Главная
Почему и как надо реформировать Кабмин, и что мешает это делать?
Реформирование Кабинета министров Украины как вышестоящего органа в системе органов исполнительной власти, совершенствование порядка его деятельности было и остается одной из ключевых задач реформы государственного управления. Задач, далеко не решенных до конца.
К сожалению, ни Программа деятельности Правительства Владимира Гройсмана, ни Среднесрочный план приоритетных действий Правительства до 2020 г. не предусматривают решения первого — самого сложного — из трех затронутых в этой статье вопросов реформирования Кабинета министров. А именно — вопроса устранения дуализма в осуществлении исполнительной власти и усиления роли Кабинета министров Украины в формировании государственной политики.
План приоритетных действий Правительства на 2017 г. предусматривал решение двух других, не менее важных вопросов. Еще в ІІ квартале прошлого года Кабмин обещал народу подать в Верховную Раду законопроект о передаче несвойственных полномочий Кабинета министров Украины министерствам и другим центральным органам исполнительной власти. А в ІІІ квартале прошлого года Правительство обязывалось внести изменения в Регламент Кабинета министров Украины о согласовании политики, стратегического планирования и проектов актов Кабинета министров Украины. Ответственным за выполнение этих задач был назначен министр Кабинета министров вместе с Минэкономразвития, Минюстом и Минфином.
Ни одна из этих двух не слишком сложных задач до сих пор не выполнена, а в ответ на вопрос: «Так когда же, наконец?..» — в коридорах на Грушевского царит кладбищенская тишина…
Динамично меняется персональный состав Кабмина, каждое новое Правительство делает заявления о необходимости реформирования себя и совершенствования своей деятельности; впрочем, как свидетельствует практика, реальные глубокие изменения так и не происходят.
Большинство изменений — поверхностные и напоминают шаткую последовательность возвратно-поступательных движений с периодом в несколько лет. К сожалению, без ощутимого результата. Пытаясь решить вопросы частичные — неважно, то ли по внутренним убеждениям, то ли для отвода глаз (донорских), — идеологи «реформ» рано или поздно, все равно обреченно-неизбежно упираются в стену нерешенных фундаментальных вопросов.
Роль Правительства в формировании государственной политики
Пока в государстве есть несколько центров реального формирования государственной политики, очевидно, сложно говорить и о ее скоординированности и последовательности, и о политической, а тем более — юридической ответственности за последствия ее проведения для общества. В Украине таких центров всегда было не менее двух, а то и три: конечно же, Банковая и Грушевского, а иногда (в зависимости от персонального политического веса секретаря СНБО) — менее известная улица, на которой находится возглавляемый этим секретарем аппарат. (Последний орган — яркий пример того, как не следует выписывать законы — а тем более Основной закон — под конкретных, пусть даже и очень уважаемых лиц.)
Отношения между этими центрами, как правило, колеблются между состояниями конкуренции и конфронтации разной степени остроты и жесткости. Еще одним центром мог бы — и на самом деле должен был — быть парламент, однако, к сожалению, он таким бывал нечасто, хотя формально, по закону, именно Верховная Рада Украины определяет принципы внутренней и внешней политики государства.
Что касается системы органов исполнительной власти, то здесь во властных полномочиях разных субъектов — неизвестно, случайно или умышленно, или как следствие некоего причудливого компромисса — на уровне Конституции и закона заложено несколько разногласий и серьезных рисков.
Риск первый. Министры, как члены Кабинета министров, и возглавляемые ими министерства обеспечивают не только реализацию, но и формирование государственной политики. Кабинет министров при этом (вопреки статусу вышестоящего органа в системе органов исполнительной власти) не наделен полномочиями формировать государственную политику в соответствующих сферах. Правительство лишь обеспечивает осуществление внутренней и внешней политики государства и проведение политики в разных сферах. Такая ситуация открывает возможность для влияния на министров и министерства из-за пределов исполнительной власти: например, со стороны главы государства или председателей парламентских фракций коалиции — в лучшем случае; или же со стороны спонсоров или «владельцев» соответствующих политических партий — в худшем. Влияние, «перебить» которое для согласованной и скоординированной работы Правительства как единого целого всегда будет непросто любому, даже самому талантливому премьер-министру.
Риск второй. Наличие полномочий на осуществление кадровой политики «в пределах, определенных Конституцией и законами Украины», и у президента Украины, и у Кабинета министров на практике приводит к фрагментации системы органов исполнительной власти, в частности — «водораздела» между ее центральным и местными уровнями, а следовательно — существенным образом ограничивает полномочия Правительства даже в вопросе реализации государственной политики, не говоря уж о ее формировании.
Третий риск. Руководство внешнеполитической деятельностью государства и в сферах национальной безопасности и обороны государства осуществляет президент Украины. Правительство также наделено целым рядом полномочий в этих сферах. Глава государства при этом не возглавляет исполнительную ветвь власти, но несет политическую ответственность за эту деятельность и сферы.
Четвертый риск. Неограниченное право законодательной инициативы главы государства, а особенно — народных депутатов Украины замедляет работу парламента, снижает ее эффективность и качество, суживает возможности для оперативного рассмотрения законопроектов, разработанных Правительством, которое при этом является подотчетным и ответственным перед парламентом.
Пятый риск. Любой глава государства (не имеет значения имя персоны на этой должности) всегда склонен к созданию альтернативных или дополнительных квазицентров формирования государственной политики в виде вспомогательных органов — наподобие национального совета по вопросам реформ, совета регионов или совета по вопросам судебной реформы, —фактически дублирующие функции, которые должен выполнять Кабинет министров.
В большинстве развитых демократических государств именно Кабинет министров является основным центром формирования и реализации государственной политики. Он существенным образом влияет на повестку дня работы парламента, будучи при этом, конечно же, ему подотчетным и ответственным перед ним. В таких условиях не прерывается и хорошо просматривается линия политической ответственности, красной нитью тянущаяся от предвыборной программы политической партии, чьи представители проходят в парламент, — до отчета Правительства о результатах своей деятельности. По этому пути рано или поздно придется идти и Украине, иначе мечты об эффективном государственном управлении так и останутся мечтами.
Несвойственные, но «сладкие» полномочия
Важен следующий приоритет в реформировании Правительства — это освобождение его от чрезмерных, несвойственных ему полномочий. Перечень таких полномочий вместо этого постоянно расширяется непродуманными или же откровенно лоббистскими нормами законодательных актов. Несвойственные для вышестоящего органа исполнительной власти полномочия приводят к ряду негативных последствий: распылению внимания Правительства на мелкие, малозначимые вопросы, вместо сосредоточения его на стратегических направлениях и проблемах государственной политики; размыванию персональной ответственности министров за принятие решений в порученных им сферах общественной жизни; высокому уровню коррупциогенности.
Наверное, с законодательной отмены несвойственных Правительству полномочий надо было начинать уже первому Кабмину Арсения Яценюка сразу после Революции достоинства. Этого не произошло. Судя по всему, и нынешний премьер-министр не демонстрирует политической воли и не желает терять столь существенные рычаги влияния, как, например, образование, реорганизация и ликвидация субъектов хозяйствования, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей, принятие решений о списании, отчуждении или передаче имущества, корпоративных прав, утверждение финансовых планов предприятий, согласование аренды государственного имущества и ряд других.
Сегодня, наверное, каждый налогоплательщик понимает, что такие полномочия не должен осуществлять Кабинет министров, который несет солидарную коллективную политическую ответственность. Для осуществления таких полномочий есть министерства, другие центральные и местные органы исполнительной власти, руководители которых несут персональную — не только политическую, но и юридическую, в том числе уголовную, ответственность за принятые решения. В управлении Кабинета министров не должно быть ни одного субъекта хозяйствования. Правительство должно сосредоточиться на выполнении политических функций, прежде всего — как субъект права законодательной инициативы: рассматривать и одобрять проекты законов, обеспечивать подготовку и принимать собственные акты, направленные на реализацию соответствующих законодательных актов, актов президента Украины, осуществлять контроль над деятельностью органов исполнительной власти, в частности — над соблюдением ими требований законодательства, защиты прав и свобод граждан.
Почему важен регламент Правительства, и какие вопросы он решает
Отдельным вопросом организации результативной и эффективной работы Правительства является правовое урегулирование процедуры его деятельности. Первый — временный — регламент Кабинета министров Украины появился в 2000 г. при премьер-министре Викторе Ющенко. Временным он считался потому, что на то время еще не был принят Закон «О Кабинете Министров Украины», ведь не хватало правовых оснований для утверждения полноценного — постоянного — регламента.
