Главная

Легионеры в законе. Как Украина будет легализовать иностранцев в АТО

На стороне Украины воюют не менее тысячи иностранных добровольцев, подсчитали в Генштабе осенью прошлого года. Все они защищают интересы Украины нелегально. Спустя год после начала широкомасштабной войны в Донбассе власть пытается узаконить их пребывание в АТО. Депутаты хотят разрешить людям без украинских паспортов служить в ВСУ. Законопроект об этом принят в первом чтении.

Сколько иностранцев сейчас воюет на украинской стороне?

— Я не готов ответить на этот вопрос. Добровольцев сотни, но точное количество не сможет назвать никто. Мы знаем лишь о тех, которые уже легализовались, заключив контракты с Минобороны или Нацгвардией.

Почему только сейчас зашла речь об их легализации?

— Сначала у нас были вопросы с легализацией не только добровольцев-иностранцев в зоне АТО, но и украинцев. По закону об антитеррористической операции, даже Вооружённые Силы на востоке применялись незаконно. Мы до сих пор не объявили военное положение, чтобы можно было полноценно вводить армию в действие. Поскольку политической воли пойти на этот шаг у Киева нет, мы всё время подгоняем законодательство под наши реалии, чтобы обеспечить законность действий силовиков в Донбассе.

Что касается добровольцев, сразу было понятно, что их надо как-то легализовать, ведь Конституция Украины запрещает действия вооружённых формирований, существование которых не предусмотрено законодательством. В отношении граждан Украины вопрос решили, введя их в состав Министерства внутренних дел — Нацгвардии, а также в состав Вооружённых Сил. Они подписали контракты, и с точки зрения закона теперь ничем не отличаются от обычных военнослужащих-контрактников. Реализовывался этот алгоритм проблематично: изначально не все добровольческие формирования хотели легализовываться и переходить под управление Генштаба или Национальной гвардии. Эта проблема в случае с Правым сектором и ещё несколькими формированиями актуальна до сих пор.

Один из бойцов Азова, россиянин, признался, что в АТО находится как сотрудник информационной службы. Многие иностранцы пользуются таким прикрытием?

— Не слышал о таком. Иностранцы в АТО выполняют боевые задачи, носят оружие, боеприпасы. Даже если они оформлены как сотрудники информационных служб, журналисты — это противозаконно. У нас в законе о СМИ нет ни строчки о том, что журналист может принимать участие в боевых действиях.

Тогда в каком статусе иностранцы находятся в АТО?

— В нелегальном. Они не могут войти в Нацгвардию или ВСУ, потому что наш закон о легализации иностранцев в АТО принят только в первом чтении. Есть два варианта их легализации. Первый — чтобы они принимали гражданство и служили как обычные граждане Украины, потому что наше законодательство позволяет служить в армии только владельцам украинских паспортов. На этом варианте настаивают в Минобороны, раскритиковавшем мой законопроект, который предлагает второй вариант — разрешить иностранцам служить в ВСУ без смены паспорта. Юристы ведомства назвали его антиконституционным. Они считают, что Конституция разрешает служить только гражданам Украины. Но это чушь. У нас есть заключение Научно-экспертного управления Верховной Рады, в котором сказано, что Конституция объявляет воинскую службу долгом граждан Украины. При этом не исключает того, что воинскую службу могут проходить граждане других государств. Более того, Конституция гарантирует иностранным гражданам на территории нашей страны соблюдение всех прав и свобод, которые гарантированы гражданам Украины. Иными словами, закон, который мы инициировали, расширяет права иностранцев.

Почему Минобороны восприняло ваш законопроект в штыки?

— У нас Минобороны отличается косностью мышления. Они говорят: «Пусть принимают гражданство Украины». Но суть в том, что в Украине запрещено двойное гражданство. То есть если те же грузины принимают гражданство Украины, они обязаны сдать свои грузинские паспорта. Не все этого хотят. Есть часть бойцов, которые готовы на такой шаг. Но что делать с солдатами, которые уже год воюют на стороне Украины, находятся вне закона, но не хотят принимать гражданство?

Кто из иностранцев заинтересован в получении гражданства?

— Для чеченцев этот вопрос очень важен — они фактически не могут вернуться на родину, потому что ФСБ не дремлет. Для них получение украинского гражданства — хороший вариант остаться здесь и служить Украине как новой родине.

Минобороны не может влиять на работу парламента. Почему этот законопроект не приняли в целом, чтобы просто обязать ведомство его выполнять?

