Где-то шестьдесят семь лет назад на страницах известного издания Foreign Affairs, появилась статья некого господина «Икс", посвященная «истокам советского поведения". Автором статьи, как позже выяснилось, оказался американский дипломат Джордж Кеннан.
В статье, во многом основанной на посланной им из Москвы годом ранее «длинной телеграмме", Кеннан описал основные идеологические опоры советской власти. В том числе, как советская верхушка планирует совершать экспансию советского образа жизни на Запад.
Идеи, высказанные в статье, позже стали основой одной из первых стратегий борьбы с Советским Союзом в Холодной войне – «политики сдерживания".
Этот экскурс в историю в начале статьи не случаен. Он кажется уместным не только для того, чтобы объяснить «остроумие» ее названия, но и потому, что мы часто слышим о том, что живем в эпоху новой «холодной войны", и что Украина – это второй Западный Берлин. При этом, часть нашего государства действительно оккупирована, а на востоке развернулись настоящие военные действия.
Но предыдущая «холодная война» была борьбой двух систем ценностей, различия между которыми были очевидны практически каждому. Какое же противоречие лежит в основе сегодняшнего конфликта?
Неужели «революция Совести", аннексия Крыма, гражданская война на Донбассе – это все лишь составляющие опосредованного противостояния России и США в борьбе за контроль над добычей и транспортировкой энергоресурсов, влияния на рынки и территории? Возможно, это так. Но это только для них, титанов геополитики.
Для нас, простых украинцев, это действительно война двух систем. Системы честного, конкурентного и справедливого общества, с одной стороны, и системы, построенной на коррупции, с другой.
Многим кажется, что нам уже удалось достичь некоторых успехов в этой борьбе. Мы свергли коррумпированного диктатора, избрали новую власть, сделали «цивилизационный» выбор в пользу блока государств, олицетворяющего для нас справедливое общество.
К сожалению, проделанные шаги лишь обозначили цель, а настоящая борьба с коррупционной системой еще даже не началась.
Это происходит во многом из-за того, что мы опьянены нашими маленькими победами, отвлечены трагическими событиями в стране, а иногда ведомы такими эмоциями, как месть и расправа. За всем этим мы даже не задумывались серьезно о том, почему коррупцию нужно побороть, что является ее источником, и как эффективно свести коррупцию в стране к минимуму.
На эти вопросы мы попробуем ответить в этой статье и выполнить роль господина «Икс» в подготовке стратегии сдерживания коррупции в этой новой Холодной войне.
Часть 1. Почему коррупция – это плохо? Или Украина, страна со «звездочкой"
В Украине мы давно уже привыкли к тому, что многие вещи, которые нам обещают – будь-то обещания государства, работодателя, производителя товаров, ЖЭКа, торговых центров, школы, университета, да кого угодно – не всегда должны соответствовать настоящему положению дел.
Возьмем, к примеру, нашу Конституцию. Статья под номером сорок девять этого документа, основополагающего для всех общественных отношений в стране, недвусмысленно и гордо заявляет: «В государственных и коммунальных учреждениях здравоохранения медицинская помощь предоставляется бесплатно".
После этой фразы нет привычной нам «звездочки", которую мы часто встречаем в различных рекламных сообщениях из ряда «все входящие звонки – бесплатно*", «каждому посетителю мобильный телефон в подарок*" или «у нас самые низкие процентные ставки*". Но наш опыт посещения больниц и поликлиник разного рода настойчиво подсказывает, что эта злосчастная звездочка в этой конкретной статье Основного Закона была пропущена по ошибке.
Положив руку на сердце, давайте признаемся, что не только в ней одной. Ведь тоже самое можно сказать и о праве на жизнь, безопасность, уважение достоинства, неприкосновенность жилья, свободу мысли, бесплатное образование, защиту прав в суде – всех тех замечательных вещей, которые мы громко называем нашими неотъемлемыми конституционными правами.
Почему эти все эти права не выполняются как следует? Многие скажут – всему виной коррупция. Коррупция, которая пронизала всю государственную систему. И чтобы не быть голословными, юристы и правозащитники действительно подтверждают, что коррупция часто прямо или опосредованно приводит к нарушению прав человека.
