Все двадцать три года независимости Украина не выходит из процесса реформирования судебной системы. Меняются полномочия, меняется количество и названия инстанций, а результат остается прежним. В чем системная ошибка?
«Этот суд позволяет могуществу денег бессовестно попирать право; это он истощает состояния, терпение, мужество, надежду».
Почти каждый гражданин, сталкивавшийся с украинским судом, может подтвердить хотя бы частичную справедливость этой характеристики. Тем не менее, цитата принадлежит перу Чарльза Диккенса и описывает Канцлерский суд в Англии. Тот самый, который сегодня является образцом правосудия для всего мира и которому доверяют споры между собой даже постсоветские олигархи.
Удивительно, не правда ли? Не совсем, если вспомнить, что написано это в начале 50-х годов XIX века. Судебная система страдает от коррупции; судьи часто непрофессиональны и зависимы от политической власти; судебные процессы тянутся годами; судебные решения плохо исполняются или не исполняются вовсе; обычному гражданину получить законное решение суда в разумный срок практически невозможно. Такова Англия в разгар промышленной революции. Такова Украина, но уже в информационную эру.
За 23 года украинской государственности реформы судебной системы, которыми наша страна, кажется, занимается почти беспрерывно, никак не улучшили ситуацию.
В некоторых аспектах ситуация даже ухудшилась — по крайней мере, в вопросе коррупции. Место абсолютного лидера по количеству жалоб в год в Европейском суде по правам человека Украина уверенно отвоевала даже у Российской Федерации (и это при более чем трехкратной разнице в населении) — более 13 тысяч в 2013 году. По количеству жалоб в ЕСПЧ на душу населения Украина превосходит Польшу в 2,8 раза, Россию — в 3,4 раза, Чехию — в 6,3 раза, Германию и Великобританию — в 15 и 20 раз соответственно.
Широко признается, что без эффективной судебной системы, защиты прав человека, обеспечения судом нерушимости права собственности страна не может сдвинуться с мертвой точки. Мы не перезапустим экономику в отсутствие иностранных, да и собственных инвесторов (и те, и другие бегут от украинского суда как черт от ладана), не получим международных политических перспектив, да и о членстве в Европейском Союзе можно не помышлять.
На сегодня существует масса концепций и законопроектов, описывающих систему, которая нам нужна. Предлагают ликвидировать одни суды, создать другие, дать больше или меньше полномочий Верховному суду, создать трехзвенную судебную систему или оставить четыре инстанции, ликвидировать Конституционный суд, передать больше полномочий органам судейского самоуправления или сократить их количество.
Однако пока общественность упорно ищет консенсус относительно содержания реформы, нынешняя судебная система продолжает работать. В том числе и в части, генерирующей коррупционную сверхприбыль для своих бенефициаров. Перестанут ли они получать эти прибыли после ликвидации какой-то ветви судебной власти или если какой-то суд получит больше или меньше полномочий?
На этот счет есть большие сомнения. Судьи не возникли из ниоткуда — это часть украинского общества. И так же, как повсюду в обществе, среди судей есть честные профессионалы, честные невежды, коррупционеры-профессионалы и коррупционеры-невежды. Ни одна реформа до сих пор не изменила соотношение этих категорий. Модифицировалась структура судов, менялись полномочия, но качество правосудия существенно не менялось.
Может быть, как говорил Жванецкий, «надо в консерватории что-то подправить»? Если мы рассчитываем на качественные изменения, а не хотим отработать очередной номер под названием «судебная реформа», начинать придется с начала — с судьи. С каждого конкретного судьи, с человека, которому общество доверяет функцию казнить и миловать.
В октябре президент Украины создал Совет по вопросам судебной реформы, призванный объединить усилия представителей всех секторов юридического сообщества в поисках оптимального решения этой задачи. В него вошли ученые-юристы из ведущих университетов, иностранные и украинские эксперты в сфере права, судьи, практикующие адвокаты и юристы.
Совет подготовил ряд законопроектов, которые должны запустить процесс реформирования, начав именно с требований к судье. Прежде всего, требует изменений принятый при Януковиче Закон «О судоустройстве и статусе судей». И хотя поле для маневра в части требований к судье и некоторых связанных вопросов ограничено до внесения изменений в Конституцию, которые займут время, начинать нужно немедленно. Каждый день, потерянный в спорах и обсуждениях, в ожидании заключений от экспертов и комиссий, делает выздоровление судебной системы все менее достижимым: болезнь прогрессирует.
