Все, что происходит вокруг децентрализации, напоминает фильм «Треш». Был ли именно кошелек, который нашел мальчишка-беспризорник на мусорнике, причиной народного взрыва в Рио, и именно ли он станет детонатором социального протеста сегодня в Украине? Тот киношный кошелек был набит компроматом. А что может скомпрометировать нашу децентрализацию, по сути — кошелек, от которого хотят избавиться, но в котором страна может найти деньги и идеи на свои реформы, развитие и будущее?
Наверное, обычные для Киева фразы — «они не способны», «они не справятся», «получим князьков». А еще — уже на старте заложенный в реформу плохой результат может ее скомпрометировать. Но каким же он может быть, если проводить децентрализацию не в комплексе, как нам обещали? Если выдергивать из контекста реформы некоторые ее части? Бюджетную децентрализацию и т.п.
Но все по порядку.
Сразу уточню, что не только руководители страны готовили и представили реформу. Объект ее проведения — местная и региональная общественность — все эти девять месяцев при новой власти (как символично получилось!) продуцировала встречное движение к децентрализации. Еще на недавней ежегодной конференции малых городов Украины, слоганом которой стало «Единое местное самоуправление — единая страна», возникло предложение активизировать работу Национального конгресса местного самоуправления. Конгресс образовали три национальных ассоциации органов местного самоуправления — Ассоциация городов Украины, Ассоциация сельских и поселковых советов, Ассоциация районных и областных советов.
Они делегировали в конгресс по сто представителей и поочередно (по полгода) возглавляют его. Фактически в конгрессе на сегодня представлены все уровни местного самоуправления Украины. Они, как известно, в будущей задекларированной реформе имеют немного разные, а иногда и противоположные интересы. Однако по основным позициям у представителей всех уровней мнение общее. Потому что есть общее понимание неотвратимости реформы, которая в основе своей может изменить не только систему власти в стране, сбалансировав полномочия общин и центра, но и сознание людей. Что же ожидает местное самоуправление от децентрализации?
Во-первых, его повсеместности. Дело в том, что в Украине, которая в 1998 г. ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, оно, это самое самоуправление, осуществляется лишь на 17% территории. Все! И это — так называемые территории в пределах населенного пункта. А 83% территории Украины не имеют самоуправления — они в юрисдикции государства. Реформа же декларирует повсеместность местного самоуправления — юрисдикцию общин по всей территории страны. А для этого нужны изменения в Конституцию.
Во-вторых, создание исполнительных комитетов районных и областных советов и изменение функций местных государственных администраций на исключительно контролирующие и координирующие. Для этого также нужны изменения в Конституцию.
В-третьих, проведение административно-территориальной реформы, создание дееспособных общин, передача на базовый уровень местного самоуправления (в общину) основных полномочий относительно решения повседневных проблем жителей, с муниципальной милицией и пожаротушением включительно. То есть проведение децентрализации полномочий. Одновременно с этим необходима децентрализация ресурсов. А для этого нужны изменения прежде всего в Бюджетный и Налоговый кодекс.
Но почему же эти ключевые позиции, прописанные в коалиционном соглашении, не вошли в программы правительства?
Бесспорно, новые, более широкие полномочия предусматривают определенный размер общины. Община должна быть способной принять и выполнять их. Для этого нужно разработать и согласовать на местах карты объединения общин, принять закон об объединении.
Тут следует сказать немного подробнее. В Верховной Раде действительно принят в первом чтении Закон «О добровольном объединении общин». Закон, безусловно, важный и необходимый. На определенный период. Потому что ключевое слово в этой истории — добровольное. Потому что такое объединение является фундаментом всей реформы, а общины не очень рвутся объединяться. Потому что нужно успеть до очередных местных выборов осенью следующего года. Потому что не могут существовать две страны — одна часть объединена и реформирована, а другая — нет.
К чему я веду? Период добровольного объединения должен сопровождаться стимулами и быть ограниченным во времени. Дальше — только «добровольно-принудительное» объединение. Кстати, у многих стран Европы есть опыт объединения общин, но никакого — по добровольной технологии.
Таким образом, выполнив все это, я бы даже сказал, успев все это сделать до осени 2016 г., можно проводить местные выборы на новой основе. Именно этого ожидает местное самоуправление Украины, именно это является нашей общей позицией. Более того, именно Национальный конгресс местного самоуправления мог бы стать площадкой для согласования интересов разных уровней самоуправления относительно реформы. Стать единым, громким голосом местного самоуправления Украины, не услышать который власти будет очень трудно. Стать мощным субъектом консультаций с центральной властью по вопросам жизнедеятельности страны, прежде всего относительно подготовки проекта госбюджета. В этой связи на упомянутой выше конференции возникла инициатива предоставить конгрессу право законодательной инициативы. Напомню, что действующей Конституцией этим правом наделены президент Украины, правительство и народные депутаты. Ассоциация малых городов Украины обратилась с соответствующим обращением к президенту Украины и национальным ассоциациям органов местного самоуправления поддержать эту инициативу.
Есть еще один важный нюанс, который никак не обойти. Речь идет о начатом бюджетном процессе. Как будто все так, как хотелось, — бюджетную децентрализацию вот-вот воплотят. И мы все очень хотим, чтобы это «вот-вот» измерялось днями. Однако вот ведь какая вещь — без немедленного принятия закона об объединении общин децентрализация создаст большую проблему. Так что изменения в Бюджетный кодекс, которых мы требуем и которые в скором времени станут законом, содержат весьма запутанный ребус. Попробуем разобраться, куда заведет нас этот квест?
Представьте себе, что бюджетная децентрализация произошла. Города получили, наконец, больше денег (совсем ненамного) и, главное, возможность ими распоряжаться. Правда, не все. Потому что городов районного значения (а следовательно — сел, поселков) это не касается. Весь подоходный налог пойдет в район. И мы будем вынуждены просить там деньги. Год. А через год у нас заберут полномочия. Но нет, не у нас — мэров, а у нас — жителей. Все делегированные полномочия перейдут на районный уровень. Детские садики, дворцы культуры, регистрация смерти и рождения... Все. Нам оставят мусор и благоустройство.
Этот переплет случится не со всеми. Тех, кто сможет объединиться так, как хочет правительство, до Нового 2016 г., — чаша сия минует. Но! Закон об объединении не принят — раз. В Программе правительства об объединении общин ни слова — два. И, повторяю, об изменениях в Конституцию относительно создания исполкомов вместо госадминистраций замолчали — три.
Значит, с 2016 г. почти все услуги подымутся на уровень района, то есть... правильно — районной государственной администрации. Так это же централизация, скажете вы! И будете абсолютно правы.
Таким образом, «Магдебургское право» (очень условное) дадут только городам областного значения и некоторым общинам, которые смогут объединиться по неизвестным пока что правилам и шаблонам. Остальная страна погрузится в диктат РГА. Нет, еще в мусор и благоустройство. Потому что такими предполагаются полномочия местного самоуправления Украины. Это и есть полумеры, полуреформы, полупринципы… Этакая «маленькая» децентрализация. Возможно, на годы.
В прошлом году ежегодную конференцию малых городов Украины мы назвали «Малые города — центр внимания реформы», надеясь, что именно на нашем уровне — райцентров и сел — и произойдут основные сдвиги в стране. Сдвиги, которые уже давно произошли у соседей на Западе. Сдвиги, способные радикально улучшить нашу жизнь. Увы…
…Однако в этом же кошельке, кроме компромата, были и деньги. Не выбрасываем его на мусорник — плохая примета.
