, что на сегодня большинство уже имеет справки об участии в АТО. Однако ни одна из этих справок не похожа на установленный законом образец.
Фактически до вступления в силу постановления, командиры воинских частей на многочисленные запросы личного состава выдавали справки об участии в АТО произвольного образца. Как правило, справки написаны на узкой бумажке (экономили бумагу), где указаны ФИО военнослужащего (без указания военного звания и должности) и период (с какого и по какое число принимал участие в АТО). Справка выдавалась для предъявления по месту требования. Эту информацию скрепляют только подпись командира части и круглая гербовая печать Министерства обороны. Справка имеет регистрационный номер и дату. Кроме того, на основании такой справки в военном билете делалась отметка в форме печати об участии в АТО.
В принятом Кабинетом министров Порядке предоставления статуса участника боевых действий участникам АТО нет ни одного положения о справках об участии в АТО, выданных до вступления в силу этого Порядка. В пункте 4 Порядка указан перечень документов, подтверждающих участие в операции. Однако в этом перечне не упоминаются ни военный билет с печатью, поставленной на основании справки об участии в АТО, ни собственно сама справка.
Ошибка, нехватка консультаций с юристами-практиками или умышленно созданное препятствие?
Процедура разработки и принятия постановлений Кабмином предусматривает проведение консультаций, совещаний, рабочих встреч, привлечение специалистов и общественных объединений (пункты 6 и 7, параграфа 33 Регламента Кабинета министров Украины). На протяжении двух месяцев подготовки Порядка предоставления статуса участника боевых действий участникам АТО процедура была полностью выдержана. Консультации с экспертами и практиками проводились. Более того, вопрос об уже выданных справках поднимался. Однако разработчик проекта этот момент не учел. Напрашивается предположение, что это было сделано умышленно.
Военнослужащему, уже имеющему на руках справку, в военном билете которого четко указано, что он участвовал в АТО, будет сложно объяснить, почему его документы (полученные вполне легитимно) вдруг стали ничего не значащими. Не поймут парни, почему им придется снова ехать — в большинстве случаев за несколько сот километров от их места жительства — в воинскую часть, снова писать рапорт на выдачу справки, которая у них уже и так есть. Более того, непонятно, выдадут ли эту новую справку сразу на месте, или придется еще подождать ее какое-то время.
Учитывая путаницу, трудности и длительность процесса, можно быть уверенным, что часть претендентов на статус участника боевых действий отсеется уже на этапе вынужденного переделывания справок.
Никто не спорит, что единый формат справок об участии в АТО нужен. Это сделает невозможной их подделку, упростит этап изучения документов, подтверждающих участие в операции, комиссиями, уполномоченными принимать решения о предоставлении статуса участника боевых действий. Однако единый образец надо было устанавливать раньше. А если уж так случилось, что справки выдавали и до того, то, наверное, стоило бы учесть это обстоятельство при разработке образца документа.
Немало вопросов и по выдаче справки нового формата. Пункт 6 Порядка предусматривает, что командиры воинских частей в месячный срок после завершения выполнения лицом заданий антитеррористической операции в районах ее проведения обязаны подать на рассмотрение комиссий справки по форме согласно приложению 1 и документы, являющиеся основанием для предоставления лицам статуса участника боевых действий.
Во-первых, если внимательно вчитаемся в п. 6 Порядка, придем к выводу, что справки об участии в АТО командиры частей должны передавать непосредственно комиссиям, уполномоченным рассматривать документы, подтверждающие участие лица в АТО. О выдаче таких справок на руки самим военнослужащим в Порядке не говорится. То есть, вполне возможна ситуация, когда справки старого образца не примут, а новые не выдадут. Что не совсем правильно, особенно учитывая то, что Порядок предусматривает возможность доказательства участия в АТО лицом-участником самостоятельно.
Во-вторых, в Порядке не определено, что именно понимать под завершением выполнения лицом заданий антитеррористической операции. Огромное количество военнослужащих получили ранения во время выполнения боевых заданий в зоне АТО. Во многих случаях характер ранений не позволяет вернуться в строевую часть и далее выполнять обязанности военной службы. С момента такого ранения, а собственно с момента завершения выполнения заданий антитеррористической операции, во многих случаях месяц давно прошел. Означает ли этот факт истечения указанного в Порядке срока, что командир воинской части уже не имеет права выдать справку об участии в АТО и передать документы на рассмотрение комиссий? И что обязанность доказательства факта участия в АТО ложится на военнослужащего? Каковы последствия того, что справка об участии в АТО не была выдана в течение месяца?
