С 1 января 2016 года в Украине начала действовать новая, «европейская» система государственной регистрации. Государственная регистрационная служба была ликвидирована как центральный орган исполнительной власти, а ее полномочия делегировали местным органам власти и нотариусам. Доступ в государственный реестр прав стал публичным, а правоустанавливающие документы на недвижимость в бумажном виде перестали быть обязательными.
Теоретически такая реформа должна была снизить уровень коррупции в сфере государственной регистрации. Эта цель была частично достигнута — владельцам недвижимости действительно больше не нужно давать взятки за возможность реализовать свои законные права. Зачем давать взятку, если можно обратиться к нотариусу и провести регистрационное действие за не слишком большую официальную плату.
Однако, к сожалению, упрощение процедур государственной регистрации имеет и обратную сторону — в стране значительно увеличилось количество случаев мошенничества с недвижимостью и корпоративными правами путем использования поддельных документов, в частности, судебных решений.
Поддельные документы использовались для мошенничества и раньше, но эпизодически. Массовый характер это явление приобрело именно после 1 января 2016 года. Более того, мошенничество приобрело явно циничный характер. Раньше для завладения имуществом или предприятием мошенники пытались договориться с судом и получали судебное решение. Оно могло быть неправосудным и несправедливым, но это было официальное судебное решение. Сегодня у мошенников нет необходимости ни с кем договариваться — можно сделать себе печать суда и печатать нужные судебные решения дома в любом количестве. Дружеские нотариусы или регистраторы зарегистрируют все, о чем их попросят мошенники. Обращение в полицию или суд не особенно помогает — есть примеры, когда после открытия уголовного производства и наложения ареста на украденное имущество мошенники на основании поддельных судебных решений отменяли наложенные следователями аресты и повторно воровали это имущество, переоформляли его на «добросовестных» приобретателей. Наличие уголовного производства этому никоим образом не препятствовало.
В ряде случаев мошеннические действия совершаются с демонстративной наглостью. Для регистрации изготавливаются решения несуществующих судов (неужели тем, кто изготовлял фальшивый документ, лень было зайти на сайт «Судебная власть»?). Даты судебных решений и фамилии судей определяются «с потолка». Вот яркий пример: в фальшивом судебном решении, датированном февралем 2014 года, было признано право собственности на имущество за фирмой, зарегистрированной в марте 2015 года. В один день у одного и того же нотариуса сначала происходит перерегистрация объекта на основании фальшивого судебного решения, а через 30 минут этот объект продается «добросовестному» приобретателю. В один день происходит переоформление нескольких десятков зданий известной торговой сети, расположенных в разных уголках Украины. Есть случаи, когда сведения об участниках предприятия были удалены из реестра полностью или же вместо фамилии основателей был указан набор цифр.
Нередки случаи хакерского вмешательства в работу электронных баз государственных реестров — в этих случаях изменения в реестр вносятся вообще без каких-либо документов. Хотя это больше организационно-техническая, а не юридическая проблема.
Все эти случаи вызывают критику новой системы регистрации. Некоторые специалисты начали выдвигать предложения о целесообразности восстановления централизованной регистрационной службы или даже о возвращении функций по регистрации прав на недвижимость коммунальным бюро технической инвентаризации и готовят соответствующие законопроекты. Министерство юстиции Украины предлагает частично вернуться к использованию правоустанавливающих документов в бумажном виде и ввести территориальные ограничения для нотариусов и также готовит собственный законопроект по этому поводу.
Однако, к сожалению, публичного профессионального обсуждения указанных проблем нет. Зато ведется пропаганда — каждая заинтересованная группа рекламирует свой вариант изменений в законодательство, пытаясь привлечь общество к лоббированию его прохождения в парламенте.
В то же время реальные причины существующих проблем остаются понятными только узкому кругу специалистов, а общество не имеет возможности объективно оценить законодательные предложения Минюста или отдельных народных депутатов.