Но кроме нарушения прав человека, исследования также свидетельствуют, что коррупция в той или иной мере негативно влияет на экономический рост государства, рост ВВП на душу населения, инвестиционную привлекательность, конкуренцию в торговле, рост цен на товары и услуги, размеры «теневой» экономики, и даже на качество и продолжительность жизни граждан.
А по подсчетам Всемирного банка, если в отдельно взятой стране искоренить коррупцию, то доходы граждан сразу же увеличатся в целых 4 раза. Для наглядности, мы приводим график того, как могла бы вырасти годовая зарплата среднестатистического украинца, если бы нам удалось побороть коррупцию, и Всемирный банк оказался прав в своих расчетах.
Часть 2. Главная причина коррупции
Большинству украинцев не нужны дополнительные подтверждения или исследования. Мы в подавляющем большинстве и так выступаем против коррупции.
Проблема только в том, что сама коррупция стала главной системой стимулов в обществе, способом его существования. Не важно, с какой стороны стола в чиновничьем кабинете мы сидим.
Коррупция стала простым и эффективным, а иногда и единственным средством достижения любой цели - от получения справки врача до разрешения на строительство, от поступления в университет до устройства на работу. В Украине даже покойнику без коррупции не выделят место на кладбище.
Коррупционное вознаграждение – на сегодняшний день, основная составляющая дохода большинства «бюджетников". Это отбросило какие-либо другие побуждения и стимулы у государства и общества для изменения положения дел. Коррупционная система, по сути, легла в основу сегодняшних общественных отношений.
Услышав общественный запрос на борьбу с коррупцией, новый президент в свой речи на инаугурации очень правильно заявил, что для построения успешного государства нам нужно преодолеть коррупцию. Для этого он предложил заключить очень простой общенациональный антикоррупционный пакт между властью и народом: чиновники не берут, а люди – не дают. Чуть раньше были созданы различные люстрационные органы, предложены антикоррупционные меры, началась широкая общественная дискуссия.
Конечно, нельзя не согласиться с тем, что принятие нами взяточничества как нормы поведения неизбежно влияет на масштабы коррупции. Так же как и с тем, что система улучшится, если назначить «хороших» людей на руководящие должности, а всем «плохим» запретить эти должности занимать. Но действительно ли мы верим, что эти меры могут повлиять на систему в долгосрочной перспективе?
К примеру, верим ли мы, что в сложившейся системе отец не даст взятку, чтобы улучшить результат своей дочери на внешнем тестировании, а сын откажется заплатить за лечение матери в государственной больнице? Или в то, что киевский судья с его мизерной зарплатой будет долго противостоять соблазну, принимая решения в многотысячных, а иногда многомиллионных спорах? Или в то, что прокурор будет добросовестно расследовать уголовное дело против человека, готового отдать любые богатства, лишь бы остаться на свободе?
Чтобы побороть эту сложившуюся злосчастную систему, нужно преодолеть одну очень простую системную проблему - ее главный источник, который большинство адептов борьбы с коррупцией в упор не хотят видеть. А ее главная причина не в культуре, не в менталитете, не в моральных ценностях человека.
Она состоит в следующем: сегодня в Украине ожидаемый доход потенциального взяточника превышает негативные последствия, которые его ожидают, будь он пойман.
Чтобы свести коррупцию к минимуму (давайте будем реалистами – полностью искоренить это явления ни у кого не получится), нам, во-первых, нужно изменить ответ в этой дилемме взяточника: «Что лучше, брать или не брать?".
Во-вторых, некоторые проявления коррупции можно нивелировать, позволив им существовать на законных основаниях – признав сегодняшнее положение дел, и предоставив обществу законную альтернативу взяточничеству, максимально отражающую сложившееся взаимоотношения.
Часть 3. Как побороть коррупцию?
Предложение первое. Кнут и пряник.
Итак, как поменять ответ на «гамлетовский» вопрос бюджетника-коррупционера?
Что влияет на его решение? Совесть? Именно к ней взывает президент в своей просьбе больше не прибегать к коррупции.
Но в условиях дикого капитализма, воцарившегося в Украине, вряд ли можно положиться на такое эфемерное понятие, как совесть. Тем более, что она стала зачастую восприниматься скорее как слабость, недостаток, который мешает человеку с «предпринимательской жилкой» расти и развиваться.
