Общественные эксперты «Центра политико-правовых реформ» (ЦППР) проанализировали 57 законопроектов и девять уже действующих законов. Выбирали наиболее значимые в государственном масштабе законодательные инициативы, внесенные президентом, правительством и народными депутатами от разных фракций. Системные коррупционные риски выявили во всех проанализированных законах и в 82% проектов. Больше всего «коррупционных дыр» в нормативно-правовых актах, касающихся сфер правосудия, безопасности, государственных закупок и администрирования.
Коррупционеры — люди «законопослушные». Чаще всего они проводят свои «спецоперации», не нарушая нормативно-правовых актов. Выискивают в них лазейки и шустро решают дела в административных органах и судах.
Выявлять и перекрывать коррупционные лазейки в нормативно-правовых актах должно государство. Осуществлять антикоррупционную экспертизу — Министерство юстиции. Проекты, представленные на рассмотрение ВРУ депутатами, должен анализировать парламентский Комитет по вопросам предотвращения и противодействия коррупции. Согласно регламенту ВРУ каждый проект закона после регистрации не позднее чем в 5-дневный срок должен направляться в этот комитет. Его председатель Егор Соболев утверждал, что значительную часть законопроектов, которые вынесены в зал спикером Гройсманом, комитет еще не анализировал. Среди причин — физическая невозможность обработки всех проектов.
Властные структуры вполне очевидно не справляются с возложенным на них заданием, считают общественные эксперты. И предлагают сравнить результаты общественной и государственной экспертиз.
По информации Николая Хавронюка, директора по научному развитию ЦППР, в 2013 году эксперты Минюста, проводя антикоррупционные экспертизы, нашли коррупционные риски только в 0,4% проектов проанализированных ими нормативно-правовых актов, а в январе-феврале 2015-го Минюст смог выявить в законопроектах целых два коррупциогенных фактора.
Удивила общественных экспертов и работа Комитета по вопросам предотвращения и противодействия коррупции. В его решениях, принятых в декабре 2014-го — феврале 2015 г., упоминается только 490 из 1100 зарегистрированных на то время законопроектов. Причем в 428 из них коррупционные риски не выявлены. Интересно, что в перечень этих чистых от коррупции законопроектов попали и 40 тех, на которые общественные эксперты дали негативные отзывы. Противоречащими антикоррупционному законодательству комитет признал только 29 (6%) из рассмотренных проектов.
Эксперты называют несколько проблем, связанных с антикоррупционной экспертизой.
«Первой и наибольшей проблемой является то, что уполномоченные государственные органы продолжают позитивно оценивать проекты законов, которые явно содержат коррупционные риски», — говорит Николай Хавронюк.
Например, в проекте №1135-1 «О гражданском оружии и боеприпасах» (авторы — народные депутаты А.Ильенко, В.Амельченко и др.) выявлено целых 42 коррупционных риска. Это больше всего из проанализированных общественными экспертами документов. «Такое количество может свидетельствовать о намеренном закладывании лазеек для использования их в будущем», — предполагает исполнитель экспертизы Дмитрий Калмыков (ЦППР).
Вторая проблема заключается в том, что выводы общественной антикоррупционной экспертизы не публикуются ни на веб-сайтах Комитета по вопросам предотвращения и противодействия коррупции и Минюста, ни на страницах соответствующих законопроектов веб-сайта Верховной Рады Украины. И это дает власти возможность игнорировать их.
Третья проблема, по мнению Николая Хавронюка, заключается в том, что наличие коррупциогенных факторов часто является следствием неосведомленности авторов проектов, невысокого уровня их правовой культуры, неумения правильно использовать законодательную технику.
В проанализированных экспертами законах и законопроектах было выявлено в целом почти четыре сотни коррупциогенных факторов. «Много это или мало? Очень много. Каждая из лазеек — это возможность совершить коррупционное правонарушение, не выходя за рамки закона», — комментирует Дмитрий Калмыков. Больше всего возможностей для коррупции связано с такими коррупциогенными факторами, как коллизии и изъяны законодательной техники; неправильное определение функций, полномочий (обязанностей) и ответственности должностных и служебных лиц; пробелы в регулировании правовых норм. Семь нормативно-правовых актов содержали такой коррупциогенный фактор, как «неправдивые цели принятия законопроекта».