Так как же работает система государственной регистрации прав в Украине? Проблемы, о которых будет идти речь, касаются как Государственного реестра вещных прав на недвижимость, так и Единого государственного реестра, в котором регистрируются корпоративные права. Мы сосредоточимся на регистрации недвижимого имущества. Ведь проблемы с регистрацией корпоративных прав хотя и имеют некоторые отличия, но аналогичны по сути.
Недвижимое имущество имеет значительную ценность, и его регистрация государством позволяет обеспечить владельцу правовую защиту. Госрегистрация должна выполнять также функцию стимулирования экономики и фискальную функцию, однако ее главной задачей является именно защита прав собственника.
Регистрация прав на недвижимость осуществляется в большинстве стран мира. В одних странах это функция местных органов самоуправления, в других действуют общегосударственные централизованные реестры, но в той или иной форме регистрация прав на недвижимость осуществляется повсюду.
Сведения о вещных правах и их обременениях, включенные в официальные реестры, имеют статус официальной информации, считаются действительными и имеют преимущество перед любыми другими сведениями, в том числе и перед документами в бумажной форме. С одной стороны, такой подход обеспечивает стабильность правоотношений — государство официально признает право собственности лица на принадлежащую ему недвижимость и таким образом защищает его права. С другой, он порождает дуализм в правовом регулировании.
Отношения, связанные с приобретением и прекращением права собственности, являются гражданско-правовыми и основываются на равенстве сторон. В то же время государственная регистрация прав является публично-правовой процедурой, в которой нет равенства сторон. Обязательность государственной регистрации прав приводит к тому, что возможность владельца реализовать свои права перестает зависеть только от его воли, а начинает зависеть от воли субъекта власти, осуществляющего государственную регистрацию прав.
Современное гражданское законодательство складывалось тысячелетиями. Есть устоявшаяся судебная практика его применения. В рамках классического гражданского права почти невозможно быстро завладеть чужим имуществом, тем более не имея на то достаточных правовых оснований. А вот законодательство, регулирующее процедуры государственной регистрации прав, значительно моложе. Оно содержит множество пробелов и коллизий. Устоявшейся судебной практики по его применению также не существует. Среди специалистов нет единства по многим принципиальным вопросам регулирования соответствующих процедур. Это и обусловило появление и распространение такого явления, как рейдерство.
Любой рейдерский захват состоит в том, что в соответствующих государственных реестрах право на захватываемый объект на формальных основаниях перерегистрируется на новое лицо, которое сразу перепродает его «добросовестному» приобретателю или целой цепи таких «добросовестных» приобретателей. В дальнейшем при физическом захвате объекта рейдеры для подтверждения законности своих действий ссылаются на сведения из государственного реестра, имеющие официальный статус. Это фактически лишает правоохранительные органы возможности эффективно противодействовать захвату.
При таких обстоятельствах органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, получают значительные возможности для неофициального влияния на экономические процессы, что и создает огромный коррупционный потенциал в данной сфере. Владельцы начинают зависеть от решений соответствующих чиновников, без участия которых они не могут ни приобретать, ни отчуждать свое имущество.
Первоначально в Украине государственную регистрацию прав на здания и сооружения осуществляли бюро технической инвентаризации, а государственную регистрацию прав на землю — органы земельных ресурсов. Сразу вспоминаются огромные очереди на получение справок-характеристик или справок об обременении земельных участков, без которых ни один нотариус не мог заверить договор относительно недвижимого имущества.
Министерство юстиции Украины в то время выполняло только организационно-техническую функцию — через подчиненные ему государственные предприятия осуществляло администрирование государственных реестров.
С 2003 по 2012 год между системой БТИ, Государственным комитетом по земельным ресурсам и Министерством юстиции Украины велась подковерная борьба за право осуществления государственной регистрации прав собственности. Несколько лет борьбы и аппаратных интриг закончились победой министерства — с 1 января 2013 года начал работать Государственный реестр вещных прав на недвижимость, а все полномочия по государственной регистрации прав были переданы Государственной регистрационной службе — она имела статус самостоятельного органа исполнительной власти, который подчинялся Министерству юстиции Украины. Это не привело к исчезновению мошенничеств и рейдерства. Наоборот — при переносе данных из старых государственных реестров в новый госреестр многие объекты из-за пробелов в нормативном регулировании сменили своих владельцев на новых.