Несмотря на это, документ сыграл свою историческую роль, осуществив подлинную революцию в организации работы Правительства. Например, до принятия первого регламента Кабинет министров, по старой советской традиции, собирался на заседание нерегулярно и время от времени: иногда — раз в два-три месяца. После принятия первого регламента сформировалась новая традиция: с того времени и до сих пор заседания Кабмина проходят каждую среду.
Другой пример. До принятия первого регламента премьер-министр нередко подписывал акты Кабинета министров, которые не рассматривались и не обсуждались на заседаниях Правительства и о которых другие члены Правительства, в частности те, чьей сферы ответственности касались эти акты, узнавали уже после их обнародования. К счастью, после урегулирования процедуры подготовки и принятия правительственных решений эта вредная и опасная практика стала историей.
После принятия первого Закона «О Кабинете Министров Украины» (ныне действующим является четвертый по счету Закон) в 2006 г. был разработан и утвержден в 2007 г. новый Регламент, который, с многочисленными изменениями, не всегда его улучшавшими, действует до сих пор.
В рамках реформы государственного управления под руководством государственного секретаря Кабинета министров Владимира Бондаренко разрабатывается проект нового Регламента КМУ. По информации правительственного портала, он внедряет современные подходы подготовки правительственных решений: проектный подход, прогнозирование влияний, управление эффективностью, инклюзивность процесса подготовки правительственных решений.
Такие новшества нужно только приветствовать. Кроме них, есть еще целый ряд важных вопросов организации работы Кабмина, на которые следует обратить внимание, готовя проект нового Регламента Кабмина.
Закон «О Кабинете Министров Украины» возлагает на Правительство обязанность утвердить Регламент Кабинета министров Украины, который будет определять порядок проведения заседаний Кабинета министров Украины, подготовки и принятия решений, другие процедурные вопросы его деятельности. Таким образом, предмет регулирования Регламентом Кабинета министров Украины четко очерчен законодательной нормой, и Правительство не имеет права, кроме процедурных вопросов, устанавливать нормы, касающиеся статуса Кабинета министров Украины или его отдельных членов.
Подготовка правительственных решений
Основную роль в подготовке правительственных решений должны играть министерства, отвечающие, как уже упоминалось, за формирование политики в разных сферах. При этом следует институционно разделить три этапа подготовки решения.
Первый этап — подготовка документа государственной политики, например, в признанном в мире формате так называемой Белой книги. Это анализ проблемы, требующей решения, сторон, заинтересованных в ее решении, возможностей и рисков, влияния и последствий возможных вариантов решения, обоснования оптимального решения. Подготовка такого документа — исключительная прерогатива министерства. Основная компетенция персонала, который должен работать над ним, — анализ политики.
Следующий этап — преобразование документа государственной политики в проект акта законодательства. Это специфическая работа, требующая специальной компетенции юристов-нормопроектировщиков. Такую работу должны выполнять либо министерство-разработчик в сотрудничестве и при методической поддержке Министерства юстиции, либо само Министерство юстиции по согласованию с министерством — главным разработчиком.
Третий этап — профессиональная и юридическая экспертиза проекта нормативно-правового акта. Это работа секретариата Кабинета министров, ведь именно на него Законом «О Кабинете министров» возложены полномочия по экспертно-аналитическому и правовому обеспечению деятельности правительства. Лишь секретариат правительства, как независимый арбитр, не имеющий собственных интересов и ответственности ни в одной сфере государственного управления, может осуществить реальную объективную комплексную экспертизу проектов нормативно-правовых актов, в том числе антикоррупционную и гендерно-правовую.
Любые идеи относительно сужения экспертно-аналитической роли секретариата грозят снижениям качества правительственных решений, усилением риска принятия Кабинетом министров Украины не только неконституционных или незаконных актов, но и актов, содержащих коррупционную или дискриминационную составляющую. А вот с Министерства юстиции функции правовой экспертизы проектов актов законодательства (кроме актов, подаваемых на государственную регистрацию) целесообразно было бы снять, возложив на него полную ответственность за ведение законопроектной работы. Проведение юридической экспертизы в секретариате устранит конфликт интересов в том случае, когда сам Минюст выступает разработчиком соответствующего проекта акта законодательства. Ведь очевидно, что Министерство юстиции не может осуществлять правовую экспертизу проектов актов, разрабатываемых его же специалистами.
Следует упростить процедуру межминистерского согласования проектов актов. Круг заинтересованных министерств следует значительно сузить, министерство же — главного разработчика — наделить большей ответственностью, а следовательно, и полномочиями выносить на рассмотрение Кабинета министров свое видение решения той или иной проблемы. Участие заинтересованных министерств, когда оно необходимо, должно происходить в форме общей работы над проектом документа, а не в форме переписки между рядовыми специалистами министерств за подписью их министров или государственных секретарей, как это происходит обычно.
Роль Министерства финансов и Министерства юстиции в разработке проектов правительственных решений также должна измениться. Вместо того чтобы искать ответ на условный вопрос, почему решение не может быть принято, их усилия должны быть сосредоточены на поиске ответа на вопрос, как сделать так, чтобы решение было экономически обоснованным и юридически грамотным. Эти два ключевых министерства должны быть не тормозом, а коробкой передач правительственной машины в процессе формирования и реализации государственной политики.
Действующим Регламентом Кабинета министров предусмотрено функционирование правительственных комитетов, не предусмотренное Законом «О Кабинете министров Украины». Заявленной целью этого инструмента предварительного рассмотрения проектов решений правительства перед их вынесением на рассмотрение всего Кабинета министров является урегулирование расхождений между министерствами и повышение качества принимаемых правительством решений.
На практике же эта цель не достигается. На заседание правительственного комитета, длящееся час или полтора, как правило, выносится несколько десятков проектов актов. Для рассмотрения почти каждого акта, кроме постоянных членов правительственного комитета, часто приглашают представителей разных заинтересованных сторон, таким образом в заседании могут принимать участие 40, 50 и более человек. При таких условиях по-настоящему профессиональная дискуссия и реальная доработка проектов решений невозможны. Фактически правительственные комитеты формально освящают проекты решений, прикрывая вице-премьер-министров, которые их возглавляют, и размывая ответственность за качество проектов решений, поступающих на рассмотрение правительства.
За вопросы, которые сегодня, вопреки закону, отнесены к компетенции правительственных комитетов, должны отвечать первый вице-премьер-министр и вице-премьер-министры, ведь именно этих должностных лиц закон уполномочил обеспечивать подготовку вопросов для рассмотрения на заседании правительства, предварительно рассматривать и согласовывать проекты законов, актов президента Украины, которые готовит Кабинет министров Украины, и проекты соответствующих актов Кабинета министров Украины, способствовать согласованию позиций между членами правительства. Эти функции являются собственными, определенными законом полномочиями первого вице-премьер-министра и вице-премьер-министров. Их нельзя делегировать другим должностным лицам или подменять деятельностью правительственных комитетов. Если же эти функции не выполняются, возникает закономерный вопрос: какова вообще роль вице-премьер-министров и их реальное влияние на ситуацию?
Вместо неэффективных правительственных комитетов было бы целесообразно ввести согласительные совещания под председательством первого вице-премьер-министра и вице-премьер-министров, на которых прицельно рассматривать лишь вопросы, которые действительно нуждаются в дискуссии, согласовании позиций разных заинтересованных сторон. Приглашать на такие совещания следует лишь тех членов правительства и других участников, в частности из числа общественных и саморегулируемых организаций, которых непосредственно касается тот или иной вопрос. Хотя выбор между механизмами постоянно действующих правительственных комитетов и ситуативных правительственных совещаний — дело вкуса и качества нормирования самого механизма.
Принятие решений правительством
Регламентом должно быть строго запрещено рассмотрение каких-либо вопросов на заседании Кабинета министров с голоса, то есть без должной обработки проекта решения, согласно регламентным требованиям. Такая практика, ныне весьма распространенная, приводит к принятию некачественных, непродуманных, противоречивых или коррупциегенных решений.
Неподготовленные, но фактически принятые Кабинетом министров решения, требующие межминистерского согласования, проведения профессиональной и юридической экспертизы постфактум, месяцами не могут быть подписаны премьер-министром Украины, обнародованы и обрести силу. Часто на этапе согласования после принятия, а точнее — «протягивания» или «проталкивания» решения между заинтересованными министерствами возникают продолжительные споры, которые могут надолго застопорить общественно важные действия правительства.