— Я рад, что мы хотя бы в первом чтении его приняли при всём противодействии. В нынешнем законопроекте мы прописали только условия вступления иностранцев в ВСУ. У меня спрашивают: «А почему вы проигнорировали Нацгвардию, ГосЧС, Погранслужбу, другие ведомства?» Если бы мы прописали условия для всех, история с принятием законопроекта затянулась бы бог знает на сколько. Притом, что проблему нужно было решать вчера. Если этот законопроект примут в целом, потом мы сможем внести правки и вписать в него Нацгвардию. Так будет намного проще.

В законопроекте указано, что иностранцам разрешается служить только на должностях рядового, старшинского и сержантского состава. Почему они не могут быть офицерами?

— Мы перестраховались для того, чтобы нас не обвиняли в создании дивизии наёмников. Даст бог установится мир, и эти добровольцы вернутся домой. Но если большое количество останется, мы сможем говорить о создании каких-то отдельные формирований. Во Франции есть Иностранный легион, а это не самая дикая страна Европы. Если государства первого эшелона позволяют себе считать это нормальной практикой, я не понимаю, почему этого не может быть в Украине.

Какой международный опыт вы учитывали, когда готовили законопроект?

— Есть международная конвенция по противодействию наёмничеству. Украина её поддержала. Среди подписантов нет ни России, ни развитых стран Европы. В основном — Африка. При этом в украинском законодательстве понятие «наёмничество» вообще не было прописано. Этим законопроектом мы наконец-то даём ему формулировку, которая полностью соответствует конвенции.

В чём суть? Если сейчас платить деньги иностранцам, по нашему нынешнему законодательству их можно считать наёмниками. И это несмотря на то, что международное право определяет наёмника как человека, которого специально завербовали для участия в вооружённом конфликте в его стране либо в третьем государстве. Доброволец, который сам приехал воевать, уже не является наёмником.

Второй признак наёмничества — такому солдату платят больше, чем солдату или военнослужащему национальной армии на аналогичной должности. У нас таких признаков вообще нет. Предполагается, что иностранцы будут подписывать контракты на штатные должности Вооружённых Сил и получать то же довольствие, что и все остальные военные.

Самое интересное, что после того, как парламент поддержал закон в первом чтении, Оппозиционный блок и российские СМИ стали утверждать, что укропы хотят легализовать наёмников. Так вот, в России такой закон действует с 1998 года. Поэтому все эти вопли просто смешны.

Рассматривается ли этот законопроект как возможность приглашать в Украину профессиональных американских или европейских солдат?

— Как только закон поддержали в первом чтении, сайты «ДНР» и «ЛНР» стали писать, что мы тут негров легализуем из НАТО. Я не вижу проблемы, чтобы в Украину приехали американские солдаты или французские, немецкие, с опытом боевых действий в Афганистане, Ираке, и вступали в наши ВС. Если бы мы могли использовать опыт других стран, прежде всего членов НАТО, это было бы огромным плюсом. Есть только одна проблема. Если они будут подписывать контракты с Минобороны, получат такой же уровень обеспечения, что и украинские военнослужащие. По международным меркам наши бойцы обеспечены очень плохо. Американскому зелёному берету проще пойти в частную военную компанию и зарабатывать в 4 раза больше, чем обычный военнослужащий в США. Тем не менее, я не исключаю, что желающие присоединиться к нашей армии будут — прежде всего, это представители диаспоры, которые служат в западных странах.

Как иностранцы, воюющие в АТО, получают оплату сейчас?

— На каком основании и от кого они могут получать деньги? Для того чтобы эти военные получали что-то от государства, они должны быть каким-то образом формализованы при госструктурах. Не будучи гражданами Украины, они не могут подписать никаких контрактов. И, соответственно, получать от Украины ничего не могут. Насколько я знаю, их обеспечивают волонтёры.

Информация о материале

Опубликовано: 29 мая 2015

Образование хотят повернуть лицом к человеку

В образовательной системе Украины за минувшие пятнадцать лет проведено большое количество реальных, заметных и в том числе успешных реформ, внедрено (а порой и отменено) множество инноваций. Их цель — не только повышение качества украинского образования, его конкурентоспособности на мировом рынке, но и установление новых правил игры для участников образовательного процесса. Нельзя сказать, что эти преобразования встречались и встречаются исключительно с воодушевлением. Известно, что сфера образования у нас достаточно консервативна. Более того, многие считают, что именно благодаря этому консерватизму удалось избежать разрушения образовательной системы, сохранить ее работоспособность.

Да и вообще порой приходится слышать — зачем, мол, что-то менять? Ведь была же советская система: такая простая, стройная, надежная и безопасная.

Попадаешь в нее, и она несет тебя дальше: последовательно и предсказуемо.