Первое и главное — набор судей. Здесь должен действовать на практике принцип отбора «лучших из лучших», а не «своих к своим». На сегодня постоянного проходного балла на квалификационном экзамене нет — комиссия устанавливает его каждый раз заново с учетом среднего балла претендентов в каждом конкретном наборе. К примеру, в сентябре 2013 года максимально набранный претендентами балл составил 85 из 100, минимальный — 34,5. В октябре комиссия решила, что проходной балл — 60, и полтысячи людей попали в резерв кандидатов в судьи.
Но даже в самом далеком районном суде судья должен вызывать уважение к своей мантии, быть лучшим или одним из лучших юристов в местном юридическом сообществе. В центральных судах, где обычно рассматриваются более сложные споры, не говоря о судах высшей инстанции, должны работать судьи, чей профессиональный уровень гораздо выше среднего. Поэтому закон должен устанавливать достаточно высокий минимальный балл, чтобы отбирать лучших из лучших, а не лучших из пришедших на экзамен.
Сегодня также существуют технологии манипуляции «автоматической» системой оценивания, когда «нужные» кандидаты неожиданно получают максимальный балл после того, как их материалы «потерялись», а потом «нашлись». В результате лучшие судейские должности часто получают родственники высокопоставленных судей, чиновников, политиков — независимо от их квалификации. Чтобы исключить возможность подобных манипуляций, необходимо сделать процесс оценивания максимально автоматизированным, публичным и прозрачным — не в теории, а на практике.
Второе — продвижение судьи по карьерной лестнице должно зависеть только от его личных качеств и достижений. Сейчас, к примеру, нередки случаи, когда судья, получивший не очень высокий балл на экзамене, назначается в отдаленный региональный суд, где конкурс небольшой или его нет вообще, а через несколько месяцев оказывается на престижной должности судьи одного из киевских судов, поскольку перевод, в отличие от назначения впервые, проводится без конкурса.
Выход — конкурс для любой должности без исключения, не только при назначении судьей впервые, но и при переводе из одного суда в другой. Особое внимание надо уделить конкурсу на замещение должности судьи Верховного суда и высших специализированных судов.
При этом конкурс должен проводиться на основе не только квалификационного экзамена, но и изучения результатов деятельности судьи за весь период его работы. Все факты, которые касаются профессионального уровня судьи и его соответствия этическим требованиям — например, статистика и причины отмен вынесенных судьей решений, привлечение судьи к дисциплинарной ответственности и другое — должны фиксироваться в судейском досье. Досье — это своеобразная «история болезни», или, наоборот, «история здоровья» судьи, которая ведется на протяжении всей его карьеры. Соответственно, карьера должна зависеть от содержания этого досье так же, как и от результатов конкурсных экзаменов.
Правильным было бы и проведение периодической оценки деятельности судьи (аттестации) независимо от его желания занять новую должность. Однако здесь есть технические трудности: не так просто проводить регулярную оценку почти
9 тысяч судей. Но и это в целом решаемый вопрос.
Третье — обязательной должна быть и регулярная проверка на добропорядочность. Судья должен быть не только профессиональным юристом, но еще и моральным авторитетом, а значит, не может себе позволить вести образ жизни, не соответствующий ожиданиям общества. Как бы это ни было обидно для судьи, он не должен иметь слишком дорогой автомобиль, огромный дом, предметы роскоши, даже если его легальный доход позволяет это. Когда же судья зарабатывает в год столько же, сколько стоят его часы, вопросы излишни.
Расходы судьи или членов его семьи, которые превышают их доходы, требуют содержательного, а не формального пояснения источника дохода. Нельзя просто регистрировать пару-тройку миллионов гривен как «подарки и выиграши» каждый год. Органы, отвечающие за привлечение судьи к дисциплинарной ответственности, должны пристально изучать декларации не только судей и членов их семей, но других связанных лиц. Причем эти органы должны работать не выборочно, а подходить ко всем с равной и строгой меркой.
Четвертое — сами эти органы (Высшая квалификационная комиссия судей, Высший совет юстиции) должны формироваться по принципам и критериям еще более строгим, чем критерии для занятия должности судьи. А за их деятельностью должны тщательно следить правоохранительные и антикоррупционные органы. Если в судьи должны отбираться лучшие из лучших, то в ВККС и ВСЮ — абсолютная элита, суперпрофессионалы и люди высочайших этических стандартов.