В новом регламенте целесообразно отказаться от нормы действующего регламента, позволяющей правительству по отдельным вопросам, решение которых не требует принятия актов Кабинета министров, принимать решения, фиксируемые в протоколе заседания (протокольные решения). На практике это приводит к злоупотреблениям, когда протокольными решениями делается попытка реализовать полномочия правительства, решения по которым должны оформляться исключительно актами Кабинета министров Украины (например, согласование передачи имущества, предоставление разрешений на аренду имущества, утверждение планов и т.п., которые оформлялись как приложения к протоколам заседания Кабинета министров Украины).
И, наконец, практика транслировать заседания Кабинета министров демонстрирует, как хорошими намерениями выстилается дорога в ад. На самом деле эта практика привела к отсутствию реальной дискуссии между членами правительства на его заседании, повышению риска непрозрачности и кулуарности в принятии решений.
Роль правительственного секретариата
В развитых демократических странах практикуются две альтернативные концепции функционирования правительственного секретариата. Первая заключается в существовании сильного секретариата, наделенного функциями координации процесса формирования и реализации государственной политики, планирования деятельности правительства, мониторинга деятельности министерств, экспертно-аналитического обеспечения работы кабинета министров. Вторая заключается в функционировании секретариата с ограниченными полномочиями, сфокусированными преимущественно на организационном, информационном и материально-техническом обеспечении работы правительства. Особая роль секретариата заключается в обеспечении преемственности в деятельности правительства при изменении его персонального состава. Эта роль обычно реализуется через особую процедуру информирования вновь сформированного кабинета о состоянии дел в соответствующих сферах общественной жизни.
Очевидно, объем полномочий правительственного секретариата определяется на уровне закона, а не на уровне Регламента Кабинета министров. Украинская модель правительственного секретариата ныне находится примерно посредине между упомянутыми альтернативными моделями, со сдвигом в сторону второй. Закон «О Кабинете министров Украины» возлагает на Секретариат Кабинета министров Украины организационное, экспертно-аналитическое, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности правительства. Контрольные функции секретариата ограничены контролем над своевременным представлением органами исполнительной власти проектов законов, проектов актов Кабинета министров Украины, других документов для подготовки их к рассмотрению Кабинетом министров Украины. Закон не предусматривает полномочий секретариата по координации процессов формирования и реализации государственной политики, планирования деятельности Кабинета министров, мониторинга деятельности министерств и других центральных органов исполнительной власти, зато дает достаточное пространство для развития институционной способности секретариата к проведению профессиональной и юридической экспертизы проектов правительственных решений.
Понятно, что вопрос выбора модели работы правительственного секретариата не может решаться в Регламенте Кабмина, а должен быть урегулирован на уровне закона. В условиях необходимости быстро и согласованно провести реформы для Украины на данном этапе представляется более пригодной модель мощного Секретариата Кабмина с развитыми функциями стратегического планирования, координации государственной политики и мониторинга ее реализации.
Это релевантно опыту большинства стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития: именно секретариат правительства занимается стратегическим планированием в Австрии, Канаде, Швейцарии, Германии, Франции, Латвии, Литве, Болгарии, Чехии, Словакии, Венгрии.
То же самое касается координации государственной политики как основной функции правительственного секретариата, способствующей коллективной ответственности правительства за разработку и реализацию согласованной и последовательной государственной политики. Эта функция заключается в соблюдении стандартов анализа политики при разработке предложений министерствами, соответствии этих предложений правительственным приоритетам, в том числе относительно распределения расходной части государственного бюджета, в решении или минимизации расхождений между позициями разных министерств по одному вопросу.
Государственные секретари и профессиональная государственная служба
Результативность, эффективность и качество процесса формирования и реализации государственной политики прежде всего зависят от качества персонала на государственной службе и организации его работы. Ключевую роль в этом должны играть государственные секретари министерств — как основа высшего корпуса государственной службы и как руководители государственной службы в министерствах.
А координирующую роль относительно их, в свою очередь, может играть государственный секретарь Кабинета министров, — конечно, только если секретариат правительства, согласно закону, имеет функции координирования государственной политики.
Сегодня, к сожалению, введение института государственных секретарей на практике не достигает первичных сущностных целей этого института и не реализует его подлинное — чрезвычайно важное — назначение. Большинство государственных секретарей министерств чувствуют себя, по словам кое-кого из них, «распорядителями веников и швабр». Их деятельность в значительной мере сосредоточена на материально-техническом обеспечении работы министерств и их функционировании как юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.
В большинстве же развитых демократических стран государственный секретарь министерства выполняет троякую функцию, каждая составляющая которой дополняет другую и связана с ней. Во-первых, государственный секретарь — высший государственный служащий в министерстве, который руководит остальными государственными служащими. Во-вторых, он — менеджер процесса формирования и реализации государственной политики, то есть главный аналитик и программный директор в министерстве. В-третьих, он — главная профессиональная опора министра, наиболее осведомленный и квалифицированный эксперт, советчик министра по всем вопросам государственной политики, входящим в сферу ответственности этого министра.
Когда государственные секретари получают и действительно выполняют такую функцию, именно они — вместе с мощным правительственным секретариатом — становятся основой профессиональной движущей силы процесса формирования и реализации государственной политики, двигателем реформ, скелетом организации деятельности Кабинета министров как коллегиального органа. При такой модели эффективным инструментом координации государственной политики может стать регулярное совещание государственных секретарей. Такой институт функционирует в Германии, Испании, Норвегии, Венгрии, Македонии, Латвии, Литве, Эстонии.
Однако следует понимать, что возможность ввести такое совещание как звено в процессе подготовки правительственных решений — не процедурный, а статусный вопрос, который, соответственно, следует решать, прежде всего, не в Регламенте Кабинета министров, а в законах «О Кабинете министров Украины» и «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти».
- Информация о материале
Хто став власником дорогих автівок у січні
ГО «Харківський антикорупційний центр» склав рейтинг чиновників, які стали власниками нових коштовних автівок протягом січня 2018 року та вказали ці дані на сайті НАЗК.
Найдорожчу автівку у перши ймісяц 2018 року придбала завідувач сектору взаємодії з кадрових питань управління по роботі з персоналом ГУ ДФС у Харківській області Катерина Толок. Вона стала власницею автомобіля Lexus NX 200 за 1,1 млн. грн.
Ця автівка коштує понад 15 річних доходів чиновниці.
Друге місце віддали керівнику Адміністрації Слобідського району Харківської міської ради В’ячеславу Ільєнко. Він став власником новенького автомобіля RENAULT NEW TRAFIK Combi 1.6D 115 2017 року за 825 тис. грн.
Третє місце отримала головний лікар КЗОЗ «Харківська міська поліклініка №11» Олена Шаповалова придбала новий автомобіль Toyota Rav 4 за 720 тис. грн.
При цьому згідно декларації лікаря за 2016 рік її річна заробітна плата склала трохи більше 100 тис. грн. Її чоловік заробив ще менше.
Головний державний інспектор Харківської митниці ДФС Олег Шинкаренко придбав автомобіль Toyota Highlander за 700 тис. грн.
На п’ятому місці ми включили керівника державної установи «Качанівська виправна колонія (№54)» Андрія Явтушенко, який став власником TOYOTA LAND CRUISER. Вартість автівки вказана 350 тис. грн.
- Информация о материале
Децентралізація: навчитися використовувати можливості
«Вся політика місцева» — цей вислів колишнього спікера Палати представників Конгресу США Тіпа О’Нілла цілком може бути девізом усіх, хто вірить у спроможність місцевих громад керувати своїм щоденним життям без вказівок згори. Численні соціологічні опитування свідчать про те, що українці переважно поділяють цю віру.
Найбільше українці довіряють знайомим, друзям, сусідам — набагато більше, ніж суспільно-політичним інституціям (окрім хіба що армії та церкви). Незмінно підтримують принципи невтручання в суспільне життя, опертя на власні сили та, як казав один експерт-соціолог, «моя хата скраю в асортименті». При цьому такі ідеї були популярні в українському суспільстві тривалий історичний час і знаходили відображення як у юридичних практиках місцевого життя, так і в «громадянських» теоріях.
Нині рейтинги довіри та підтримки представників місцевого самоврядування (місцевих голів і рад), яким легше показати самоочевидні результати своєї роботи, суттєво вищі, ніж у національних політиків. Зрештою, близько 70% підтримує власне ідею децентралізації (хай там що кожен із них вкладає в це поняття).
Тож не дивно, що майже всі провідні політики та політичні сили так чи інакше обіцяють «децентралізацію» як певне абстрактне благо, до якого належить прагнути. Але в пострадянській Україні гасла децентралізації часто звучали на тлі власне централізації чи то як засобу подолання некерованості, чи то як запобіжника проти корупції, чи взагалі як спосіб побудови вертикалі. Якщо до децентралізації і зверталися, то здебільшого для виправдання принципово інших дій: перерозподілу ресурсів на користь певних регіонів чи галузей (через пільги, дотації тощо), а то й виправдання для позбавлення будь-якого контролю з боку Києва.