Правда, в эту систему не очень или совсем не вписывались такие понятия, как индивидуальная образовательная траектория, независимый общественный контроль — все то, что обращает систему лицом к человеку. То есть речь как о реальных интересах стейкхолдеров образовательного процесса, так и о новых принципах взаимоотношений между ними, которые должны строиться на основе открытости, доверия, равноправия, взаимной ответственности и т.д. Эти правила игры еще воспринимаются со скрипом, но процесс идет.

Вот несколько инноваций такого плана, которые внедряются сейчас или будут внедрены в ближайшее время.

23 апреля Верховная Рада проголосовала за внесение ряда изменений в Закон Украины «О высшем образовании». Они касаются процедуры проведения вступительной кампании, которая начнется 10 июля. Одно из ключевых изменений существенно облегчит жизнь тем, кто бросил учебу в университете и хочет начать все сначала, но уже в другом учебном заведении или по новому профилю подготовки. Отныне в законе зафиксировано право на повторное поступление на учебу за государственный счет. Долгое время высшие учебные заведения отказывали в приеме документов тем, кто по тем или иным причинам не завершил учебу в университете и решил поступать в другой вуз и на другую специальность. Принятые изменения позволяют студенту компенсировать бюджетные средства, потраченные на его учебу, и поступать заново. Для этого Минобразования должно в ближайшее время разработать порядок компенсации средств, который будет утвержден отдельным постановлением Кабмина.

Еще одно изменение касается механизма распределения государственного заказа на подготовку кадров в высших учебных заведениях. Образовательные эксперты критиковали изложенную в законе идею, согласно которой одна часть госзаказа должна распределяться до вступительной кампании, а вторая после ее завершения. Такое положение вещей фактически нарушало права абитуриентов, которые не могли узнать о полном объеме мест на бюджете, а значит не имели возможности оценить свои шансы. Новый порядок предусматривает распределение бюджетных мест с учетом трех факторов: показателей размещения госзаказа прошлого года, среднего показателя конкурсного балла зачисленных абитуриентов за последние три года и предложений высших учебных заведений. Иными словами, больше бюджетных мест получат вузы, которые пользуются большим спросом. Стоит отметить, что ранее предлагалось принимать во внимание средний конкурсный балл абитуриентов, подавших заявление на поступление. Такой подход не давал полного представления о популярности вузов, поскольку одни и те же абитуриенты подают документы и на престижные специальности в самые рейтинговые вузы, и в менее популярные заведения.

Что касается специальностей и отраслей знаний, то скоро их станет меньше. 29 апреля Кабмин утвердил новый перечень, согласно которому вместо 147 специальностей осталось чуть больше 60. Он вступит в силу в 2016 году. Новый перечень содержит множество инноваций на основе международного опыта. Главным образом, это укрупнение специальностей — вместо «прикладной математики и механики» теперь просто «прикладная математика» и т.д. Но существенных украинских «поправок», например специальностей, которых не найти в зарубежных университетах (вроде «международных отношений»), избежать не удалось. Вдаваться в детали пока не приходится, так как перечень до сих пор не опубликован и о его сути можно догадываться только со слов чиновников министерства. Следующий шаг, которого ждут от Минобразования, — формирование рабочих групп для подготовки стандартов по каждой специальности. Для этого проведут открытый конкурс среди представителей университетских кругов, ведущих работодателей, отраслевых ассоциаций и т.д.

Важные перемены ожидаются и в области контроля над качеством образования. В сентябре текущего года на смену Государственной инспекции учебных заведений придет Национальное агентство по обеспечению качества образования. Суть нововведения заключается в том, что проверку качества образовательных услуг вместо бюрократического органа, которым являлась госинспекция, с нового учебного года будут осуществлять представители профессиональной среды, студенты и работодатели. Среди их полномочий: осуществление лицензионной экспертизы, анализ качества образовательной деятельности высших учебных заведений, формирование экспертных отраслевых советов. В состав агентства войдут тринадцать представителей вузов государственной, коммунальной и частной форм собственности. Еще двое членов будут делегированы от Национальной академии наук и по одному — от национальных отраслевых академий наук. Кроме того, три члена агентства будут представлять объединения работодателей и еще двое — органы студенческого самоуправления.

Продолжится вовлечение учителей в отбор школьных учебников. На этой неделе завершился второй этап конкурса учебников для 4 и 7-х классов. В ходе конкурса учителя должны были ознакомиться с оригинал-макетами учебников на сайте-репозитарии, а также предоставить свои рекомендации руководителям школы для принятия решения о выборе электронных версий учебников по каждому предмету. К сожалению, не все школы зарегистрировались на сайте-репозитарии (94,2%), и почти четверть учителей-предметников (23%) не успели проголосовать до истечения установленного министерством первоначального срока — 30 апреля. Эксперты отмечают, что дело не в недостаточной сознательности учительского корпуса, а в том, что педагогам необходимо привыкнуть к новому механизму — изучению цифровых макетов, отслеживанию их в режиме онлайн и т.д. Процедура будет совершенствоваться и проходить в более сжатые сроки.