Имеющиеся упущения связаны с органами, которые рассматривают документы и принимают решения о предоставлении статуса УБД. Предусмотрена двухуровневая проверка документов. На первом этапе документы участников АТО рассматривают комиссии, созданные в министерствах, других центральных органах исполнительной власти или других государственных органах, в ведении которых находились воинские части (органы, подразделения), учреждения и организации, в составе которых проходили службу или работали военнослужащие. На втором этапе межведомственная комиссия рассматривает присланные комиссией документы, принимает решение о предоставлении статуса участника боевых действий, о чем сообщает комиссии.
Очевидный вопрос, вытекающий из текста Порядка: сколько времени займет рассмотрение документов и предоставление статуса УБД. Дело в том, что в Порядке временные рамки для этого определены только для межведомственной комиссии. Так, согласно пункту 6 (5) и 7 (2) у межведомственной комиссии есть месяц на рассмотрение документов, заслушивание объяснений лиц, свидетелей и представителей государственных органов, после чего она должна принять решение. Для комиссий, созданных в министерствах, других центральных органах исполнительной власти или других государственных органах, Порядок не устанавливает временных рамок. Отмечается лишь, что эти комиссии изучают представленные документы, а в случае отсутствия оснований, которые подтверждаются документами, возвращают их в воинские части (органы, подразделения), учреждения, заведения для дальнейшей доработки.
Неопределение в Положении срока рассмотрения документов комиссиями первого уровня фактически создает почву для промедления с рассмотрением документов лиц, участвовавших в АТО. Вполне возможны ситуации, когда комиссия каждый раз будет выявлять ошибки в документах одного и того же человека, и отправлять их на доработку в воинскую часть.
Ввиду того, что Кабинет министров постановил создать единый реестр участников антитеррористической операции (п. 2 постановления №413 от 20 августа 2014 г.), встает вопрос о целесообразности проверки документов двумя комиссиями. Создание единого реестра участников АТО предусматривает, что Государственная служба по делам ветеранов войны и участников антитеррористической операции уже проверит списки участников, представленные и выверенные командирами частей. А так получается, что закон на самом деле устанавливает четыре уровня проверки документов лица, претендующего на статус участника боевых действий, а именно: внутренняя проверка при формировании списков и выдаче справок участника АТО командирами воинских частей; проверка списков при формировании единого реестра Государственной службой по делам ветеранов войны и участников антитеррористической операции; проверка документов комиссией при соответствующих министерствах; проверка документов межведомственной комиссией.
Конечно, тщательная проверка документов лиц, претендующих на статус участника боевых действий, нужна. Во-первых, речь идет о миллиардных расходах Государственного бюджета. Во-вторых — о справедливости, ведь недопустимо предоставлять статус УБД лицам, которые в зоне АТО находились только формально. Межведомственная комиссия, которая согласно п. 5 Порядка создается Государственной службой по делам ветеранов войны и участников антитеррористической операции с включением в ее состав специалистов Минобороны, МВД, Национальной гвардии, СБУ, Службы внешней разведки, Администрации Госпогранслужбы, Администрации Госспецтрансслужбы, Управления государственной охраны, Администрации Госспецсвязи, ГСЧС, ГПтС, воинских формирований, абсолютно способна принять взвешенное объективное решение. Особенно, если на момент заседания межведомственной комиссии уже будет сформирован единый реестр участников АТО, и командиры частей передадут в комиссию собственные списки участников АТО и соответствующие документы в подтверждение. Наличие одного органа принятия решения а) ускорит процедуру предоставления статуса УБД; б) сэкономит административно-человеческий ресурс министерств и ведомств; в) уменьшит вероятность искусственного затягивания процесса манипуляций с документами.
Разработчик Порядка исходил из того, что списки участников АТО и соответствующие документальные доказательства в комиссии будут подавать командиры частей, начальники органов, подразделений или другие руководящие лица. Однако на практике в ходе антитеррористической операции не всегда придерживались правил ведения документации: учет военнослужащих велся с нарушениями, не все дислокации документировались, не всегда заполнялись графики несения службы и т.п. Поэтому весьма вероятно, что не все лица, принимавшие участие в АТО, найдут себя в представлениях на предоставление статуса УБД.
Очевидно, что учитывая именно такую ситуацию, в пункте 8 Порядка предусмотрена возможность самостоятельно обратиться в комиссию. Из текста Порядка следует, что разработчик отнесся к самостоятельному обращению скорее как к исключению, чем правилу. Однако можно быть уверенным, что таких обращений будет много.