Ситуація змінилася після Революції гідності й початку російської агресії. З одного боку, перерозподіл коштів і повноважень на користь громад об’єктивно полегшує державне управління, розвантажуючи його від непотрібних функцій і даючи змогу зосередитися на пріоритетах безпеки. З другого — серед політичних сил, які прийшли до влади, сформувався консенсус щодо необхідності децентралізації.
У Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», введеній у дію указом президента на початку 2015 року, визначено мету: «забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація у повній мірі положень Європейської хартії місцевого самоврядування».
Президент Порошенко в Посланні до Верховної Ради України у 2017 році зазначив, що частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни стрімко наближається до 50% і, швидше за все, подолає цей рубіж. Тобто місцеві бюджети отримають більше грошей, ніж скарбниця держави. Це було досягнуто низкою свідомих кроків, як-от перерозподіл власних і закріплених податкових надходжень на користь громад, заохочення об’єднання громад в об’єднані територіальні громади (ОТГ), запуск механізмів співфінансування місцевих проектів із державного бюджету, таких як Фонд регіонального розвитку.
У результаті обсяг місцевих бюджетів зріс більш ніж на 100 млрд грн — з 69 млрд грн у 2014-му до 170 млрд грн у 2017-му, які, найімовірніше, за підсумками року будуть перевиконані. Бюджети громад зросли удвічі-втричі, а після об’єднання в ОТГ можуть збільшитися вчетверо-всемеро. З «кас із виплати зарплати» місцеві бюджети перетворилися на ресурс місцевого розвитку, здатний підтримати ремонт і будівництво доріг, відновлення інфраструктури, транспорту, шкіл, лікарень.
Громади, які мають власні ресурси, можуть ставати повноцінним партнером центральної влади в масштабних проектах із підвищення якості життя, як-от оголошена президентом ініціатива з розвитку сільської медицини чи урядова програма будівництва доріг.
Фіксуючи всю цю статистику, Центральний офіс реформ при Мінрегіоні назвав відповідну презентацію «Фінансова децентралізація в Україні: перший етап успіхів». Скидається на те, що реформа справді стала «спроможною», відповідає очікуванням громадян і дає можливість реалізувати потенціал громад.
Досвід інших країн, що пішли цим шляхом, як-от Польща, показує, що децентралізація справді є дієвим інструментом розвитку. Причому не тільки економічного чи інфраструктурного, а й громадського. Адже на місцях набагато легше впливати на ухвалення рішень (зокрема, бюджетних) і контролювати їх. В Україні експерти також зауважують зростання громадських організацій, які зосереджуються на місцевих питаннях — від ухвалення статутів громад до контролю за бюджетними видатками, від формування «бюджетів участі» (бюджетні статті, які виконуються на конкурсній основі) до надання соціальних послуг.
Однак не обходиться без непорозумінь. Деякі представники уряду кажуть, що у 2014 році, коли було розпочато масштабну фінансову децентралізацію, «донизу» були спрямовані бюджетні джерела, але не всі повноваження та відповідальність, які цими коштами забезпечувались на інших рівнях. Спроби «наздогнати» й «вирівняти» баланс між ресурсами та обов’язками виливаються в конфлікти, як-от навколо фінансування закладів професійно-технічної освіти. Потреба в цих закладах визначається на районному, а то й обласному рівні, і місцеві громади не дуже охоче сприймають перспективу фінансувати їх власним коштом.
Іншим питанням є визначення формули перерозподілу бюджетних коштів. Критики реформи децентралізації вказують на те, що часто «багаті громади заможнішають, а для бідних ситуація не змінюється». Щоправда, бідні мають шанс об’єднатися в ОТГ і разом вийти з бідності, але це окремий процес. Натомість спроби вирівняти можливості через перегляд формули розподілу бюджетних коштів наштовхується на спротив громад, особливо великих та успішних.
Мер Дніпра навіть попередив народних депутатів з області не розраховувати на підтримку місцевої влади, якщо вони проголосують за бюджет із таким перерозподілом, тобто мало не сакраментальне «додому не вертайтеся». Мер Києва також нерідко скаржиться на значні видатки міської скарбниці, на «втому» мостів та інших об’єктів інфраструктури. Прем’єр, утім, відкидає звинувачення в «згортанні» децентралізації, називає їх фейковими й заявляє, що децентралізація в проекті бюджету-2018 «зберігається та розвивається». За даними уряду, проект бюджету передбачає зростання доходів місцевих кошторисів у 2018 році на 36%, а також закладає 8,1 млрд грн у Фонд регіонального розвитку для реалізації конкретних проектів на місцях.
Центральна влада також закидає місцевій «марнотратство» ресурсів. Мовляв, виділення додаткових ресурсів — це не тільки можливості, а й відповідальність використати їх на благо громад. Станом на 1 вересня 13,5 млрд грн не працюють на місцевий розвиток, а лежать на депозитах у комерційних банках. Зазвичай керівників таких громад звинувачують у «підготовці до виборів» і спробах «накопичити ресурс для підкупу електорату». Однак йдеться радше про невдале планування місцевого розвитку, коли або пріоритети не визначені, або процедури використання коштів видаються на місцевому рівні надто складними, або місцева влада не має достатніх вмінь і навичок ефективно ті кошти використовувати. У цьому зв’язку також часто лунають звинувачення місцевої влади в корупції.
Відповіддю може бути ширша співпраця місцевої влади з громадами, бізнесом, науковими та освітніми закладами. У багатьох розвинених країнах на місцях використовують так званий кластерний підхід: співпрацю між різними секторами. Утворюються ради розвитку громади, які об’єднують представників місцевого самоврядування, інвесторів, громадських активістів, науковців. Такі ради планують розвиток як досягнення чітких кількісних параметрів і визначають, що потрібно для цього. Далі представники такого собі «місцевого активу» з різних секторів співпрацюють у реалізації ухвалених рішень. В Україні існують елементи такого підходу із застосуванням рад інвесторів, різних громадських чи координаційних рад. Але лише перехід від «дорадництва» до співпраці в плануванні та реалізації місцевого розвитку зробить громади успішними.
- Информация о материале
Украина - слабое место России, американцы в него бьют
Военный эксперт и блогер Алексей Арестович в первой части интервью «Апострофу» рассказал о значении так называемого «кремлевского доклада» для Украины, роли закона по Донбассу в борьбе с российской агрессией, освобождении оккупированных территорий Донецкой и Луганской областей, а также о проблеме их содержания.
- Как прокомментируете нашумевший «кремлевский доклад»? Насколько, по вашим оценкам, он будет иметь эффект для Украины?
- Это 100 российских олигархов-миллиардеров, это первые должностные лица, включая министра иностранных дел [Сергея Лаврова], то есть они имеют влияние в российской политике. Насколько эффективно для Украины? Тут важен такой момент – Запад проводит собственную политику против России, украинский вопрос является не ключевым для Запада. Ключевой является попытка российских властных структур вмешиваться в выборы на Западе. В свое время ФБР была создана как структура, которая должна была не допустить влияния американской организованной преступности на политические решения в США. ФБР дали сверхполномочия, набрали туда хороших людей, и они раздавили мафию до уровня, когда ее может контролировать полиция.
То же самое сейчас делается в глобальном масштабе. Американцы давят российскую мафию за нарушение святого – за попытку вмешаться в американские выборы. Ну и, кроме того, – за нарушение международного законодательства, а здесь уже возникла тема Украины. Кроме того, за попытку не уйти с газового рынка Европы, когда американцы попросили их, чтобы их сжиженный газ зашел. Украина здесь является частью процесса – не самой большой. Некоторые действия они с нами согласовывают, некоторые не согласовывают. Но поскольку украинский вопрос для России гораздо более болезненный, чем для американцев, значит, это слабое место России. И вот они через нас Россию в это слабое место бьют.
Мы видим четкую политику повышения ставок. В декабре [помощник президента России Владислав] Сурков отменил встречу с [представителем Госдепа США по Украине Куртом] Волкером, когда не захотел встречаться с ним – и тогда пошли Javelin со стороны США, ставка поднялась. России будут показывать: будете упираться, будет все дороже и дороже вам это обходиться.
А вот этот комплекс санкций не связан напрямую с украинским вопросом, только с вмешательством России в американские выборы. Но нам хорошо, потому что маргинализируется путинский режим, а значит – маргинализируются все его действия и риторика. Это репутационный удар, с этими людьми никому не рекомендовано иметь дело. Внесли даже Лаврова, обычно же дипломатов оставляют, чтобы через кого-то разговаривать.