Информация о материале

Опубликовано: 29 мая 2015

Тюрьмы – в частные руки

По всем правилам цивилизованной жизни государству должно быть выгодно, чтобы в стране был низкий уровень преступности, а люди, которые совершили то или иное преступление, исправлялись и вновь становились законопослушными. Чем больше в стране законопослушных трудолюбивых граждан, тем выше общая производительность труда и уровень жизни населения в целом. А для общества меньшее количество преступлений означает также социальную справедливость и просто безопасность.

Задача государства – создать и поддерживать такую систему, чтобы, выйдя из тюрьмы, человек мог реабилитироваться в обществе, найти на работу и т. д. Однако все чаще мы слышим, что государственная пенитенциарная система Украины не справляется со своей задачей. Изыскивая разные пути и изучая мировой опыт, украинские чиновники все чаще стали поговаривать о создании системы частных тюрем. Отметим, что параллельно с нами этот вопрос обсуждается в Латвии, Германии, Японии, Чехии, России, ЮАР.

Монополия на исполнение приговоров суда – один из фундаментальных признаков государства. Тем не менее, в последние два десятилетия в мире распространяется практика передачи тюрем в частные руки, потому что, как уверяют апологеты, это выгодно с точки зрения государственных финансов, а частные корпорации умеют получать максимум при минимальных расходах. В то же время, многие указывают на сомнительную легитимность такой практики и на сопровождающие историю частных тюрем скандалы.

Частная тюрьма: курорт или рабство?

В свете разгула коррупции в стране словосочетание «частная тюрьма» воспринимается обществом не иначе, как некое привилегированное место для отбывания наказания теми, кто сможет себе это позволить. Однако специалисты утверждают, что не стоит воспринимать частную тюрьму как курорт.

Частная тюрьма – это, прежде всего, инвестиции – объясняют сторонники новшества. Собственник строит, нанимает персонал и работает по государственному контракту. На нем ответственность: если будет нарушение контракта, с ним расторгнут соглашение, а в гостиницу тюрьму не переделаешь. Поэтому, как показывает мировая практика, по строгости режима частные тюрьмы жестче, чем государственные. И в США, если у осужденного есть возможность увильнуть от частной тюрьмы и попасть в государственную, он старается это сделать. Кстати, именно США стали родоначальником такой системы и имеют наибольший опыт, как позитивный, так и негативный.

Начнем с хорошего. Безусловно, положительным моментом является полная самоокупаемость частных мест несвободы. При этом государственная казна не будет нести убытки, а получит прибыль. Так, одна из крупнейших частных тюрем США в свое время отчиталась о росте прибыли на 500% за 20 лет. Казалось бы, панацея для Украины найдена.

Однако, изучая отрицательные отзывы, нельзя упускать и тот факт, что в той же Америке бытует мнение, что частные тюрьмы – по сути, узаконенное рабство. По одной простой причине: обыкновенная тюрьма – место отбывания наказания и исправления человека. Частная тюрьма – просто бизнес на людях, использование трудовых ресурсов для получения прибыли. Исправление заключенного и его дальнейшая ресоциализация владельцев частных тюрем особо не беспокоят. Кроме того, правозащитники напоминают, что и сегодня нередки случаи, когда начальник колонии, не желая потерять хорошего специалиста (если в колонии налажено производство, специалисты ценятся на вес золота), идет на разные ухищрения, чтобы тот не мог освободиться условно досрочно, а порой даже создает условия, при которых осужденный получает новый срок. В условиях частного заведения проследить за подобными процессами куда сложнее, предупреждают правозащитники.

Безусловно, говорить о том, какой может быть новая система, пока рано – конкретного законопроекта на эту тему нет. Однако заявления заместителя министра юстиции Украины Гия Гецадзе о том, что подобный эксперимент может быть внедрен в Украине, заставляет рассуждать на эту тему.

«В Великобритании есть частные и государственные тюрьмы, и содержание одного заключенного в частной тюрьме обходится гораздо дешевле, чем в государственной. Может быть, мы поэкспериментируем, и у нас будет еще и система частных тюрем», – сказал Г. Гецадзе в одном из своих выступлений. Настораживает слово «эксперимент» – учитывая, что речь идет о людях и их судьбах, данное слово, очевидно, неуместно.