Вместе с тем такая система государственной регистрации позволила взять ситуацию под неофициальный государственный контроль — без неофициального согласия руководителей регистрационной службы не только мошенники, но и законные владельцы зачастую не могли внести изменения в государственный реестр. Таким образом, без согласования с властями рейдерские захваты стали фактически невозможными. Такая централизованная система привела к тотальной коррумпированности органов Государственной регистрационной службы. Без неофициального согласования было практически невозможно провести ни одного регистрационного действия. Говорят, что якобы для каждого подразделения регистрационной службы были определены тарифы взяток в расчете на квадратный метр зарегистрированных помещений, и контроль над неофициальными поступлениями осуществлялся по данным официальной статистики регистраций.
Для разрушения этой коррупционной системы в 2015 году и была проведена последняя реформа в сфере государственной регистрации прав. Суть этой реформы заключалась в полной децентрализации регистрационных процедур — полномочия по государственной регистрации были делегированы максимально широкому кругу субъектов. Вместо нескольких сотен государственных регистраторов право совершать регистрационные действия получили несколько тысяч нотариусов. Причем Министерство юстиции Украины осталось лишь держателем соответствующих реестров, администрирование которых осуществляет подчиненное ему ГП «Национальные информационные системы».
Передача нотариусам полномочий по регистрации ликвидировала предпосылки для коррупции, однако одновременно создала предпосылки для роста числа случаев мошенничества. Проблема заключается не только в значительном увеличении количества лиц, имеющих право проводить регистрационные действия. В отличие от государственных регистраторов, частные нотариусы независимы от государства, и сведения об их деятельности защищены нотариальной тайной. Именно они проверяют документы, представляемые для государственной регистрации, поэтому вероятность обнаружения факта подделки этих документов напрямую зависит только от добросовестности таких нотариусов. Ни Министерство юстиции, ни ГП «Национальные информационные системы» не могут напрямую влиять на этот процесс.
Безусловно, Минюст вправе проводить проверки деятельности нотариусов, но порядок их проведения достаточно жестко регламентирован, и официальные возможности для воздействия на недобросовестных нотариусов ограничены.
Реорганизация украинской милиции в полицию, которая также началась с конца 2015 года, привела к определенной дезорганизации работы этого правоохранительного органа в переходный период. Сложность и запутанность законодательства, регулирующего вопросы государственной регистрации прав, отсутствие практики его применения привели к определенному правовому вакууму. Даже высококвалифицированные следователи не имели опыта в расследовании мошенничества с использованием государственных реестров. Если добавить к этому довольно слабую защиту прав потерпевшего, которая изначально была заложена в Уголовный процессуальный кодекс Украины 2012 года, то получим очевидный результат — органы Национальной полиции Украины не смогли эффективно противодействовать волне мошенничества с государственным реестром, которая началась с конца 2015 года. Фактическая безнаказанность недобросовестных нотариусов и обусловила рост количества случаев мошенничества.
Очевидно, что авторы реформы предполагали возможность таких последствий, поскольку новой редакцией закона Министерство юстиции было наделено дополнительными полномочиями по контролю над регистрационными процедурами, а именно — правом отменять решения о государственной регистрации прав и вносить изменения в государственный реестр по результатам рассмотрения жалоб потерпевших. То есть фактически Министерство юстиции Украины было наделено правом во внесудебном порядке решать споры о собственности. Такой подход не совсем согласуется с Конституцией Украины, но имеет и определенные преимущества. Судебные процессы обычно длятся очень долго. Обращение с жалобой в министерство вместо суда иногда позволяет пострадавшим быстро и эффективно восстановить свои нарушенные права. Значительную тревогу вызывает лишь непрозрачность деятельности Министерства юстиции Украины в этой области — министерством была создана комиссия по рассмотрению жалоб в сфере государственной регистрации, однако процесс рассмотрения жалоб и принятия решений этой комиссией абсолютно не публичен. Законодательством не предусмотрен четкий и исчерпывающий перечень оснований для отмены регистрации. Поэтому существование такой внесудебной непубличной процедуры может стать новым источником коррупции в Министерстве юстиции.