Что же делать, если не уповать на совесть? Ответ до смешного прост, и лежит на поверхности. Необходимо сделать все, чтобы наказание за взяточничество было неминуемым, а его бремя во много раз превышало выгоды от полученных взяток. Не нужно быть Гэри Беккером (американский экономист, нобелевский лауреат – ЭП), чтобы понять простую логику: украдешь – отрубят руку; с украденным хорошо - но без руки хуже; сегодня не отрубили – завтра точно отрубят.
Но многие скажут, что предусмотренное Уголовным Кодексом наказание уже достаточно высокое, но это никак не останавливает коррупцию.
Однако может ли кто-то утверждать, что наказание действительно неминуемо наступит? Даже если установить пожизненное заключение в качестве наказания за самые мелкие проявления коррупции, само явление не побороть, если вероятность оказаться за решеткой будет оставаться близкой к нулю.
Поэтому, одним из главных шагов в преодолении коррупции должно стать усиление преследования и максимальное увеличения вероятности, что взяточник в конце концов заплатит обществу справедливую цену за свои деяния, потеряет работу или окажется в тюрьме.
В тоже время, государственные служащие, находящиеся в группе риска, должны получать достаточное вознаграждение за свою работу. Как это сделать – непростой вопрос. Но об этом немного позже, а сейчас немного подробней о том, каким образом повышение оплаты труда бюджетнику должно помочь борьбе с коррупцией.
Во-первых, если человек получает достойную заработную плату, соблазн брать мелкие взятки пропадает, особенно когда он ставит под угрозу постоянный доход, статус, экономическое благополучие, а иногда даже свободу.
Ситуация немного меняется, если речь заходит о шестизначных-семизначных цифрах – тогда никакая зарплата не поможет. В этом случае напугать может только неминуемость тюремного срока.
Во-вторых, только в случае справедливого вознаграждения за труд мы сможем с чистой совестью заявить, что этот конкретный преступник действительно заслужил такое наказание. Что это наказание – справедливое. Ведь кто искренне сможет осудить учителя, выживающего на копейки, который собирает деньги в «фонд класса"? Или врача, от которого зависят жизни сотен человек, намекающего своим пациентам на необходимость доплатить ему за лечение?
Наказывать таких людей вряд ли хоть кому-то представляется гуманным. Пусть многим сложно сочувствовать прокурору, судье, мэру, заместителю министра, сотруднику областной администрации и другим чиновникам. Но в целом они находятся в похожей ситуации.
Более того, глупо ожидать, что государственные служащие, уполномоченные наказывать коррупционеров, смогут удержаться от соблазна благополучной жизни, если их вознаграждение останется ничтожным.
Поэтому, не предоставив справедливую оплату труда в государственном секторе, сложно говорить о наказании. Сначала нужно создать новую систему стимулов, а уж только потом чего-то требовать.
Из этих соображений, борьба с коррупцией должна сосредоточиться на наказании взяточников завтрашних. Взяточников, которые могут обеспечить достойную жизнь на свою зарплату, но которые захотели большего и переступили грань закона.
Большинство взяточников вчерашних обществу нужно будет постараться простить. Для них, во многом, коррупция была вопросом выживания и игры по правилам. Для значительной части общества это значит простить самих себя или своих близких, и начать все с чистого листа.
Предложение Второе. «Жертвоприношение".
Где же взять средства на достойное вознаграждение чиновников?
Во-первых, нам не нужна такая армия «бюджетников".
Не новым будет предложение сократить количество депутатов Верховного Совета до сотни. Вполне возможно, что в результате сокращения количества парламентариев представительство интересов громад улучшиться. Но таким популярным, или даже популистским, шагом сокращения не должны ограничиться.
У нас уйма огромных и неэффективных государственных органов. К примеру, возьмем Государственную фискальную службу. Если админреформа, как и обещали, привела к общему сокращению налоговиков и таможенников, то их общее число сегодня составляет примерно 65 тысяч человек.
Где-то столько же служащих работает в аналогичном органе Великобритании. Это при том, что количество населения, предприятий и предпринимателей в Украине в среднем меньше на 30%, чем на «туманном Альбионе". По-видимому, что-то со сбором налогов мы делаем не так.
Другой пример - судьи. Здесь тоже нужно задуматься об эффективности системы. Например, по некоторым данным, апелляционная инстанция меняет каждое третье решение административных судов первой инстанции. Такое количество принятых к рассмотрению апелляции решений (а в целом, похожая статистика не только в админсудах, но и по всей судебной системе) может говорить только о следующем: или у нас в судах первой инстанции сидят идиоты, или где-то в цепочке засел коррупционер.