Впрочем, эксперты и юристы уверены, что для внедрения нового института мало принять один закон, позволяющий это сделать. Необходимо учитывать множество составляющих. Кроме экономических расчетов, специалисты должны провести огромную работу, чтобы просчитать все коррупционные риски. При разработке законодательства необходимо продумать действующие механизмы по защите прав и свобод осужденных, чтобы последние не стали бесплатными рабами. Нельзя также забывать, что сегодня места несвободы становятся для многих осужденных единственной возможностью получить образование, специальность или профессию, и на частные учреждения также необходимо возложить такую миссию. Учитывая все это, напрашивается вывод: для того, чтобы получить хороший результат, нельзя спешить с экспериментами.

Опыт Израиля: частные тюрьмы = нарушение прав человека

В Израиле закон, допускавший существование частных тюрем, был одобрен парламентом в 2004 г., и компания AFI Group даже построила здание на 2000 человек. Но тюрьма так и не открылась – в 2009 г. Верховный суд Израиля признал такую практику противоречащей Конституции страны. В объяснении было сказано, что одним из базовых правовых принципов в Израиле является то, что право на использование насилия, в частности, на соблюдение уголовного законодательства путем помещения людей за решетку является одним из основных полномочий государства. Передача права держать людей в заключении в руки частной компании, имеющей целью извлечение прибыли, лишает само заключение изрядной доли легитимности.

Комментарии

Сергей Старенький, бывший председатель ГПтС Украины

– Соглашусь с тем, что на сегодняшний день вопрос частных тюрем созрел и в обществе, и в государстве. В государственной институции отношение к тюремной системе, как к чемодану без ручки: и нести тяжело, и бросить нельзя, а как нести – не знаем. Финансирование, к сожалению, очень маленькое, не обеспечивает даже минимальных потребностей, поэтому бытовые условия и материально-техническое обеспечение не очень хорошие.

Правда, в том, что касается исправительных учреждений, я должен немного защитить систему. Действительно есть колонии, находящиеся в запущенном состоянии, но есть и такие, которые могут обеспечить неплохой уровень. А разница в том, что последние обеспечены тем или иным производственным процессом. Там, где осужденные работают, они зарабатывают на свои потребности сами. Основной принцип работы любого исправительного учреждения – это исправление осужденного через труд и социальную работу с ним. Частные тюрьмы как раз и предусмотрены так, что находящиеся там люди будут обеспечены работой. Сегодня многие думают, что частная тюрьма работает по принципу «заплатил и сижу с комфортом», но это не так.

Юрий Белоусов, представитель уполномоченного ВР по правам человека

– Частные тюрьмы – некая альтернатива государственным. Это мировая тенденция, при которой государство отдает в частные руки часть своих функций, поскольку само зачастую является не очень хорошим менеджером. И сегодняшняя пенитенциарная система – яркий тому пример. Это огромное детище, оставшееся еще с советских времен, несколько устарело и должно быть реформировано, но государство не может этого сделать. Так что это, возможно, попытка найти альтернативное решение. Хотя есть вопросы. Например, как организовывать контроль за осужденными, не применяя насилия. Мне даже кажется, что организация таких частных колоний – это всего лишь легализация уже существующий практики, ведь значительная часть наших колоний и так являются «частными». Это те колонии, где осужденные имеют работу и пребывают в более комфортных условиях. Но бывает, что осужденные работают по 12–16 часов, а заработная плата может быть 6–10 грн в месяц. Такие случаи есть, и они зафиксированы. Просто нужно повысить контроль над подобными практиками.

Информация о материале

Опубликовано: 29 мая 2015

Альтернативы увеличению пенсионного возраста нет

Необходимость реформирования украинской пенсионной системы стала очевидной после 2009 г., когда пенсионные расходы выросли до наибольшего в мире уровня — 17,5% ВВП, причем из них 6,8% ВВП было профинансировано из госбюджета. В 2011-м в пенсионное законодательство были внесены изменения, предусматривавшие, среди прочего, постепенное повышение пенсионного возраста для женщин (до 60 лет в 2021 г.) и увеличение страхового стажа на десять лет, что позволило ограничить, но не уменьшить рост пенсионных расходов. В 2015 г. правительство снова было вынуждено пересмотреть пенсионное законодательство, чтобы впервые с 2004 г. запланировать снижение расходов Пенсионного фонда Украины до 13,4% ВВП. В пакете инициатив этого года рассматривались предложения о повышении общего пенсионного возраста до 65 лет, но из-за негативного резонанса в обществе от этих шагов пока отказались. Тем не менее Украине все равно придется вернуться к этому вопросу. И чем скорее это произойдет, тем больше перспектив будет у национальной экономики стать развитой.

В мировой практике существуют три уровня пенсионного обеспечения: государственные солидарная и накопительная системы, а также частная, как правило, добровольная. Накопительная система, в Украине пока бездействующая, предполагает, что отчисления направляются в государственный накопительный пенсионный фонд, инвестируются в инструменты финансового рынка и используются для пенсионных выплат лицам, осуществлявшим соответствующие отчисления. Солидарная система пенсионного обеспечения предусматривает, что текущие отчисления работающих лиц направляются на выплату пенсий лицам, уже достигшим пенсионного возраста, а при выходе на пенсию лиц, осуществлявших текущие отчисления, источником их пенсионных выплат будут отчисления следующих поколений.