Как эти и другие факторы «работают» в нормативно-правовых актах, общественные эксперты проиллюстрировали на примерах.
Законодательство пестрит противоречиями, которые на практике люди часто будут вынуждены «согласовывать» с помощью взяток. Так, в проекте №1135-1 «О гражданском оружии и боеприпасах» указано, что лицо, которое добровольно заявило о незаконном хранении оружия и боеприпасов, освобождается от уголовной ответственности. Но на сегодня правовые основания для непривлечения устанавливаются исключительно УКУ (ч. 1 ст. 44). «Очевидно, такая альтернатива будет стимулировать судей к совершению коррупционных правонарушений. Поскольку позволит в одних случаях выносить приговор, мотивируя решение УК, а в других — признавать лицо невиновным на основании положений закона об оружии», — рассказывает Калмыков.
Или: согласно ч. 1 ст. 17 проекта, лицо с судимостью не может получить разрешение на оружие. Вместе с тем п. 8 ч. 1 ст. 18 предоставляет право выдавать таким лицам лицензию, если преступление нетяжкое. «Служащий может отказать в выдаче разрешения на основании ст. 17. Но за незаконное вознаграждение предоставит его этому же лицу. Поскольку его преступление соответствует требованиям ст. 18», — говорит эксперт.
Довольно часто в законодательстве оставляют правовые пробелы. Потом на практике чиновники могут их «заполнить» каждый на свое усмотрение. Например, в том же проекте «О гражданском оружии и боеприпасах» основанием для отказа в выдаче разрешений является привлечение к ответственности за нарушение общественного порядка (п. 5 ч. 1 ст. 18). Но не определено, какой именно ответственности — только уголовной или любой? В то же время, согласно законодательству Украины, за несоблюдение общественного порядка может наступать уголовная и административная ответственность, а для отдельных лиц — и дисциплинарная. Как объясняет Дмитрий Калмыков, на практике, с целью получения неправомерной выгоды, служащие могут выдавать разрешения неоднократно привлеченным за правонарушения. Дескать, по их мнению, в законе речь идет только об одном виде ответственности.
Еще один коррупциогенный фактор — предоставление широких и нечетких полномочий, что может привести к злоупотреблениям.
Например, ч. 1 ст. 18 начинается словами: «<em>Основаниями</em> для отказа в выдаче разрешения на оружие являются:…» «Из формулировки непонятно, идет ли речь о праве или же обязанности служащих при указанных условиях не предоставлять лицензию. Следовательно, служебные лица могут толковать норму по собственному усмотрению. Основным фактором, который будет влиять на принятие решения, станет желание получить неправомерную выгоду», — рассказывает исполнитель экспертизы законопроекта.
А вот еще один пример. Ч. 6 ст. 19 и п. 1 ч. 5 ст. 20 определяют, что разрешение на оружие прекращается «…при отсутствии <em>уважительных причин</em>, делающих невозможным своевременное подтверждение права на владение оружием». Понятно, потенциально за взятку служащие любые причины будут признавать «уважительными».
И это только несколько норм с явными коррупционными рисками из одного законопроекта.
Очевидными лазейками, по мнению Дмитрия Калмыкова, отличается и проект закона №1807 «О государственном регулировании азартных игр в Украине» (инициатор — народный депутат Б.Береза). Проектом предусматривается создание уполномоченного органа по вопросам организации и проведения азартных игр. Он, по словам эксперта Калмыкова, должен разрабатывать нормативно-правовые акты, лицензионные условия, выдавать разрешения и вместе с тем — осуществлять инспекционные полномочия. То есть будет проверять и контролировать сам себя.
Потенциально будут побуждать его к коррупционным правонарушениям немало пробелов и разногласий в нормах. Например, ст. 18 разрешает признавать лицензию недействительной, если выявлен факт проведения игр по другому адресу. В ст. 24 эта норма отсутствует. «Учитывая то, что предлагаемая стоимость получения одной лицензии сроком на 5 лет составляет 100 млн грн, можно себе только представить, когда и за сколько будут использоваться одни положения проекта, а когда другие», — объясняет исполнитель экспертизы.
