16 марта Пленум Верховного Суда Украины принял решение об обращении в Конституционный Суд с конституционным представлением о конституционности отдельных норм Закона «Об очищении власти» №1682-VII, которое от данного субъекта стало уже вторым по счету. Первое КСУ до сих пор не рассмотрено. Основанием для внесения нового представления стало поступление в ВСУ 128 определений окружных административных судов из разных регионов Украины об инициировании проверки КСУ соответствия Конституции отдельных положений Закона №1682-VII.
Конституционное представление, инициированное Пленумом ВСУ в ноябре 2014 г., касалось тех норм Закона «Об очищении власти», которые имеют отношение к органам судебной власти и судьям. Нынешнее представление обосновывается следующим. Согласно статистическим данным, которые озвучил зампредседателя ВАСУ Михаил Смокович 20 марта с. г. в рамках доклада на III Международном судебно-правовом форуме, в окружных административных судах находятся 426 дел, в которых подлежат применению положения Закона «Об очищении власти», в ВАСУ поступило 11 таких исков. Производство в 228 делах суды приостановили в связи с наличием сомнений в конституционности положений Закона. Исходя из ч. 5 ст. 9 КАСУ, в случае возникновения у суда при рассмотрении дела сомнений относительно соответствия закона или другого нормативно-правового акта Конституции Украины, решение вопроса о конституционности которого относится к юрисдикции КСУ, суд обращается в ВСУ для решения вопроса о внесении в КСУ конституционного представления.
Как отметилпредседатель Верховного Суда Украины Ярослав Романюк, ссылаясь на эту норму, суды в 128 случаях обратились к ВСУ с просьбой инициировать еще одно конституционное представление на предмет проверки других норм закона, которые уже не касаются органов судебной власти и судей. Это п. 7, 8 и 9 ч. 1 ст. 3 Закона «Об очищении власти». Они касаются руководителей, заместителей руководителей самостоятельных структурных подразделений центральных органов (аппарата) Генпрокуратуры, Службы безопасности, Службы внешней разведки, Министерства внутренних дел, центрального органа исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализацию государственной налоговой и/или таможенной политики, налоговой милиции, руководителей, замруководителей территориальных (региональных) органов прокуратуры, СБУ, МВД, центрального органа исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализацию государственной налоговой и/или таможенной политики, налоговой милиции в АРК, областях, Киеве и Севастополе; председателя Совета министров АРК, председателей областных, Киевской или Севастопольской горгосадминистраций, их первых заместителей, заместителей, председателей районных госадминистраций, районных в Киеве госадминистраций, которые в период с 25 февраля 2010 по 22 февраля 2014 г. занимали должность (должности) в совокупности не менее года.
Новое конституционное представление касается этих норм, а также п. 4 ч. 2 ст. 3 Закона, где идет речь о руководителях, замруководителях территориальных (региональных) органов прокуратуры Украины, СБУ, МВД, центрального органа исполнительной власти, обеспечивающего формирование и реализацию государственной налоговой и/или таможенной политики, налоговой милиции в АРК, областях, Киеве и Севастополе, районах в Киеве, которые занимали эти должности в период с 21 ноября 2013 по 22 февраля 2014 г. и не были уволены с них в этот период по собственному желанию.
На сегодняшний день в ВСУ поступили определения по делам, в которых истцами являются сотрудники органов прокуратуры, внутренних дел, СБУ, ГФС, Государственной службы по вопросам геодезии, картографии и кадастра, Государственной службы по вопросам регуляторной политики, Государственной службы по контролю за наркотиками, Государственного агентства автомобильных дорог, председатели областных госадминистраций, райгосадминистраций, председатель Государственной службы экспертного контроля Украины. В целом дел много, и в основной своей массе они не находят разрешения по сути, так как суды приостанавливают производство и просят внести ясность. В связи с этим возникла необходимость инициировать вопрос о внесении нового конституционного представления.
По существу же дел указанной категории рассмотрено немного – всего 18. И рассмотрены они по-разному: в некоторых исковые требования удовлетворены, в других истцам отказано в их требованиях. Для формирования одинаковой судебной практики и направления ее в правильное русло существует срочная необходимость в проверке КСУ отдельных положений Закона «Об очищении власти» на предмет соответствия Основному Закону Украины.
Блиц-интервью с председателем ВСУ
– Ярослав Михайлович, какая, на Ваш взгляд, перспектива у этого конституционного представления?
– По первому нашему конституционному представлению конституционное производство было открыто. Кстати, открыто конституционное производство и по конституционному представлению 47 народных депутатов, которые обратились в КСУ для проверки соответствия Конституции некоторых норм Закона «Об очищении власти». Депутатское представление КСУ уже объединил с первым конституционным представлением ВСУ, и сейчас осуществляется подготовка дела к рассмотрению на пленарном заседании КСУ. После того, как подготовка будет завершена, дело назначат к рассмотрению, и после назначения в пределах одного месяца оно должно быть рассмотрено, поскольку по предложению ВСУ вопрос определен как неотложный. Аналогично мы просим КСУ поступить с новым конституционным представлением.
Когда будет открыто производство по нашему последнему представлению, и будет ли оно открыто вообще, прогнозировать сейчас сложно – это полномочия КСУ. Мы только надеемся, что это произойдет в скором времени, и КСУ объединит его в одно дело с двумя предыдущими конституционными представлениями, поскольку все три представления касаются положений одного и того же Закона. Более того, обоснование двух представлений ВСУ о необходимости проверки положений Закона являются схожими и даже одинаковыми. Ожидаем, что КСУ даст ответ на те вопросы, которые мы поставили.
– Есть ли в этом потребность, если к Закону «Об очищении власти» готовятся изменения?