Любые политические элементы в деятельности ВККС и ВСЮ должны быть исключены. При всем уважении ко многим достойным народным депутатам, эти органы не должны быть местом для самореализации политиков.
Пятое — дисциплинарная ответственность. Сейчас в ВККС (в том числе из-за перерыва в ее работе после вступления в силу Закона «О восстановлении доверия к судебной власти») накопилось более
10 тысяч дисциплинарных жалоб. Это в среднем по одной жалобе на каждого (!) судью в Украине. Качественно и оперативно рассматривать такое количество жалоб — малореальная задача. В том числе поэтому до сих пор большинство заявителей получали от ВККС формальные отписки в режиме «не усматривается оснований для ответственности».
Задача закона — отделить реальные дисциплинарные правонарушения от случаев, когда проигравшая сторона просто не согласна с судебным решением.
С этой целью основания для ответственности должны быть четко определены, а перечень дисциплинарных санкций — расширен. Сейчас, по сути, ВККС выбирает между выговором и увольнением, то есть реальная санкция — только увольнение. Порог для ее применения достаточно высок, и поэтому применялась эта санкция в основном либо к судьям, которые совершили что-то совсем из ряда вон выходящее (в основном уголовно наказуемые деяния, самый яркий пример — решение конфликтной ситуации в общественном месте с помощью выстрела из пистолета в оппонента), либо для расправы с нелояльными судьями. При этом в мировой практике перечень наказаний намного шире и включает временное отстранение от должности, перевод в другой суд, внеочередную оценку профессионального уровня судьи и так далее.
Шестое — финансирование судей и судов. Да, в стране тяжелая экономическая ситуация и приходится сокращать госрасходы. Вместе с тем, ожидать от судьи независимости и устойчивости к коррупции, платя ему вознаграждение, которое не может обеспечить ему и его семье достойную жизнь, по крайне мере, наивно. У судьи должен быть выбор: или сверхдоходы и риск попасть в тюрьму, потерять социальные привилегии, получить конфискацию имущества и запрет на профессию, или достаточно высокий, хотя и не сверхвысокий, стабильный доход, социальные гарантии и общественное уважение. Последнее также нельзя недооценивать: жить под постоянным давлением общественного осуждения — что мы сейчас наблюдаем в отношении судей — многим из них довольно нелегко.
Седьмое — осуществление влияния на судью в любой форме, стороннее вмешательство в осуществление правосудия должны стать небезопасными. Судья должен быть обязан уведомлять органы правопорядка о любых таких попытках, будь то попытка дать взятку или административное давление. Неуведомление судьей о таких фактах должно быть самостоятельным основанием для дисциплинарной ответственности.
Эти шаги — необходимый минимум, то, что нужно делать уже сейчас, безотлагательно, в режиме «скорой помощи». Этот первый этап реформы дополняется изменениями в процессуальном законодательстве и реформой смежных с судебной системой институтов — адвокатуры, прокуратуры, исполнения судебных решений. Если не реформировать все эти институты в комплексе, реформа не заработает, как организм не работает, если функционирует сердце, но не функционируют печень или почки.
В сфере процессуального права особый акцент нужно сделать на тех институтах, которые помогут бороться с коррупционной составляющей в судебном процессе — открытости процесса и судебных решений, реальном обеспечении состязательности и равенства сторон. Также нужно решить проблему унификации судебной практики, в чем особую роль должен играть Верховный суд. Внимания требуют обеспечение рассмотрения дела в разумные сроки через обеспечение жесткой стадийности судебного процесса, разумное ограничение возможностей пересмотра судебных решений, чтобы дела не ходили годами по кругу через все инстанции, полное возмещение расходов на судебный процесс.
Отдельного внимания требует адвокатура. Необходимо окончательно решить вопрос предоставления адвокатам права исключительного представительства в суде и одновременно серьезно заняться вопросами критериев допуска к адвокатской деятельности, этических стандартов, дисциплинарной ответственности, самоуправления адвокатов. Без решения этих вопросов не будет качественного судебного процесса, независимости адвокатуры, как и не будет эффективных стимулов, мотивирующих адвокатов воздерживаться от участия в судебной коррупции. Точно так же, как и в случае с судьей, участие адвоката в коррупции должно, среди прочего, означать утрату им права заниматься этой профессией. Вместе с тем, некоторые новации нужно вводить только постепенно — например, предоставить адвокатам полностью исключительное право на представительство в суде можно лишь одновременно с эффективным внедрением системы бесплатной правовой помощи.