В начале прошлого столетия, когда формировалась солидарная система государственного пенсионного обеспечения и наблюдался устойчивый естественный прирост населения, это позволяло перераспределять доходы, создаваемые работающими поколениями, в пользу пенсионеров за счет установления более низкого возраста выхода на пенсию, низких ставок отчислений в пенсионные фонды и более высокого коэффициента замещения (соотношение между средней заработной платой и пенсией), чем это было необходимо, чтобы достичь равенства между размером взносов и пенсионными выплатами на протяжении жизни человека.

Однако со временем норма рождаемости во многих странах снизилась до уровня, не обеспечивавшего даже простое воспроизведение населения. А улучшение медицинского обслуживания и повышение уровня жизни населения способствовали росту средней продолжительности жизни, что естественно требовало соответствующего увеличения пенсионного возраста. На эти меры правительства шли неохотно. Некоторые высокоразвитые страны проводили активную иммиграционную политику, что помогало им компенсировать снижение уровня рождаемости и отказаться от повышения ставки обязательных отчислений в пенсионные фонды и уменьшения коэффициента замещения. Более того, отдельные страны на протяжении 1975–1990 гг. даже снизили возраст выхода на пенсию.

В совершенно иной ситуации оказались постсоветские страны (в частности, и Украина), где снижение уровня рождаемости совпало с массовой эмиграцией населения после распада СССР. Как следствие, пенсионная пирамида начала разрушаться со всеми соответствующими последствиями. Действия правительств большинства этих стран были направлены на повышение размеров отчислений в пенсионные фонды и уменьшение пенсионных выплат, что лишь частично решало проблему несоответствия возраста выхода на пенсию демографическим изменениям. В результате дефициты государственных пенсионных фондов начали расти. Если в начале 2000-х годов в Украине появились только некоторые признаки этих процессов, то наиболее значительные их последствия ожидают нас уже в ближайшем будущем.

По данным Института демографии и социальных исследований, в Украине соотношение между населением трудоспособного (от 20 до 60 и 57 лет) и пенсионного возраста в 2015 г. составит 2,28 и останется постоянным до 2022-го благодаря повышению с октября 2011 г. общего пенсионного возраста для женщин на шесть месяцев в год, за счет чего уровень пенсионных расходов будет удерживаться на неизменном уровне. Однако из-за демографической ситуации в Украине соотношение между населением трудоспособного и пенсионного возраста будет и в дальнейшем ухудшаться — с 2,28 в 2021 г. до 1,46 в 2050 г. При прочих равных условиях в 2050-м пенсионные расходы возрастут до 21% ВВП, объем финансирования ПФ из государственного бюджета увеличится до 11,5% ВВП, а государственный долг — до 140% ВВП. С таким уровнем пенсионных расходов перспективы национальной экономики не слишком обнадеживающие.

Существуют четыре возможных варианта противодействия этим пагубным тенденциям.

1. Расширение базы налогообложения. Традиционно считается, что едва ли не все проблемы пенсионной системы можно решить за счет детенизации заработных плат и создания условий для трудоустройства граждан, работающих сейчас за границей. Объем заработных плат, выплачиваемых «в конвертах», составляет 10–13% ВВП. Доначисление пенсионных взносов с этих доходов позволило бы увеличить доходы от ЕСВ на 4–5% ВВП. Еще около 1,1% ВВП удалось бы привлечь, если бы украинские трудовые мигранты были трудоустроены в Украине и платили налоги здесь. То есть в целом около 5,5% ВВП. При этом существуют факторы, которые не позволят в полной мере использовать этот потенциал:

— определенный уровень теневой экономики наблюдается и в наиболее развитых странах мира, поэтому ожидания о привлечении и налогообложении всех выплат «в конвертах» необоснованны;

— полный возврат украинских трудовых мигрантов на Родину также вряд ли возможен, поскольку часть из них уже привыкли к соответствующим условиям труда, которые в среднесрочной перспективе вряд ли будут предложены им в Украине. Трудовая миграция хоть и будет иметь тенденцию к уменьшению, но, как свидетельствует опыт Польши и других стран Восточной Европы, некоторая часть населения все равно будет трудоустраиваться за рубежом;

— в процессе уменьшения выплат «в конвертах» и увеличения официальных заработных плат уровень пенсий также будет повышаться, чтобы не допустить значительного разрыва между средней заработной платой и пенсией, что частично нивелирует эффект от расширения базы;

— для некоторой части неофициальных выплат отсутствие начислений ЕСВ является определяющим фактором, который делает целесообразным неофициальное привлечение работников. В случае начисления ЕСВ эта часть выплат не будет легализована или же вообще исчезнет.