- А как вы считаете, должны быть представлены какие-то разъяснения, почему именно этот человек вошел в список? Одно дело, когда в доклад попал тот же Лавров, которого мы хорошо знаем, другое – когда бизнесмены-фигуранты списка Forbes, которые совсем непонятно, какое к Украине имеют отношение.
- Республиканцы потребовали обнародовать закрытую часть доклада, где, собственно, находится доказательная база, потому что нам показали верхнюю часть – unclassified (не засекреченную, - «Апостроф»), без доказательной базы, просто перечисление. Они, видимо, испытывают те же опасения, что и вы – мол, это голословное обвинение, нужна доказательная база.
Но я думаю, что американцы никогда бы не позволили себе такое опубликовать на уровне правительства и Конгресса, не имея железной доказательной базы. По одной простой причине – это Америка, и немедленно найдется кто-то, кто спросит: какие у вас доказательства? И их надо уметь предъявить. Они так спросят не потому, что любят Россию, а чтобы использовать это в политической игре против своих американских противников.
У них есть гарантированные доказательства, работала финансовая разведка, работала же она не первый год и не после принятия законопроекта 180 дней назад. Правильно? Работала все время, пока Россия была независимой, и еще немножко до этого. Есть полная база данных за 30 лет, и они, видимо, знают, что делают, потому что в Америке если соврать в таком вопросе – тебя разорвут на куски твои собственные американцы.
- Стоит ли ожидать со стороны России ответа на эти санкции? Раскола российских элит, как говорят?
- Что такое «раскол элит»? Попробуй пойти против Путина, когда против тебя играет машина ФСБ и все твои же товарищи «стучат». Чего стоит ожидать – это, возможно, российских перебежчиков на Запад, как вот российский глава антидопингового центра [Григорий Родченков] перебежал и раскрутил всю эту допинговую историю. Может быть сделано предложение: хотите из этого списка выйти, можно договориться, приезжайте, мы вас выслушаем внимательно. Можно попытаться попасть под программу защиты свидетелей, получить политическое убежище в Америке, если честно рассказать про путинский режим. Я думаю, что такие люди найдутся. Много их не будет, но обязательно найдутся.
- В последние дни в российском информационном пространстве и среди боевиков распространяется месседж, мол, американцы решили предоставить Украине Javelin – значит, ВСУ готовятся к широкомасштабной войне. О чем это может говорить? Может ли это означать, что они сами готовятся к наступлению?
- Понимаете, есть разные уровни. Есть тактический, есть оперативный, а есть стратегический. Это тактический ход в бесконечной информационной войне. А большая война – это стратегический вопрос, она не начинается с трех заметок в газетах или заявлений полупьяного [главаря боевиков ДНР Александра] Захарченко. И не так проводится подготовка, это просто хайп. Просто у них сейчас проводится очередной призыв в ряды «войск» ЛНР/ДНР, нужно попугать немножко. Мол, если ты любишь свой родной край, надо идти, попадать под украинские Javelin. И это просто для внутреннего пользования в связи с организационно-мобилизационными мероприятиями и призывной кампанией, все.
Вот в чем наша ошибка? Какой-нибудь полупьяный заместитель командира ДНР заявил, что Украина пойдет в большое наступление – и сразу: «Ой, большое наступление, большое наступление!» Знаете, что такое большое наступление? Это надо два года упорно готовиться, титанические усилия совершать. Не начинают наступление потому, что Украине поставили Javelin. Надо просто понимать, что есть вещи, на которые не надо реагировать. Главный принцип информационно-психологической борьбы – это захватить повестку дня. Если они вкидывают информационные поводы, а мы их обслуживаем, то мы работаем как службы их информационно-психологических операций. А зачем?
Война на возвращение Донбасса – это наше плановое мероприятие, не надо из этого делать сенсацию, мы его планово вернем. Понимаете, он же ляпнет что-то, а потом позвонят из Кремля и скажут: «Зря ты это ляпнул». Он говорит: «Да, зря я ляпнул, извините, погорячился».
- На днях появилось сообщение, что наши военные освободили село Новоалександровка в Луганской области. Это не противоречит Минским соглашениям?
- Нет, это те населенные пункты, которые принадлежат нам по Минским соглашениям. Например, Дебальцево тоже нам принадлежит по «Минску-2», а де-факто оно в руках россиян. Мы можем возвращать и Дебальцево, если мы придерживаемся духа и буквы Минских соглашений.
А вообще, честно говоря, это наша территория, мы можем ее спокойно защищать как хотим – что Донецк, что Крым. Когда украинские Вооруженные силы или спецслужбы действуют, например, в Луганске или в Крыму (конечно, действуют или не действуют они там, я не знаю), то мы не нарушаем никаких международных соглашений, мы действуем на собственной территории. Любой гражданин Украины может заехать в украинский Крым и что-нибудь там знаковое сделать, например, сказать: «Ще не вмерла Україна» и помахать сине-желтым флагом.
- И после «ще не вмерла Україна» быть захваченным ФСБ...
- И быть захваченным ФСБ. Но юридически мы ничего не нарушаем, с точки зрения украинского и международного законодательства. Этот населенный пункт - на нашей территории. Значит, украинские Вооруженные силы заняли украинский город, нарушение чего это? Но если смотреть на Минские соглашения, то даже де-факто это – наши населенные пункты, мы занимаем только те населенные пункты, которые наши по «Минску», они далеко не все под нашим контролем, большинство в «серой зоне», а часть вообще удерживается противником, как Дебальцево, например.
- А можно ли еще ожидать подобных позитивных новостей в этом году?
- Да, мы регулярно что-нибудь занимаем и будем занимать, пока не освободим все до самой границы.
- Закон по Донбассу, мнения о котором разделились на «за» и «против». Каково ваше мнение?
- Общество не делилось, общество не в состоянии оценить то, что там написано. Разделились политики, каждый из которых пытается решить свои проблемы. Я думаю, это хороший закон, но не без недостатков. Недостатки можно перечислять, но их и без меня перечисляли миллион раз. Окончательное решение должен вынести Конституционный суд Украины по поводу расширения полномочий президента, на которые указывают. Сам закон является частью мероприятия совместно с Западом по повышению цены конфликта для России, всей цены – информационной, военной и так далее. Он согласован с теми же поставками Javelin, американскими санкциями, это – часть нашей борьбы против российской агрессии, и это хорошо.
- А как по-вашему, нужно было оттуда убирать ссылку на Минские соглашения?
- Да, потому что Минские соглашения – это филькина грамота. Они не ратифицированы ни одним государственным органом, уполномоченным это делать, ни в Украине, ни в России. Более того, Россия там кто? Она не фигурант этих соглашений, а наблюдатель. Путин поставил подпись как посредник, а не как участник. А он – не то, что участник, он организатор этого конфликта, сторона-агрессор. Россия должна быть признана агрессором, и тогда она не может быть посредником, это было очень важно сделать и правильно убрать.
- По поводу содержания оккупированных территорий. Часть политиков настаивает, что Украина должна выплачивать пенсии и остальные социальные пособия, а часть ссылается на Женевскую конвенцию и настаивает на том, что оккупант должен содержать эти территории.
- Да, по международному законодательству оккупанты ответственны за все, что там происходит, в том числе социальное содержание. А мы, если хотим, можем выплачивать собственным гражданам пенсии. Это акт доброй воли с нашей стороны, мы не обязаны, но мы можем это делать, если хотим. А теперь возникает вопрос: надо их кинуть на произвол судьбы, если мы собираемся освободить эти территории? Мы им пять лет не платили, приедем, скажем – мы вас освободили и будем платить, что нам скажут пенсионеры? «Что ж вы, сволочи, нас кинули в самый тяжелый момент?» А так, когда пенсионеры начнут возмущаться, мы скажем: «Мы вам платили пять лет помощь, никто вас не бросал, как могли помогали, хотя и самим было тяжело. Вы же поддержали россиян, они сюда заехали, мы воевали с россиянами, деньги надо было потратить на снаряды, но мы тратили их на ваши пенсии, обрезая себя по снарядам, потому что вы – наши. Мы можем быть с вами не согласны, но вы – наши, и мы вас содержали, кормили, не бросали». Я думаю, это разумная политика.
- Это хороший аргумент.