Для того чтобы человек мог сам обратиться в комиссию или в межведомственную комиссию, он должен собрать необходимые документы. Это означает, что воинским частям следует готовиться к многочисленным обращениям с просьбой сделать выписки из приказов, директив, распоряжений, удостоверений о командировках, журналов боевых действий, боевых сводок, дислокаций, книг нарядов графиков несения службы, отчетов, сводок, материалов специальных (служебных) расследований по фактам получения ранений. То есть, как минимум нужно расширить штат кадрового обеспечения и получить бюджетное обеспечение канцелярских нужд (в частности принтеров и бумаги).
Кроме того, отметим, что в Порядке игнорируется возможность обращения в комиссии родственников людей, погибших во время участия в АТО. Этот вопрос особенно важен для семей, потерявших в АТО кормильцев. Не предусмотрена также возможность самостоятельного обращения в комиссии третьих лиц. Таким образом, семьи погибших просто обделили правом воспользоваться льготами, закрепленными за участниками боевых действий.
Настораживает и отсутствие норм по определению оснований для отказа в предоставлении статуса участника боевых действий межведомственной комиссией. Это свидетельствует о непрозрачности механизма предоставления статуса УБД.
Также в пункте 8 Порядка недостаточно четко выписана процедура обжалования отрицательных решений межведомственной комиссии. В случае отказа предоставить статус участника боевых действий вопрос о предоставлении лицу указанного статуса может повторно выноситься на рассмотрение межведомственной комиссии по решению министра социальной политики. Лицо, которому отказали в таком статусе, должно подать ходатайство или обращение министру. Однако ни порядок такого обращения, ни сроки его рассмотрения не предусмотрены. Обычному военнослужащему, без опыта общения с органами государственной власти, составить такое обращение без четко определенных правил и процедуры будет фактически невозможно!
В связи с порядком обжалования решений межведомственной комиссии возникает еще один вопрос. По сути, лишь в пункте 8 Порядка, касающемся самостоятельных обращений в межведомственную комиссию, предусмотрена возможность обжалования решений. Значит ли это, что в случае передачи справок и документов, подтверждающих участие лица в АТО, командирами воинских частей, начальниками органов, подразделений и т.д. отказ в предоставлении статуса участника АТО невозможен? Очевидно, что ответ на этот вопрос все же отрицателен. Таким образом, для четкости рекомендуется перенумеровать абзацы 2 и 3 пункта 8 в отдельный пункт 9 Порядка.
Последнее замечание касается нынешнего пункта 9, где указано, что удостоверения выдаются органами Минобороны, МВД, СБУ, Службы внешней разведки, Администрации Госпогранслужбы, Администрации Госспецтрансслужбы, Управления государственной охраны, Администрации Госспецсвязи, ГСЧС, ГПтС. Порядок выдачи, опять-таки, не предусмотрен. Остается только надеяться, что после передачи удостоверения и нагрудного знака в соответствующие органы, человеку позвонят и сообщат, когда он должен прийти их получить.
Возможно, последнее предложение покажется абсолютной утопией в реалиях административного механизма органов государственной власти. Однако его имплементация была бы свидетельством настоящего уважения к людям, которые мужественно защищали суверенитет и территориальную целостность Родины.
Целесообразно было бы:
— признать действительным доказательством участия лица в АТО справку, выданную командиром части и скрепленную печатью до вступления в силу Порядка об участии в АТО;
— дополнить перечень документов, подтверждающих участие в АТО, военным билетом с печатью и справкой об участии в АТО;
— создать единый реестр участников АТО;
— обеспечить ускоренную и упрощенную процедуру рассмотрения документов одним органом — межведомственной комиссией;
— установить четкие сроки рассмотрения документов и принятия решений комиссиями — 10 дней с момента подачи справки участника АТО и документов командиром части, начальником подразделения; 30 дней с момента подачи документов лицом самостоятельно;
— сформулировать критерии отказа в предоставлении статуса УБД;
— предусмотреть четкий пошаговый механизм обжалования решений комиссии;
— предоставить право обращения в комиссии родственникам погибших участников АТО;
— обеспечить выдачу удостоверения участника боевых действий соответствующими органами без необходимости обращения военнослужащего за таким удостоверением.
Участники АТО не претендуют на большее, чем предусмотрено для них законом. Искусственное создание условий, при которых защитникам страны фактически придется в каждой инстанции доказывать, убеждать, просить, — издевательство и унижение.