Статистики работы комиссии по рассмотрению жалоб в сфере государственной регистрации на официальном сайте Минюста нет. Однако согласно информации из открытых источников, пока что защиту от этой комиссии получали только немногие избранные жалобщики. В то же время эффективность этой защиты весьма сомнительна. В апреле 2016 года Министерство юстиции вернуло законному владельцу бизнес-центр в центральной части города, который был переоформлен на основании поддельных документов, и «наказало» виновного нотариуса — лишило его права осуществлять регистрационные действия на три месяца. Ровно через три месяца, в первый день после того, как его полномочия были восстановлены, этот нотариус на основании нового комплекта поддельных документов повторно перерегистрировал этот же объект на нового владельца.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод: ни восстановление централизованной регистрационной службы, ни возвращение полномочий по регистрации коммунальным бюро технической инвентаризации, ни введение территориальных ограничений на регистрационную деятельность нотариусов проблему по сути не решают. Все эти предложения сводятся к уменьшению количества лиц, имеющих право проводить регистрационные действия, а не к устранению возможностей для мошенничества.
Эффективно противодействовать мошенничеству можно только комплексом мер, в результате которых оно станет экономически невыгодным. Достичь этого можно единственным способом — устранить безнаказанность мошенников и их пособников.
Как ни странно, но Министерство юстиции и Кабинет министров Украины могут сделать это самостоятельно, не обращаясь к Верховной Раде с просьбой внести изменения в действующие законы. Для этого нужно лишь узаконить ту практику, которую добросовестные нотариусы и регистраторы сейчас используют по собственной инициативе.
С 2009 года все судебные решения в Украине подлежат обнародованию в Едином государственном реестре судебных решений. В большинстве своем добросовестные регистраторы или нотариусы, которым подается для регистрации судебное решение, проверяют его наличие в указанном реестре. Однако они это делают исключительно по своей инициативе — их обязанность проверять наличие судебного решения в реестре не предусмотрена ни одним нормативным актом. Именно этот пробел и дает возможность действовать недобросовестным регистраторам и нотариусам, ведь их очень сложно привлечь к ответственности за помощь мошенникам.
Невозможно обвинять нотариуса или регистратора в том, что они не распознали фальшивый документ. Они не являются экспертами-графологами и не имеют возможности проверить подлинность подписей судей и/или печатей суда. В то же время обвинять нотариуса или регистратора в том, что они не проверили наличие представленного на регистрацию судебного решения в Едином государственном реестре судебных решений, не проверили соответствие даты судебных решений другим обстоятельствам, также невозможно — действующие нормативные акты не обязывают их проводить такую проверку.
Решить этот вопрос довольно просто. Для этого достаточно внести изменения в постановление Кабинета министров №1127 от 25 декабря 2015 года, которыми обязать регистраторов и нотариусов при совершении регистрационных действий на основании судебных решений проверять их наличие в Едином государственном реестре судебных решений и проверять их содержание на соответствие сведениям о регистрируемом объекте. Более того, Министерство юстиции Украины может не ждать, пока Кабмин внесет изменения в свое постановление. Министерство юстиции может собственным приказом обязать регистраторов и нотариусов проводить такую проверку. Но почему-то такого приказа нет.