- Когда наши войска туда зайдут, начнется большая работа с населением. Для нее нужно создавать условия уже сейчас. А какие условия? «Вы, козлы, призвали российские войска, поэтому подыхайте, мы вам платить не будем»? Это не работа с населением. В чем проблема, чего многие не понимают? Что граждане Украины не делятся на тех, кто любит Москву и не любит Москву. Они делятся на тех, у кого есть украинский паспорт и нет украинского паспорта, то есть граждане Украины не делятся – они все едины, мы все одинаково равны перед законом.
Нормальное государство не преследует за взгляды, так делали НКВД и Гестапо. В современных развитых государствах преследуют только за действия. Если есть московский поп, который любит Расторгуева и не любит украинских солдат, отказывается их отпевать, мы не можем его преследовать, он не нарушает ни один украинский закон. Но как только он взялся за оружие либо занялся вражеской пропагандой, тогда он совершает деяние, которое преследуется. Но я не могу человека преследовать за взгляды, иначе мы становимся на дорожку тех, против кого боремся. Россияне так делают. А если мы будем бороться против них их же методами, то мы сразу проиграем.
Жители оккупированных территорий могут нас ненавидеть, но они – граждане Украины, поэтому они должны получать пенсию, социальные пособия, быть защищены, равны перед законом. А вопрос перевоспитания – это уже совершенно отдельный вопрос. Это вопрос государственной политики. Но мы точно не можем с ними обращаться иначе, чем с жителями центра Львова, потому что они равны перед законом. Если мы начинаем делать одних более равными за взгляды, то это не современное правовое демократическое государство, это напоминает Германию времен Гитлера
- Да и СССР после Второй мировой войны, где всех, кто был на оккупированной территории, автоматически считали пособниками врага. Иногда создается впечатление в публичной дискуссии, что как раз так приучают нас воспринимать людей по ту сторону линии разграничения.
- И мне всегда хочется спросить этих особо рьяных патриотов: на кого вы работаете, кто заказал вам эти взгляды? Смотрите, из 190 стран мира модернизировалось 135, некоторые это делают по 100 лет и до сих пор не могут это сделать. А что такое модерн? Модерн – это уважение к ценностям и культуре другого человека, даже если я их смертельно ненавижу. Пока он не совершает действий, которые караются законодательством, то с ним ничего нельзя делать, его можно только переубеждать, можно тихо над ним смеяться, тыкать в него пальцем.
Нельзя бороться с Москвой методами Москвы. В таком случае мы сразу становимся немодерной державой. А уж преследовать за взгляды, любовь к российским песням – это вообще каменный век. Нельзя культурные вопросы делать политическими, категорически запрещено. Вы видели, чтобы американцы позволили себе сказать, что мусульмане – враги Америки? В американской армии служит пара сотен тысяч мусульман, а в украинской армии служат десятки, сотни людей из Донецкой и Луганской областей, родственники которых живут на той стороне. И что сообщить украинскому солдату, который четвертый год воюет? Мол, «твоя мама – щупальце «русского мира», поддержала оккупантов, давай придем в Донецк и убьем твою мать, репрессируем или отберем гражданство»?
Надо быть полным идиотом, чтобы так ставить вопрос. А идиотов у нас хватает. И многие идиоты находятся на государственных должностях и формируют государственную политику в этом отношении. У меня вопрос к СБУ и Генпрокуратуре. Как эти лица, занимающие высшие должности в органах власти Украины, допущенные к государственной тайне, занимаются тем, что попадает под три-четыре статьи Уголовного кодекса Украины – разжигание межнациональной розни и т.д.? Где претензии Генпрокуратуры к ним? Эти люди работают на Кремль – сознательно или бессознательно. Они раскалывают Украину в момент, когда она находится под военным воздействием. Что с ними надо делать? Палкой по голове – и в тюрьму. А они ходят по программам, пишут в своих блогах о том, что надо делать с жителями Донецка и Луганска. Это наши граждане. Не нравится? Перевоспитывай. Иди лично повоюй. Что ты державу зовешь? Перед державой все равны – крымскотатарскоговорящие, русскоговорящие, украиноговорящие, гагаузскоговорящие. Ты – гражданин Украины, значит, ты равен в правах со всеми, даже с теми, кто видит сны державною мовою и мечтает победить оккупанта.
- Может ли открытое общество противостоять и победить агрессию закрытого общества? Украина ведь сейчас более открытое общество, чем Россия.
- Это очень большой вопрос. У нас больше политических свобод, чем в России, а в России экономических свобод больше, чем у нас. Мне не хотелось бы говорить языком пропаганды с вами, мол, там мужики с водкой, балалайкой, медведем и так далее мечтают уничтожить весь мир. В Москве и в Петербурге сейчас идут мировые театральные постановки, российские ученые работают, их знают за рубежом, в том числе в тех странах, у которых мы просим деньги. Не все так однозначно. И российское общество – очень сложное, надо заниматься реальным вскрытием того, каким оно является. И украинское общество – не такое простое. И Запад – совсем не простое общество. Поэтому сказать, что мы – более открытые, чем Россия – нет.
Мы – постсоветское государство, такое же, как и они. У нас есть настоящие политические процессы, то есть у нас есть некоторые политические свободы, а вот экономических у нас значительно меньше, чем в России. Поэтому в каком-то смысле мы находимся в паритете. Но учитывая, что война – это продолжение политики военными средствами, значит, здесь мы их действительно немного опережаем. У них превосходство по силам, по средствам, у нас превосходство по политическим свободам, которые кто-то (возвращаясь к ответу на предыдущий вопрос) хочет уменьшить. Ведь наезд на жителей оккупированного Донбасса – это попытка сократить политические свободы в Украине, то есть проиграть России еще и в этом вопросе.
Условно говоря, мы – более открытое в политическом смысле общество, чем Россия, а это дает нам конкурентное преимущество, но дает его на длинные дистанции, срок 10-20 лет, при сохранении очень многих прочих обстоятельств.
Но, с другой стороны, это видно на поле боя. Смотрите, в украинских Вооруженных силах сложилась такая традиция, что все мыслят своей головой и сами принимают решения. Штаб бригады что-то приказал – ну и, слава Богу, договоримся. У россиян централизованная система, они приезжают и делают то, что велят старшие начальники, не могут себе позволить импровизировать. А это дает конкретное тактическое преимущество украинским войскам на поле боя. Пока они там ковыряют в носу и решают, что, где и как, вот штаб приказал здесь стать, а здесь стоять нельзя, звоним в Москву, Ростов-на-Дону, куда можно передвинуть наш батальон, а его тем временем кроет наша артиллерия. Дураки стоят на одном месте и не могут сами передвинуть. Это прямое следствие больших политических свобод и более открытого общества, россияне так не могут.
Но чем хорош авторитаризм? Он помогает в короткие сроки сосредоточить важные ресурсы, решить вопросы. В демократии очень долго принимаются решения, долго совещаются и так далее. Зато, когда демократический каток раскатился, машина заработала – тогда тоталитаризм начинает проигрывать. Та же история была со Второй мировой войной – Гитлер с 1939-го по 1942-й лупил всех, загонял всех. Потом немножко пришли в себя - и кончилось это. Вот такая фишка.
- Информация о материале
Спасут ли украинцев 50 км в час, или Новогодний «подарочек» от МВД
Нет ничего сенсационного и в информации о количестве жертв ДТП, ну разве что для авторов последних законодательных инициатив, вероятно, ранее этой статистикой не интересовавшихся. Что же предлагается и насколько эффективными будут рецепты от Министерства внутренних дел, запущенные с 1 января 2018?
Улыбайтесь — вас фотографируют!
С подачи Министерства внутренних дел Кабинет министров Украины принял целых три постановления и предложил Верховной Раде внести в некоторые законы изменения, направленные на усиление ответственности за нарушение правил дорожного движения (ПДД).
Ключевое нововведение — фиксация нарушений в автоматическом режиме (Постановление КМУ от 10.10.2017 № 833). Что будет фиксироваться: нарушение ограничений скорости, проезд на запрещающие сигналы светофора, нарушение правил остановки и стоянки, езда и остановки на полосе общественного транспорта, выезд на «встречку», проезд через жд-переезды, езда по тротуарам и пешеходным дорожкам. В общем — мало не покажется.
Постановление, собственно, утверждает два нормативных документа, первый — «Порядок функционирования системы фиксации административных нарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в автоматическом режиме». (Тут непонятно что будет в автоматическом режиме — система фиксации или дорожное движение?) Второй — «Порядок обращения лица, допустившего административное правонарушение в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, в уполномоченное подразделение Национальной полиции».