Немаловажное значение имеет и вопрос исполнительного производства. Сейчас, по разным оценкам, выполняется от 8 до 30% всех вынесенных судебных решений. Создание частной исполнительной службы, установление реальной взаимосвязи между вознаграждением государственного исполнителя и выполнением конкретного судебного решения — практически неизбежные решения для этой проблемы. Как и в случае с реформой адвокатуры, эти шаги должны быть сбалансированы, чтобы частные исполнители не превратились в бандформирования по выбиванию долгов, а введение этого института не стало легализацией коррупции в органах исполнительной службы.
«Большую» судебную реформу можно условно разделить на несколько этапов. Первый этап — «скорая помощь» — будет включать перечисленные выше меры. Этот этап можно провести относительно быстро. Необходимые законопроекты уже подготовлены Советом по судебной реформе, и большинство из них может быть внесено в Верховную Раду в ближайшие недели.
Параллельно ВККС должна начать свою работу в рамках процедур по привлечению судей к дисциплинарной ответственности, а суды — пройти предусмотренную законом процедуру люстрации.
Также после принятия изменений к Закону «О судоустройстве и статусе судей» ВККС в течение ближайших 6–18 месяцев должно будет провести аттестацию всех судей Верховного, высших специализированных и апелляционных судов.
Вторым этапом реформы должны быть изменения в Конституцию касательно квалификационных требований к судьям, порядка формирования ВККС и ВСЮ, изменения в структуре судебной системы и другие решения, которые нельзя принять иначе, чем путем изменения Основного закона. В рамках этого этапа должны быть решены, в том числе, вопросы реформы Верховного суда и высших специализированных судов — останется ли четырехзвенная система или будет создана трехзвенная структура судов, будут ли созданы отдельные специализированные суды по образцу лучших мировых практик (например, патентный суд), будут ли административные суды замыкаться на Верховный суд. Здесь нет единого образца, которому должна следовать Украина — в самых демократических европейских государствах эти вопросы решаются по-разному. Основное — обеспечить эффективное функционирование системы.
Результатом реформы должна стать, прежде всего, не определенная структура судебной системы, а очищение судейского корпуса от непрофессиональных, недобропорядочных, коррумпированных судей и установление механизмов подбора новых судей, которые будут соответствовать общественным ожиданиям от судебной власти. Должна быть построена судебная система, соответствующая европейским стандартам. Ее основными характеристиками будут доступность, открытость, прозрачность и прогнозируемость результата разрешения споров, обеспечение верховенства права, эффективная защита прав и свобод граждан и интересов участников экономического оборота.
При этом законодательные изменения — лишь начало большого пути судебной реформы. Они могут создавать условия для принципиальных изменений, но одним лишь принятием нового закона необходимая Украине реформа не состоится. Победа над «разрухой» в судебной системе должна произойти в головах. Изменения произойдут только с осознанием всем обществом — не только (хотя, прежде всего) судьями, адвокатами, чиновниками, государственными и политическими деятелями, но и обычными гражданами, перед которыми возникает личная проблема «решения вопроса» в суде, — необходимости радикальных изменений в своем поведении.
Законодательные изменения, утверждение европейских стандартов правосудия, интенсивная работа Высшей квалификационной комиссии, Высшего совета юстиции, правоохранительных органов по очистке судейского корпуса необходимы, и делать все это нужно в самое ближайшее время. Но если мы говорим о реальных, радикальных изменениях в суде — не только и не столько риски ответственности, связанные с коррупцией, должны заставлять судью воздерживаться от неправомерного поведения. В первую очередь это должно делать внутреннее чувство профессионального и человеческого достоинства, гордости за свою профессию, необходимость оправдать общественное доверие и уважение. То же самое чувство должно сдерживать и адвоката, и обычного гражданина от соблазна перескочить через ограду норм права к «нужному» судебному решению. Эту часть проблемы нельзя недооценивать, ведь именно спрос рождает предложение. Ведь убить дракона нужно, прежде всего, в себе.