А как ему не засесть с такой судейской зарплатой?
Если уже говорить о судебной системе, то можно рассмотреть и упразднение некоторых ее органов. Того же Конституционного Суда, например. В наших условиях мы вполне могли бы ограничится предоставлением конституционной юрисдикции Верховному Суду (как это происходит в некоторых других странах).
Это просто для иллюстрации идеи – как и другие меры по улучшению эффективности государственного аппарата, подобные шаги должны основываться на глубоком понимании проблем и потребностей того или иного сектора.
В целом, конечно же, сокращения «бюджетников» – очень сложная мера. Однако для возможности повышения оплаты труда значительная часть государственного аппарата должна смириться с судьбой «ягненка", принесенного в жертву светлому будущему нашей страны.
Естественно, увольнения должны проходить постепенно (чтобы позволить бывшим чиновникам найти полезное применение своим умениям), а их масштабы должны быть результатом серьезных расчетов.
Все увольнения должны проводиться параллельно с подробным пересмотром многих функций и структуры государственного аппарата. Но и невооруженным взглядом видно, что огромнейшая часть государственного сектора могла бы работать с привлечением гораздо меньшего человеческого ресурса, если бы работа выполнялась эффективно.
Если уволить даже 50% всех тех, кто сегодня находится на «обеспечении» у государства, это позволит всего лишь удвоить вознаграждение для оставшихся. В среднем, вместо трех с половиной тысяч гривен в месяц, среднестатистический чиновник начнет получать семь. Такое вознаграждение вряд ли можно назвать достаточным, но это уже шаг к прогрессу.
Предложение третье. Легализация коррупции, или как полюбить и перестать бояться коррупцию?
Дополнительным способом «фандрейзинга» для борьбы с коррупцией в некоторых сферах может послужить своеобразная легализация взяточничества, а именно замена взяток аналогичной им законной формой.
Например, взятка за «освобождение» от службы в армии может быть заменена официальным взносом на нужды Вооруженных сил.
Оплата работы врачей может быть частично обеспечена признанием факта отсутствия бесплатного здравоохранения в Украине, и постепенным введением системы всеобщего медицинского страхования.
Одной из подобных мер в сфере образования, могло бы быть создание официальных фондов школ или университетов.
Такая «легализация» коррупции, на самом деле, могла бы быть внедрена во многих других сферах. Она узаконила бы некоторые сложившиеся в обществе отношения и сделала бы их более предсказуемыми и понятными.
Предложение четвертое. Приватизация и общественное финансирование государственных функций.
Мы все увидели, что «приватизация» некоторых государственных функций может сделать их выполнение более эффективным.
Пример, который просто напрашивается, - это своеобразные «частные» военные образования, которые, по свидетельству многих, более усердно выполняют функцию защиты государства и обеспечения правопорядка, чем регулярная армия и милиция. Конечно же, это мера вынужденная и, будем надеяться, временная. Но почему этот опыт, хотя бы частично, не перенести на другие отрасли?
Например, почему бы не провести приватизацию некоторых больниц и медицинских учреждений? Это должно способствовать тому, что новые частные больницы будут конкурировать и установят рыночные цены на медицинские услуги, а роль «цербера» относительно их работы перейдет от государства к их новому собственнику. К тому же, многие медицинские учреждения и так фактически функционируют как частные предприятия уже сегодня.
Конечно, приватизация должна проходить взвешено, и государство должно задуматься о том, чтобы оставить часть дотируемых больниц, которые обеспечат услугами население, не способное платить за услуги частных врачей.
Одновременно, средства от приватизации могли бы уйти на формирование основы для государственных страховых медицинских фондов.
Финансирование реформы сектора здравоохранения могло бы стать следующим шагом в выполнении своего гражданского долга главными меценатами страны, которые принимали активное участие в поддержке оборонного потенциала нашей армии.
Возможно также рассмотреть приватизацию части образовательных учреждений, оставив государству большинство существующих школ и несколько национальных университетов, и постепенный отказ от системы госзаказа. Все-таки слишком много Украина тратит на подготовку не нужных ей специалистов.