– Мне кажется, что есть. Обращения административных судов начали поступать в ВСУ еще в прошлом году, но мы не стали неоправданно форсировать события, ждали приезда членов Венецианской комиссии во главе с ее главой Джанни Букиккио, ждали экспертной помощи ВК в подготовке необходимых изменений к Закону. Однако прошло уже 3 месяца с того времени, как Венецианская комиссия предоставила свое заключение к Закону «Об очищении власти» и указала на его существенные недостатки, а изменения до сих пор не внесены. Но ведь жизнь не останавливается, и количество дел, касающихся указанного Закона, постоянно растет. Так что откладывать решение вопроса дальше невозможно, и Верховный Суд был вынужден предпринять такой шаг. Вместе с тем, если законодатель внесет соответствующие изменения, и они решат эту проблему на законодательном уровне без необходимости исследования норм Закона на соответствие Конституции, думаю, необходимость в рассмотрении и предыдущего, и нового конституционного представления отпадет.
– Может ли ВСУ сам рекомендовать судам, как применять положения Закона «Об очищении власти»?
– У ВСУ нет полномочий рекомендовать судам, как применять нормы права при рассмотрении определенных категорий дел, если ВСУ не рассматривает дела этих категорий по сути. Раньше, до 2010 г., такие полномочия были – мы анализировали статистические данные, изучали судебную практику с выездом на места, по результатам осуществляли обобщение судебной практики и в конце концов выходили на постановление Пленума ВСУ, которое носило рекомендационный характер для применения судами определенной нормы права.
Как известно, в 2010 г. Верховный Суд лишился этого механизма. Законом «Об обеспечении права на справедливый суд», который вступает в силу 28 марта, такие полномочия ВСУ также не возобновляются. Так что у нас отсутствует юридический механизм, с помощью которого мы наперед, до допущения судебных ошибок, могли бы направить судебную практику в единое, правильное русло.
Закон «Об обеспечении права на справедливый суд» значительно расширяет полномочия ВСУ, что, безусловно, не может не радовать. Но все равно он направлен на исправление ВСУ тех судебных ошибок, которые судебная система уже допустила. А по нашему мнению, очень важно иметь превентивные механизмы для предупреждения судебных ошибок, особенно в массовых категориях дел, где применяется новая, подчас нечеткая норма закона, что позволяет толковать ее двояко, как, например, в случае с применением Закона «Об очищении власти».
Мы неоднократно пытались убедить законодателя в необходимости предоставить ВСУ полномочия в этой сфере. Европейские эксперты не одобряют постановления Пленума ВСУ как способ влияния на единство судебной практики, поскольку настаивают на том, что судебную практику следует направлять в единое русло только путем принятия процессуальных решений в конкретных делах. Но мы не настаиваем именно на постановлениях Пленума ВСУ, если можно внедрить другие эффективные механизмы обеспечения единства судебной практики. А такие механизмы есть – например, процедура т. н. преюдиционного или консультативного запроса. Такая процедура предусмотрена Договором о ЕС, членом которого мы пытаемся стать. Она прописана и в протоколе 16 к Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод. Эту процедуру применяют Кассационный суд Франции, Верховные Суды Молдовы, Польши.
Но на сегодня у нас таких полномочий нет, поэтому для разрешения сомнений судов в правильном применении Закона «Об очищении власти» Верховный Суд воспользовался единственным доступным инструментом и обратился в КСУ.
Что сказала Венецианская комиссия о Законе «Об очищении власти»?
На 102-ой пленарной сессии 20 марта Венецианская комиссия приняла решение отложить утверждение окончательного текста заключения по Закону «Об очищении власти» до своей 103-ей пленарной сессии, запланированной на 19–20 июня. Напомним, что в декабре 2014 г. ВК утвердила промежуточное заключение по этому вопросу. По словам докладчика Анны Петерс, в феврале между Комиссией и властями Украины продолжался диалог, в т. ч. по вопросу замены ответственного за осуществление люстрации органа с Министерства юстиции на новый, независимый орган исполнительной власти. Недавно украинская сторона передала ВК сравнительную таблицу изменений в Закон «Об очищении власти», разработанную группой нардепов совместно с представителями гражданского общества. В частности, как вариант, в Украине планируют создать Национальное люстрационное агентство. Соответствующий законопроект планируют направить в парламент в течение 2 месяцев, и в апреле-мае принять изменения в Закон «Об очищении власти».
Комментарий
Богдан Пошва, судья Верховного Суда Украины
– Я считаю, что оснований для внесения нового представления в Конституционный Суд нет. Для разъяснения всего перечисленного в нем достаточно международных договоров, поскольку они также являются частью национального законодательства. Мы должны вспомнить о Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., согласно которой каждый международный договор должен добросовестно исполняться стороной, его принявшей. Участник Конвенции не может ссылаться на невыполнение договора по причине отсутствия или пробелов в своем национальном законодательстве.
Закон «О международных договорах Украины» от 2004 г. указывает на приоритет норм международного права над национальными. Кроме того, есть решение ЕСПЧ «Любек против Польши» и ряд других, есть практика европейских стран, согласно которой в случае возникновения спора, правомерно ли уволен человек во время люстрации, критерием для оценки судом является его индивидуальная ответственность. Т. е. решается вопрос, совершал ли человек такие действия, которые привели к узурпации власти, или же, согласно Закону «Об очищение власти», своей бездеятельностью способствовал узурпации, или нет. Эту задачу могут выполнять суды. Я считаю, что если мы подтверждаем свой европейский выбор, наши суды должны демонстрировать практику в соответствии с европейскими нормами. А говорить о том, что нормы Конституции Украины не накладывают таких обязанностей при рассмотрении дела в суде, и что нужно еще какое-то разъяснение КСУ, я считаю, оснований нет.