В большинстве мошеннических схем после завладения недвижимостью происходит ее перепродажа «добросовестному» приобретателю. При заверке сделок относительно недвижимого имущества нотариус должен проверить наличие регистрации права собственности на него и отсутствие в его отношении арестов, запретов или обременений. Этим и пользуются мошенники для того, чтобы создать видимость приобретения объекта добросовестным приобретателем. Если на момент нотариальной заверки сделки право собственности на украденный объект зарегистрировано за мошенниками и в государственном реестре нет обременений, то его новый «подставной» приобретатель может в дальнейшем утверждать, что он является добросовестным приобретателем, поскольку не знал и не мог знать о противоправном завладении им предыдущими владельцами. Противодействовать этому также не очень сложно. Государственный реестр вещных прав на недвижимое имущество содержит полную информацию о регистрационной истории объекта недвижимости — кто, когда и на каком основании осуществлял регистрацию возникновения и прекращения прав и обременений на этот объект, информацию о нем, которая содержалась в предыдущих электронных реестрах Минюста, а также скан-копии документов, на основании которых совершались предыдущие регистрационные действия. Если потенциальному покупателю будет известна вся регистрационная история объекта, он в дальнейшем не сможет ссылаться на свою «добросовестность».
С этой целью и был открыт публичный доступ к сведениям Государственного реестра прав на недвижимость. Однако, к сожалению, такой доступ пока что является лишь частичным. Сведения из Государственного реестра вещных прав могут быть получены в виде информационной справки как в полном объеме, так и в сокращенном — только в отношении прав и обременений, регистрация которых является актуальной на момент запроса.
С 2015 года доступ к Государственному реестру вещных прав стал публичным, но только в части сведений об актуальных зарегистрированных правах и обременениях. Полный доступ к сведениям реестра, включая доступ к скан-копиям документов, на основании которых проводились предварительные регистрационные действия, имеют только нотариусы и другие уполномоченные субъекты. Действующий Порядок совершения нотариальных действий нотариусами Украины, утвержденный приказом №296/5 от 22 февраля 2012 года, не обязывает нотариусов при заверке сделок получать полную информационную справку о переуступленном объекте, знакомиться с внесенными в реестр скан-копиями документов и знакомить с этой информацией приобретателя.
Добросовестные нотариусы обычно делают это по собственной инициативе. В таких случаях приобретатель получает полную информацию об истории объекта и на свой риск принимает решение о его приобретении. Ссылаться на то, что он не мог знать о допущенных ранее нарушениях, он больше не сможет.
Недобросовестные нотариусы, наоборот, получают из Государственного реестра прав только сокращенную информационную справку об актуальных правах и обременениях на отчуждаемый объект. Делается это для того, чтобы в дальнейшем «добросовестный» приобретатель мог заявлять о своей неосведомленности в правонарушениях, допущенных по данному объекту ранее. Более того, с этой целью недобросовестные нотариусы часто «забывают» внести в реестр скан-копии документов, на основании которых они совершали соответствующие регистрационные действия.
Понятно, что урегулировать указанный вопрос также несложно. Для этого не нужно вносить изменения ни в законы, ни в постановления правительства. Министерству юстиции достаточно лишь внести соответствующие изменения в собственный приказ. Такой подход в целом будет соответствовать европейской практике. Например, в Швеции при приобретении земельного участка покупатель получает копии документов, связанных с историей переходов права собственности на него, которые иногда включают даже королевские указы XVII века.
Также очевидна необходимость в нормативном урегулировании деятельности комиссии по вопросам рассмотрения жалоб в сфере государственной регистрации Министерства юстиции Украины. Для этого также достаточно лишь издать (или обнародовать изданный) приказ, в котором будет утверждена прозрачная и публичная процедура рассмотрения жалоб и определены четкие основания для отмены противоправных решений регистраторов и внесения изменений в реестры во внесудебном порядке. Решения, принятые этой комиссией, и статистика ее работы должны публиковаться на сайте Минюста.
Национальная полиция Украина также не должна быть в стороне от решения вышеуказанных проблем. Есть насущная необходимость в подготовке методических рекомендаций по расследованию преступлений, связанных с противоправным использованием государственных реестров. Перечень таких очевидно необходимых мер можно продолжать и продолжать. Главное, что для противодействия волне мошенничества с недвижимостью не обязательно вносить изменения в действующие законы. Руководству Министерства юстиции и Национальной полиции Украины достаточно лишь проявить свою политическую волю.