Средства от «приватизации» могли бы быть направлены на финансирование главных государственных учебных заведений и оплату учебы некоторым студентам государственных ВУЗов, семьи которых не могут себе это позволить (представляется более справедливым, если государственный бюджет будет финансировать только тех, кто действительно в этом нуждается).
Общество в целом тоже могло бы подключится к формированию фондов, занимающихся помощью государственным образовательным и медицинским учреждениям, а также тем, кто не может оплатить свое лечение или учебу. Общественные активисты могли бы включиться в эти процессы с таким же задором, как они это сделали для обеспечения финансирования Майдана и армии.
Такие приватизационные меры, на которые может уйти несколько лет, фактически убрали бы коррупцию в медицине и образование. В этих сферах уже сложились «теневые» рыночные отношения. Почему бы не дать этому рынку существовать на законных основаниях, если ничего другого сделать мы и так не можем?
Предложение пятое. «Выйти из сумрака".
Средства от налогообложение «теневой» экономики также могли бы помочь финансированию новой, некоррупционной системы. Это возможно, к сожалению, лишь в долгосрочной перспективе.
Сегодняшней задачей могло бы стать выведение «теневого» сектора в «свет» без дополнительных затрат (или хотя бы с минимальными затратами) для предприятий и работников.
Первым шагом к этой цели могло бы быть признание того, что устоявшиеся на рынке размеры налогооблагаемого дохода и размер уплачиваемого налога – справедливые. Исходя из этого, необходимо принять такие изменения в законодательство, которые закрепили бы сложившееся состояние дел хотя бы на следующие несколько лет.
Например, после таких изменений, если вчера работник получал тысячу гривен «официально", а вторую тысячу – «в конверте", то завтра он должен получать две тысячи «официально", но платить налоги и сборы только с первой тысячи. Бюджет от этого ничего не теряет, а работник и работодатель возможно освобождаются от бремени коррупционного налога на вторую тысячу.
Обеспечить это, например, может освобождение от налогов на несколько лет любого повышения зарплаты или зарплаты нового работника. Многие, конечно, попробуют воспользоваться такой нормой для уклонения от уплаты налогов. Предотвратить это смогут некоторые законодательные ограничения – но это все детали.
С прибылью предприятий немного сложнее. Простая арифметика: если, условно, сегодня предприятия скрывают одну десятую своей прибыли, то уменьшив налог на 10% и устранив любые уклонения, бюджет продолжит получать столько же, сколько получает сегодня. Но достичь такого эффекта возможно только обеспечив стопроцентное соблюдение закона, без малейших нарушений. Само по себе снижение налога не будет значительно стимулировать большие взносы и приведет к потерям бюджета.
Поэтому любой шаг по дальнейшему снижению налога на прибыль, как способа стимулирования открытой экономики, должен основываться на серьезных макроэкономических исследованиях.
В итоге, выведение экономики из «тени» должно помочь увеличить поступления в казну, хотя бы в результате частичного освобождения частного сектора от бремени коррупционной дани. В долгосрочной же перспективе (через три-четыре года), когда большинство предприятий и предпринимателей будут декларировать всю свою прибыль и зарплаты работников, можно будет постепенно установить справедливое налогообложение таких доходов, выведенных в «свет".
***
Предложенные меры не являются исчерпывающими, и нуждаются в дальнейшей разработке. Описанные изменения требуют огромнейшей политической воли, участия и непосильных усилий, где-то даже жертв от всего общества. Но если война с коррупцией «холодная", и где-то даже хладнокровная, то ее не выиграть красивыми лозунгами, и в ней не обойтись без жертв.
«Холодная» война между Штатами и Союзом длилась сорок пять лет. Хотелось бы, чтобы времени на нашу борьбу с коррупцией ушло на порядок меньше. Но необходимо осознавать, что даже для того, чтобы воплотить в жизнь все те нескромные предложения, высказанные в этой статье, уйдет несколько лет. Войну с таким серьезным противником не выиграть за один день.
Если мы осмелимся принять вызов, результатом может стать окончательная победа над коррупционной системой. Тогда действительно можно будет говорить о победе новых ценностей, о новой, лучшей стране. О стране достойной успеха и всемирной славы.
Кто готов к такой борьбе, или как сказал бы один небезызвестный блоггер, к этой финальной схватке добра и нейтралитета?