Не обошли общественные эксперты вниманием и законопроект №1165 («О внесении изменений в действующее законодательство Украины относительно прав граждан в борьбе с коррупцией и злоупотреблениями властью». Инициаторы: Ю.Тимошенко, С.Соболев, И.Кириленко, И.Крулько), задекларированное содержание которого направлено на борьбу с коррупцией. Даже в пояснительной записке к доработанному проекту несколько абзацев отведено на то, чтобы убедить в важности введения института частного уголовного преследования коррупционных действий. Таким образом, государство, дескать, получит помощь гражданского общества в преодолении проблемы.
«В действительности возникнут новые коррупционные схемы. Недобросовестные активисты начнут шантажировать отдельных чиновников возможностью подать против них уголовный иск или применить ограничительные меры. Кроме этого, предоставить юридическим лицам право проводить оперативно-розыскную деятельность — означает поощрять правовой произвол и подрывать основы государственности. То есть они смогут тайно следить за другими, записывать их разговоры, снимать переписку. Также, если примут этот закон, вскоре появятся фирмы наподобие коллекторских. Они профессионально займутся, в частности в интересах политических оппонентов и экономических конкурентов, сбором информации о госслужащих, нотариусах, аудиторах и т.п.», — поясняет Замира Саидова, эксперт ЦППР.
Все вышеупомянутые законопроекты исполнители общественной антикоррупционной экспертизы рекомендуют даже не доработать, а отклонить.
Но как не допустить такого большого количества коррупциогенных факторов в нормативно-правовых актах?
Прежде всего, законопроекты должны проходить все установленные этапы рассмотрения, а не продвигаться в спешке.
«Большая проблема в том, если проект закона принимают в целом через десять дней после его подачи. С ним мало кто успевает хотя бы ознакомиться, не говоря уже о том, чтобы сделать правки во время второго чтения. Обычно, когда есть политическая целесообразность или вынуждают условия, то принимают документ в первом чтении, а потом сразу в целом. Бесспорно, законы, принятые в спешке, будут содержать коррупциогенные факторы», — говорит Борис Малышев, эксперт ЦППР.
А вот как Кабмин подает противоречащие друг другу проекты. «Например, был случай с двумя правительственными документами: №5114 — об определении конечных бенефициаров предприятий и №5067 — о предотвращении легализации доходов. Их ВРУ приняла в один день, но в то же время они взаимоисключающие — банально содержат разные названия конечного бенефициара и потому создают правовую коллизию», — рассказывает Роман Скляров, руководитель отдела антикоррупционной экспертизы Центра политических студий и аналитики. Эксперт оценивает такие случаи как несогласованную работу правительства, которое само себе противоречит.
«Конечно, надо наладить эффективную работу соответствующих государственных органов, уполномоченных проводить антикоррупционную экспертизу. Надо подготовить профессиональных экспертов. Иначе невозможно проанализировать все зарегистрированные проекты. А пока что сотни законопроектов, даже не рассмотрев их, отмечают как не содержащие коррупционных рисков», — говорит Калмыков.
В этой ситуации могут помочь общественные эксперты, готовые сотрудничать. Свои заключения они присылают на электронные адреса депутатов, работников секретариата комитета, публикуют на сайте ОО. Но этого мало. Нужна политическая воля учитывать их. Свидетельством того, что политики действительно борются с коррупцией, стало бы решение о том, чтобы выкладывать заключения общественных экспертиз на сайтах органов власти.
Но отсутствие такого решения не останавливает общественных экспертов. Под их давлением удалось вернуть правительству умышленно коррупциогенный проект закона №1551, рассказывает Роман Скляров. Им планировалось сделать платный доступ к веб-ресурсу госзакупок для заказчиков. Кроме того, из финального варианта правительственного законопроекта №1578 была изъята норма о возможности Государственной фискальной службы проверять любого гражданина по собственному усмотрению и требовать штраф без решения суда.
«Выявленные в проанализированных законопроектах и законах многочисленные коррупционные риски и недостатки законодательной техники подтверждают тот факт, что только качественное сотрудничество общественности, экспертной среды и государства станет залогом создания эффективного, очищенного от коррупции законодательства», — подчеркивает эксперт ЦППР Замира Саидова.