Следовательно, положительное влияние от расширения базы налогообложения будет не столь значительным, как это считается, тем более для компенсации влияния негативных демографических тенденций. Учитывая указанные аргументы, будет хорошо, если за счет расширения базы начисления ЕСВ сбалансированность ПФУ улучшится, по крайней мере, на 2,5% ВВП.

2. Уменьшение коэффициента замещения для спецпенсионеров и привилегий раннего выхода на пенсию. Частично подобные меры были приняты в 2011 г., в частности увеличен возраст выхода на пенсию государственных служащих, ученых и народных депутатов до 62 лет, уменьшен уровень научной пенсии до 80% от заработной платы. В начале марта 2015-го были приняты изменения, предусматривающие временное уменьшение пенсии на 15% работающим пенсионерам, которые получают более 1423 грн пенсионных выплат, и лишение пенсий работающих пенсионеров, занятых на должностях, которые дают право на назначение специальных пенсий (кроме ученых и военных), отсрочка до декабря 2015 г. индексации минимального размера пенсий.

Также на постоянной основе увеличен на пять лет возраст выхода на пенсию для женщин и рабочий стаж для некоторых категорий работников (мужчин и женщин), имеющих право на льготную пенсию и пенсию за выслугу лет, уменьшены размеры спецпенсий для государственных служащих, народных депутатов, судей, прокуроров и ученых до 60% от заработной платы. Кроме того, планируется унифицировать пенсионное законодательство и ограничить размеры спецпенсий (кроме военных) на постоянной основе. Такие меры крайне необходимы, поскольку любые другие непопулярные реформы пенсионной системы невозможны без преодоления вопиющего разрыва между обычными и спецпенсионерами.

Однако эффект от таких мер для пенсионной системы, к сожалению, будет незначительным, поскольку в общем количестве пенсионеров доля спецпенсионеров не превышает 1,7%. В частности, согласно данным меморандума с МВФ от марта 2015 г. за счет внесенных в 2015-м постоянных и временных изменений удастся сэкономить 2,3% ВВП. Но после 2015 г. положительный эффект от запланированного на постоянной основе уменьшения коэффициента замещения для пенсионеров, которым сегодня начисляются специальные пенсии, будет нивелирован из-за окончания срока действия временных изменений в пенсионном законодательстве. В результате за счет этих мер в средне- и долгосрочной перспективе сбалансированность ПФУ улучшится не более чем на 0,3% ВВП.

3. Увеличение ставок ЕСВ. Этот вариант невозможен, поскольку уровень налоговой нагрузки на затраты труда в Украине и так превышает соответствующие показатели в развитых странах. Более того, в обществе сложилось устойчивое убеждение, что в Украине установлены сверхвысокие ставки налогообложения зарплатных доходов, в связи с чем правительство планирует снизить ЕСВ (первое снижение в конце 2014 г. затронуло очень ограниченное число выплат и фактически бездействует). На самом деле налоговая нагрузка в Украине хоть и превышает средние показатели в развитых странах, но является далеко не самой высокой. В частности, косвенная ставка налогообложения, определенная согласно методики Евростата, в Украине составляет 37% против 39% — в странах ЕС-18, 36% — в странах ЕС-27 и 43% в Бельгии. Налоговая нагрузка, определенная согласно методике ОЭСР, в стране составляет 41% против 36% — в странах ОЭСР и 56% — в Бельгии (ZN.UA №50 от
26 декабря 2014 г.).

Учитывая, что снижение ставки ЕСВ на 1 п.п. приведет к уменьшению поступлений на 0,3% ВВП, снижение ставки ЕСВ на 5 п.п. — до среднего уровня в странах ОЭСР — вызовет уменьшение доходов ПФУ на 1,5% ВВП.

4. Повышение пенсионного возраста. В результате действия трех вышеупомянутых факторов сбалансированность пенсионной системы в средне- и долгосрочной перспективе улучшится на 1,3% ВВП. Этого недостаточно для нивелирования влияния негативных демографических изменений. До 2021 г. основным фактором, ограничивающим это влияние, будет постепенное повышение пенсионного возраста для женщин до 60 лет, за счет чего общий возраст выхода на пенсию возрастет с 58,4 года в 2015-м до 60 лет в 2021-м. После этого дисбалансы пенсионной системы снова начнут расти. Расчеты показывают, что для полного нивелирования эффекта от старения населения необходимо, чтобы на протяжении 2022–2050 гг. возраст выхода на пенсию был увеличен до 65 лет. Учитывая среднюю продолжительность жизни в Украине, вряд ли это возможно осуществить в полной мере, однако альтернативы более умеренному увеличению пенсионного возраста нет.

