Несовершенный закон о референдуме лишил украинцев права определяться с вопросами общенационального значения.
Эксперты предупреждают, что он превратился в бомбу замедленного действия, заложенную в свое время под украинскую государственность режимом Виктора Януковича.
История закона
Впервые законопроект о референдуме поставили на голосование в июне 2010 г. Но он подвергся критике из-за его неконституционных положений.
Глава Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко считает, что указанный документ должны были использовать для манипуляции с Конституцией, которую со временем изменили с помощью Конституционного суда.
«Но даже тогда парламент в первом чтении проголосовал за основу без положений, которые позволяли бы менять Конституцию на Всеукраинском референдуме. После этого законопроект стал неинтересным власти. На второе чтение его никто не выносил», — рассказывает он.
Законопроект без какого-либо движения оставался в парламенте два года — вплоть до 6 ноября 2012 г. В этот последний пленарный день Верховной Рады VI созыва документ неожиданно поставил на голосование заместитель спикера Адам Мартынюк.
«За него голосовали с формулировкой «Принять в целом в редакции первого чтения». Это противоречило предыдущему решению Верховной Рады», — объясняет Игорь Колиушко.
Бывший судья Конституционного суда Владимир Шаповал также убежден, что этот закон принимался под определенную задачу бывшей власти.
«Некий комплекс неполноценности у предыдущей власти был. Все понимали, что КСУ использовали разово. Возобновив действие предыдущей Конституции, они готовились к полной легализации власти. Поскольку в законе речь идет о новой Конституции, которая может быть принята на референдуме. Это было ключевой позицией. Прочитайте этот закон, и вы увидите, что указанная норма торчит, словно прыщ на лице молодого человека», — говорит он.
Эксперты считают, что в тот день из-за недостатков закона общество не получило инструмент референдума в свою пользу. Однако его получила власть.
Недостатки
Закон позволяет власти заблокировать любую невыгодную ей народную инициативу. «По этому закону вы никогда не сможете инициировать референдум против власти. Для этого нужно собрать две тысячи людей в одном месте. Надо, чтобы ЦИК делегировала своего представителя на место встречи граждан и засвидетельствовала факт этой встречи. Если она не захочет, то может и забыть утвердить решение о делегировании», — считает координатор движения «Пространство свободы» Тарас Шамайда. «Также ЦИК может поручать МВД (и Генпрокуратуре. — Н.М.) проверить сведения о двух тысячах граждан в подписных листах. А если в них будут неточности, то ЦИК может не принять документы от вдохновителей народной инициативы. Власть может очень легко сорвать этот процесс на любом этапе, вплоть до назначения референдума, поскольку именно президент издает указ о проведении референдума.» Также он отмечает, что именно власти будет легко выносить свои вопросы на референдум.
Кроме того, Т.Шамайда напоминает, что благодаря процедуре формирования ЦИК этот орган находится под влиянием президента. Закон не гарантирует независимости комиссиям по референдуму от внешнего влияния, которое, по убеждению экспертов, отрицательно будет сказываться на администрировании референдума. «ЦИК может на очень широких основаниях менять членов окружных и участковых комиссий. За все время организации референдума власть может выстроить монолитную систему членов комиссий, которые будут «правильно» считать ответы», — объясняет он.
Один из самых больших недостатков закона — неконституционный порядок изменения Конституции в обход парламента. Он также позволяет принимать новую Конституцию, тогда как сам Основной Закон предусматривает только внесение изменений.
Сегодня на референдум можно выносить законопроекты без их предварительного обсуждения. «Непонятно, откуда должны взяться эти законопроекты. Закон не требует обязательности экспертиз или обсуждения законопроектов», — комментирует Игорь Колиушко.
Специалистов беспокоит также возможность голосования дома. Для этого нужно только заявление, и к нему не прилагаются медицинские справки. «Опыт референдумов времен правления Кучмы и белорусского президента Лукашенко показал, что голосование дома может достигать 40%», — говорит Тарас Шамайда.
Кроме того, закон не обеспечивает равных возможностей сторонникам и оппонентам в агитации. Он рассматривает агитацию как «печатные, устные, звуковые и аудиовизуальные виды и формы идейного влияния на людей, которые прямо или косвенно привлекают внимание к вопросу референдума». Из определения агитации референдума следует, что любое интервью, обсуждение предмета референдума, программы о референдуме, освещение экспертных мнений считается агитацией, а следовательно — СМИ будут обязаны заключать соглашения с «субъектами процесса референдума».
Иначе суд будет принимать решение о временном (до завершения процесса референдума) прекращении действия лицензии телеканала или о временном запрете выпуска печатных изданий.
«Самое главное, что соглашения со СМИ может заключать только инициативная группа референдума. Но ведь группа будет отстаивать вынесенный на референдум вопрос. А как быть с теми, кто будет выступать против? Соглашением нельзя агитировать против, потому что нет субъектов, которые могут заключить такое соглашение», — говорит Тарас Шамайда. Эксперты убеждены: такие ограничения общественной дискуссии будут лишать граждан осознанного выбора.