Последний документ — особенно интересен. Согласно его п. 2: «Лицо, фактически управлявшее транспортным средством в момент совершения правонарушения, в течение 14 дней с момента получения собственником транспортного средства или лицом, которое ввезло на территорию Украины транспортное средство, зарегистрированное за пределами Украины, постановления о наложении административного взыскания за правонарушение, может обратиться в уполномоченное подразделение Национальной полиции лично или при помощи технических средств с заявлением о признании упомянутого факта правонарушения и согласии на привлечение к административной ответственности».
В переводе на понятный язык это означает: если хозяин авто или водитель «евробляхи» получил постановление о правонарушении, то не он (sic!), а тот, кто фактически управлял машиной, может обратиться в полицию с этакой «явкой с повинной». Тут возникает ряд вопросов: во-первых, если это разные люди, то откуда реальный нарушитель узнает, что владелец авто получил постановление? Во-вторых, из текста следует что, обращение в органы не обязанность, а лишь предложение: может обратиться, может и нет.
Отсюда вывод: если за рулем был не владелец авто, то Кабинет министров Украины де-факто возлагает на владельца обязанность найти нарушителя и принудить его к написанию «чистосердечного признания». Фактически Кабмин превращает владельца в виртуального полицейского, следователя на общественных началах и народного дружинника из совкового прошлого одновременно. Понятно, что машина, переданная по доверенности (или же без нее), может уехать о-о-очень далеко.
Тут уместно поинтересоваться — не нарушает ли Кабмин положений Конституции Украины, согласно ст. 19 которой «никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством»?
Следующий вопрос: а если «лицо, фактически управлявшее» не обратится с соответствующим заявлением в полицию? Или обратится с заявлением о непризнании факта правонарушения? Казалось бы, Постановление КМУ должно было предусмотреть такой вариант развития событий, но… не предусмотрело. Как действовать в таких случаях сотрудникам Нацполиции — непонятно. Ст. 6 Конституции Украины однозначно указывает: «Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных этой Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины». В нашем случае такого закона или подзаконного акта — нет. Выходит у Нацполиции, де-юре, связаны руки? Но, как известно из опыта, не де-факто…
Конституция, МВД, Нацполиция и прочие нарушители…
В п. 4 того же «Порядка обращения лица…», КМУ, с подачи МВД, уточняет: «Заявление подается заявителем при условии его идентификации». Из чего следует, что при автоматической фиксации должно быть точно установлено лицо, находившееся за рулем авто! Прекрасно, если так, но так ли это?
Ведь никто не даст гарантии, что вместе с нарушением будет зафиксировано удостоверение личности водителя с его фотографиями анфас и в профиль. Скорее всего — просто снимок машины с номерами. Ожидать полного портфолио — наивно, но даже если удастся получить фото водителя, что дальше? Сотрудники Нацполиции или некое нанятое экспертное агентство (с соответствующим сертификатом), будет определять по фотографии кто это — владелец авто, его сват, кум или брат? И выносить вердикт: это именно он, Петренко П.П., нарушил.
Почему установление личности нарушителя так важно? А вот почему.
Согласно ч. 2 ст. 61 Конституции Украины юридическая ответственность лица имеет индивидуальный характер. Конституция Украины имеет высшую юридическую силу, законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на ее основе и должны ей соответствовать (ч. 2 ст. 8). Более того, Конституционным судом Украины было принято отдельное решение (от 22 декабря 2010 года № 23-рп (2010) по делу об административной ответственности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, где разъяснены принцип обязательности доказывания вины и презумпция невиновности. Пунктом 4.3 этого решения предусмотрено: 1) обязательность установления личности нарушителя — именно он и только он может привлекаться к ответственности; 2) владельцы авто могут привлекаться к ответственности только если в их действиях установлен состав правонарушения, т.е. доказана их вина. Другими словами, если неизвестно, кто был за рулем в момент нарушения, владельца авто наказывать нельзя!
С момента принятия этого решения Конституционного Суда служители закона в милицейско-полицейских погонах искали разные способы его обойти.
В 2015-м, с подачи КМУ Арсения Яценюка, в Кодекс Украины об административных правонарушениях (КУоАП) вместо неконституционной статьи 14-1 была внесена дополнительная статья 14-2, регламентирующая ответственность за административные правонарушения, зафиксированные в автоматическом режиме и фактически повторяющая нормы статьи 14-1. Первая часть этой статьи вводила «презумпцию виновности» — ответственность за нарушение ПДД возлагалось не на водителя, его совершившего, а на «юридических и физических лиц, на которых зарегистрировано транспортное средство»! Здесь особо комично выглядит отсылка к юридическому лицу. Например, ЗАО «Макаронно-шоколадная фабрика им. К.Маркса» (согласно этой статье) может сидеть за рулем автомобиля и нарушать правила дорожного движения!
Далее в ст. 14-2 уточняется, что физическое лицо, на которое зарегистрировано транспортное средство или которое ввезло транспортное средство, освобождается от ответственности, если на момент совершения правонарушения таким транспортным средством управляло другое лицо. А вот юридическое — не освобождается! Выходит, если водитель макаронно-шоколадной фабрики устроил ДТП, отвечать за это должны все акционеры предприятия?!
Но последняя часть этой статьи еще интересней — если машина передана в управление (владение и пользование) другому лицу, то… именно оно несет ответственность за нарушение ПДД, а не тот, кто в действительности управлял автомобилем!
Все части статьи 14-2 не согласуются между собой и даже противоречат одна другой. При желании в любом конкретном случае можно применить любую из них! (Разумеется, желании полицейского, а не водителя).
Однако окончательно заколачивает гвоздь и расставляет точки под знаками вопросов статья 122 того же КУоАП, перечисляющая все возможные виды нарушений ПДД и размеры штрафов, которые за это предусматриваются. Именно их КМУ с подачи МВД собирается многократно взвинтить. Самая забавная юридическая штучка в ней — не содержание, а примечание. Суть его, с одной стороны проста, как валенок, но с другой — противоречит здравому смыслу и формальной логике: если указанные в статье нарушения совершены лицом, которое управляло автомобилем в момент нарушения, то нарушитель — именно это лицо, но если это же нарушение зафиксировано в автоматическом режиме, то нарушителем является тот, на кого зарегистрирован автомобиль! Если бы авторы законопроекта ознакомились с вышеуказанным решением КСУ, то они бы знали, что Суд этим решением также установил, что субъектом, который подлежит административной ответственности, может быть только физическое лицо, а не какая-нибудь макаронная фабрика. Юридическая простота, которая хуже воровства.
Зачем тут, спрашивается, Конституционный Суд, с его высокими правовыми размышлениями и выводами? Какая презумпция невиновности? Все это — чушь собачья: Арсен Борисович сказал, Владимир Борисович подал, а Верховная Рада дружно нажала на кнопки — вот она, истина в последней инстанции!
Сочувствуем, но вы — в базе
Наивно полагать, что владельца авто спасет упомянутое решение КСУ — судя по Постановлению КМУ № 883 никто и не собирается устанавливать «личность нарушителя»! Все рецепты министра МВД сводятся к предложению: напишите заявление, что вы признаете свою вину. А как же будет действовать Нацполиция, если «виновный» не написал заявления? Да просто — по давно известной статье 258 КУоАП: «В случае выявления административного правонарушения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, зафиксированного с помощью работающих в автоматическом режиме специальных технических средств… протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, привлекаемого к административной ответственности. Копии постановления … направляются лицу, привлекаемому к административной ответственности, в течение трех дней со дня вынесения такого постановления».
То есть, без лишней бумажной волокиты некое лицо получит постановление о немалом штрафе. Однако этот пассаж не определяет самое интересное — как будет определяться это «привлекаемое лицо»? Конечно, здесь нарушен и принцип презумпции невиновности, и элементарная логика — лица нет, оно — неизвестно, но оно — привлекается! Однако, как видим, полицию это совершенно не волнует! Выходит, «Порядок обращения лица» из Постановления КМУ № 883 написан лишь для отвода глаз доверчивых автомобилистов — штраф повиснет на владельце автомобиля. Главное здесь — «Порядок функционирования системы фиксации», — именно он запускает систему автоматического взимания штрафов! А вся процедура уже давно «забита» в КУоАП и именно ею, без лишних церемоний будет пользоваться Нацполиция. Собственнику автомобиля или водителю евробляхи придет постановление со штрафом и ему останется написать «явку с повинной» и заплатить штраф (даже, если не он был за рулем) или в один прекрасный день его остановят (с помощью тех же средств автоматического наблюдения) и арестуют машину за неуплату штрафа со словами: «Сочувствуем, но вы — в базе»…
Самый справедливый украинский суд
Существует единственный способ восстановить справедливость и оспорить штраф, основанный на анонимной автоматической фиксации — обратиться в суд. Как это работает, я прочувствовал на собственной шкуре.