Критики этой идеи сразу же будут апеллировать к низкой продолжительности жизни в Украине. Да, действительно, средняя продолжительность жизни при рождении составляет 66,4 года для мужчин и 76,2 года для женщин. Но при актуарных расчетах необходимо учитывать среднюю продолжительность жизни не при рождении, а при выходе на пенсию и сравнивать этот период с периодом трудоспособности (с 20 лет до достижения пенсионного возраста). При сохранении до 2030 г. пенсионного возраста неизменным, то есть на уровне 60 лет, соотношение между трудоспособным периодом и средней продолжительностью жизни при достижении пенсионного возраста будет одним из самых низких и составит 2,04, а расходы ПФУ возрастут до 14,9% ВВП.

Для сравнения, указанный показатель среди представленных в таблице стран ОЭСР в 2030 г. составит 2,12. Если же запланировать ежегодное увеличение пенсионного возраста на три месяца в год в течение 2022–2037 гг., то пенсионный возраст в 2030-м составит 62 года и в 2037-м достигнет
64 лет. При этом в 2030-м и 2050 г. соотношение между трудоспособным периодом и средней продолжительностью жизни при достижении пенсионного возраста составит соответственно 2,31 и 2,44, а соотношение между населением трудоспособного и пенсионного возраста — 2,08 против 1,5 без увеличения пенсионного возраста. Даже с учетом повышения пенсионного возраста по состоянию на 2030 г. это соотношение в Украине будет ниже, чем в Венгрии, Дании, США, Норвегии, Великобритании и Исландии — странах, в которых проблемы несбалансированности пенсионной системы на порядок ниже, чем в Украине (см. рис. 3). Увеличение пенсионного возраста позволит к 2050 г. улучшить соотношение между населением трудоспособного и пенсионного возраста с 1,46 до 2,08.

Кроме того, повышение пенсионного возраста позволит начиная с 2022 г. начать отчисления в накопительный уровень пенсионной системы, поскольку в промежутке между 2025-м и 2047 г. расходы солидарной системы уменьшатся и в 2037-м могут достичь минимального уровня в 12% ВВП.

К сожалению, на сегодняшний день как в обществе, так и среди государственных мужей нет осознания уровня угроз, связанных с несбалансированностью пенсионной системы в Украине. Отсюда и озвученные в конце 2014 г наполеоновские планы о снижении ставки ЕСВ до 15%, и попытки отсрочить повышение пенсионного возраста для женщин до 2022 г. (законопроект №1086 принят Верховной Радой в январе 2015 г., но возвращен президентом). Сейчас правительство в лице министра социальной политики официально отказывается от попыток повысить пенсионный возраст. Возможно, в такое непростое время действительно неуместно раздражать общество планами по увеличению пенсионного возраста, острая необходимость в котором появится только в 2022 г., но и откладывать его тоже не следует. Лучшим решением было бы вернуться к рассмотрению этого вопроса через два года. К тому времени восстановится экономический рост и снизится уровень социального напряжения, поэтому негативное восприятие таких изменений будет меньшим. Кроме того, действие норм о повышении пенсионного возраста начнется через пять лет и с очень медленным шагом роста (каждый год на три месяца), так что сопротивление лиц предпенсионного возраста будет низким или отсутствовать.

В завершение следует отметить, что увеличение пенсионного возраста должно рассматриваться не как альтернатива уже запланированным правительством мерам реформирования пенсионной системы, а как дополнительный инструмент повышения ее сбалансированности. Без унификации пенсионного законодательства и преодоления вопиющего разрыва между обычными и спецпенсионерами, а также расширения за счет теневого сектора экономики базы налогообложения такая непопулярная реформа, как повышение пенсионного возраста, будет, во-первых, не воспринята обществом, во-вторых, недостаточной для полного сбалансирования пенсионной системы.

Однако для положительного решения этого вопроса правительство должно готовить фундамент уже сегодня. Нужно информировать общество о возможных последствиях промедления и предлагать план действий на опережение, а не продолжать дрейфовать в фарватере популистских лозунгов. У нас уже когда-то был стабильный валютный курс — сначала «по 5,05», а потом «по 8», дешевый природный газ для населения по цене на 70% ниже среднеевропейских аналогов… Теперь, очевидно, наступает очередь пенсионного возраста, «который не будет меняться». В конце концов, каждый потенциальный пенсионер должен осознать: чем раньше он выйдет на пенсию, тем меньше шансов, что его дети будут жить в процветающей стране.

Информация о материале

Опубликовано: 29 мая 2015