Референдум будет обязательным к выполнению. Владимир Шаповал отмечает: по общему правилу референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняли участие не менее половины граждан, имеющих право голоса. Но действующий закон не учитывает это правило. Референдум будет считаться состоявшимся, даже если в нем принял участие один человек.
Манипулятивные вопросы
Действующий закон не предохраняет украинцев от манипулятивных вопросов в процессе референдума. Такую манипуляцию эксперты показывают на примере советского референдума 17 марта 1991 г. Тогда граждан спросили «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик, в котором будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» В этом вопросе заложено два вопроса. Но на референдуме надо ответить «да» или «нет» только один раз, комментирует Юлия Кириченко.
Совсем другой вид имел бюллетень во время референдума 1 декабря 1991 г. В нем разместили копию Акта провозглашения независимости Украины и спросили граждан, подтверждают ли они этот Акт. «Человек мог прочитать этот Акт и понять, за что он голосует. В вопросе, который ему задавался, не отмечалось, что, например, в дальнейшем в Украине гарантированы процветание и благосостояние», — объясняет Юлия Кириченко.
По ее убеждению, минские соглашения также можно выносить на референдум, оформив их в законопроект. «На референдуме можно не излагать настоящие соглашения и даже не называть их минскими. Можно просто спросить: «Вы за мир путем составления международного договора с Российской Федерацией?» — моделирует ситуацию эксперт, и не исключает, что для одобрения такого соглашения понадобятся изменения в законодательство о местном самоуправлении.
«Посредством такого референдума некоторые области могут стать уже не областями, а территориальными автономиями. Впоследствии эти автономии получат права на заключение международных соглашений с другими государствами, могут провести свой референдум и отделиться от Украины», — добавляет Юлия Кириченко.
В легкости манипулирования вопросами не сомневается и Денис Ковриженко, старший советник по правовым вопросам Международного фонда избирательных систем (IFES). «Можно вопрос сформулировать так, что эти территории легко отделятся от государства. Например: «Согласны ли Вы с тем, чтобы в состав Украины вернуть бывшие республики с преступными органами, военизированными формированиями, которые будут иметь статус местной полиции и будут обеспечивать правопорядок?» Разумеется, что, скорее всего, граждане проголосуют против», — считает он. Такие вопросы на референдум могут выноситься вследствие военной давления России или дипломатического давления западных стран, не исключает Тарас Шамайда и настаивает, что действующее законодательство о референдуме является миной замедленного действия.
Что делать?
1 декабря 2014 г. депутаты направили представление в КСУ с просьбой признать действующий закон неконституционным. «Вот уже два года открыто производство в Конституционном суде. Все стороны — спикер, президент, все научные учреждения — предоставили свои объяснения. Но я не могу понять, почему суд не смог принять окончательное решение», — удивляется Юлия Кириченко.
Общественность при поддержке Министерства юстиции Украины написала новый законопроект, №2145а. Но его не ставят на голосование из-за отсутствия политической воли, констатирует народный депутат от БПП Светлана Залищук. Некоторые нардепы не осознают рисков закона, а СМИ не обращают внимания на указанную проблему, — вот, по убеждению Юлии Кириченко, основные причины, по которым новый законопроект не выносится на голосование.
Проект нового закона устраняет риски, о которых говорят эксперты. Он устанавливает барьер явки, равенство в ходе агитации, ограничения на манипулятивные вопросы. Партийные сторонники и оппоненты вынесенного на референдум вопроса могут, предварительно зарегистрировавшись в ЦИК, также входить в состав комиссии по референдуму.
Разработчики законодательной инициативы сделали невозможным референдум во время президентских или парламентских выборов. «Хотя это и экономнее, и в таком случае будет усложнено обсуждение предмета референдума, а также есть отличия в организации работы комиссий», — объясняет исполнительный директор Украинского независимого центра политических исследований Светлана Конончук.
Документ вводит принцип упраздняющего закона, когда граждане могут вынести на референдум вопрос об отмене статьи определенного закона или же вообще всего закона. «Процедура прописана так, что без поддержки власти граждане могут инициировать референдум», — говорит Юлия Кириченко.
Закон и «референдум»
На национальном форуме «Спасайте референдум», состоявшемся в Киеве в декабре, Юлия Кириченко раздала его участникам бюллетени. Она решила провести экспериментальный референдум по условиям действующего Закона «О Всеукраинском референдуме». На «референдум» был вынесен вопрос «Поддерживаете ли Вы вступление Украины в экономическую Европу, где уважение к семейным ценностям и историческим корням является приоритетом государственной политики?» 25 участников эксперимента проголосовали «за», и шестеро — «против». «Европа — это географическое название части территории. Мы имеем в виду, что это территория Российской Федерации от западных ее границ до Урала. Именно Российская Федерация считает приоритетами государственной политики семейные ценности и исторические корни, поэтому сегодня мы проголосовали за вступление в Россию», — объясняет эксперт, театрально выполняя роль главы избирательной комиссии.
Согласно действующему закону, объявленное ЦИК решение сразу вступает в силу…