Накануне Благовещения 2016 г., после полудня, я не нашел свою машину, оставленную на полосе общественного транспорта среди множества других машин (кем — не уточняю преднамеренно!). В момент обнаружения пропажи мелькнули три мысли: 1) украли! 2) на пенсию другую уже не купить! 3) какие сволочи — других машин им было мало? Однако нашлись добрые люди, которые «успокоили» — машину эвакуировали.
В управлении Нацполиции г. Киева лейтенант И.Бондарева вынесла «Постановление по делу об административном правонарушении». Рассмотрев материалы «дела», лейтенант И.Бондарева установила, что А.Сергиенко, управляя транспортным средством, номерной знак такой-то, совершил административное правонарушение, предусмотренное ч. 3 ст. 122 КУоАП. Из материалов «дела» лейтенант Бондарева предъявила фото пустого автомобиля и копию акта осмотра и временного задержания. Ни протокола, который необходимо составить в обязательном порядке (ст. 254 и 256 КУоАП), ни какого-либо другого документа, который устанавливал бы личность нарушителя — не было. Сама И.Бондарева на месте правонарушения тоже не присутствовала. Откуда же тогда она узнала, кто именно «управлял транспортным средством»? Этот вопрос остался без ответа…
Здесь мы имеем полную аналогию с автоматической фотофиксацией, в ближайшем будущем ожидающей всех водителей страны — постановление о штрафе с фотографией автомобиля, «совершившего административное правонарушение». Поэтому, думаю, будет интересно, как проходила попытка восстановления справедливости.
Рядом с рабочим местом лейтенанта И.Бондаревой оказался столик некоего частного предприятия, принимавшего платежи за эвакуацию — 720 грн. (в два раза дороже, чем у аналогичных контор) и пребывание автомобиля на штрафплощадке — 144 грн. за пять часов. Оказалось, что для его возврата в первую очередь надо заплатить эти суммы, почти вдвое превышающие сам штраф — 510 грн. Забавно, что расценки эти взяты не с потолка, а утверждены МВД еще во времена В. Януковича, но система продолжает работать и при новом министре, и новой власти.
Кое-что интересное выяснилось и при изучении законодательства — согласно требованиям ст. 265-2 КУоАП автомобиль может быть эвакуирован лишь тогда, когда он существенно препятствует дорожному движению. Далее статья содержит императивную норму, которая запрещает эвакуацию машины: «В случае если размещение задержанного транспортного средства существенно не препятствует дорожному движению, такое транспортное средство не может быть доставлено для хранения на специальную площадку».
Возникает вопрос, что вкладывается в понятие «существенно препятствует»? Здравая логика подсказывает — если автомобиль перекрывает улицу так, что никто не может проехать, создает затор или стоит так, что трамваи или троллейбусы не могут проехать, это — существенное препятствие. Улица, откуда эвакуировали авто, имеет одностороннее движение в три, а местами и четыре(!) полосы, ни трамваи, ни троллейбусы по ней не ходят, более того раздел статистики на сервисе «Яндекс-пробки» показывал, что там никогда не бывает заторов, только затрудненное движение в часы пик (но не в час дня!) Все эти аргументы — нарушение процедуры, неустановление личности нарушителя, более чем сомнительная потребность в эвакуации — были представлены в Святошинский районный суд Киева.
Разбирательство тянулось так долго, что за это время можно было и родиться, и умереть, судебные заседания переносились несколько раз, а все сроки взыскания штрафа истекли. Наконец, суд в составе председательствующей Ульяновской О.В. и секретаря Чернышук К.О. оставил исковые требования… без удовлетворения. Не только аргументы заявителя, но и мнение Конституционного суда Украины во внимание приняты не были. Если у кого еще остались иллюзии и надежды, что самый справедливый украинский суд примет их сторону — Бог им в помощь.
Что в сухом математическом остатке? Государство взяло на себя все судебные издержки, штраф в 510 грн. в госбюджет так и не поступил, зато некое ЧП, не особо напрягаясь, получило 864 грн. за полдня «работы». Учитывая, что по всей стране таких «бескорыстных» помощников Министерства внутренних дел — не счесть, выходит, что система обеспечения безопасности дорожного движения работает, в первую очередь, в пользу таких маленьких ЧП, за которыми, надо полагать, стоят немаленькие люди.
Когда система автоматической фиксации наберет обороты, трудно даже вообразить, какие денежные реки потекут в карманы тех, кто сидит на этой схеме. Немалая сумма штрафов, кроме того, официально пойдет в МВД — напрямую или через госбюджет.
О том, что взвинчивание штрафов будет провоцировать водителей давать взятки, а полицейских — подвергать искушению их брать, можно даже не упоминать…
Ключевой вопрос
Все эти «прекрасные» перспективы отходят на задний план перед главным вопросом — дадут ли нововведения результат? Снизятся ли смертность и травматизм на дорогах? Ведь помимо автоматической фиксации КМУ предлагает кардинально усилить наказание за нарушения, которые на камеру зафиксировать нельзя — вождение в нетрезвом виде, «под наркозом», без водительских прав и т.п.
Для ответа надо, вероятно, определить ключевые причины ДТП с трагическими исходами. Если не устранить их, то формальное увеличение штрафов, как показывает зарубежный опыт, не даст результатов.
Авторы нововведений надеются, что снижение максимально допустимой скорости с 60 до 50 км/час существенно повлияет на число летальных исходов при наезде на пешеходов, при этом называются цифры 82% и 20% соответственно. Однако многие источники утверждают, что наезд и при скорости 50 км/час дает 50% летальных исходов! Но это ограничение на самом деле — фиговый листок: допустимые +10 км/час, освобождающие водителя от штрафа, дают те самые 60 км/час! Более того, пока эта норма не введена в КУоАП и действует старая — +20 км/час, даже за 70 км/час никто штрафовать не будет!
Однако и штрафы не спасут украинцев. Оказывается за 9 месяцев 2017 года, их было выписано на 352 млн. грн., а реально оплачено в 10 раз меньше — 31 млн. грн. (8,7%). Чего же их бояться при таких показателях? До тех пор, пока водитель не будет стоять перед выбором — ехать по правилам или платить штраф, любые ограничения и фотоштучки результата не дадут.
В Украине наиболее опасными считаются магистральные трассы: Киев—Одесса, Харьков—Киев—Чоп, Кропивницкий—Стрый, Киев—Ковель—Ягодин, Львов—Мукачево, Мелитополь—Одесса. И это — совершенно закономерно: практически все они проходят через села, города и поселки, где отсутствуют подземные или надземные переходы, ограждение трассы и т.п., а если что-то и есть, то местные жители зачастую этим пренебрегают. Не пора ли центральным и местным властям обратить внимание именно на эту проблему? В XXI веке просто дикость, когда магистральное шоссе идет по главной, — не огражденной ничем! — улице села.
Надежнее всего человека защищает не соблюдение правил, не боязнь штрафов, не пресловутая фиксация в автоматическом режиме, а инженерные и технические решения, которые минимизируют риски. Это — ограждение трасс, разделение встречных полос отбойниками, освещение дорог, внятная разметка, понятные и удобные указатели, «лежачие полицейские», подушки и ремни безопасности, объездные дороги и, в конце концов... Эти способы решения проблем безопасности на дорогах известны всему миру, но почему-то неведомы нашим министрам…
В цивилизованных странах не менее 15% бюджета строительства и капитального ремонта дорог идет именно на эти цели, у нас же власть и прихлебатели неуемно пиарятся, бессмысленно взвинчивают штрафы, зарабатывают на тендерах и потихоньку наживаются на схемах с эвакуацией. Все это, увы, — признак страны нецивилизованной.
- Информация о материале
ХАІ придбав сотні кілограмів лосося
Національний аерокосмічний університет ім. М.Є. Жуковського «Харківський авіаційний інститут» уклав угоду з ПП «Слов'янка» щодо постачання риби вартістю 82194 грн.
Про це стало відомо зі звіту про укладання договору та проведення аукціону, який розміщений на порталі системи електронних закупівель «Прозорро».
У вузі вирішили придбати 300 кг охолодженого лососю.
Вартість одного кг риби складе 274 грн.
Конкурентом переможця були приватні підприємці – Наталія Мазаратій та Катерина Аврахова.
ПП «Слов'янка» зареєстроване у Охтирці Сумської області на Володимира Швецова. Підписантом є Ірина Шудрик.
Цікаво, коли в країні деякі ВНЗ закриваються через брак коштів на опалення, а деякі купують деліікатеси.
- Информация о материале
Страница 116 из 2102
