Главная
Нелегитимное ГБР: за шаг до запуска
На минувшей неделе Печерский райсуд г. Киева по заявлению народного депутата М.Найема обязал ГПУ расследовать нарушения, допущенные при формировании конкурсной комиссии по избранию руководства Государственного бюро расследований (ГБР).
Суть нарушения заключается в том, что в состав этой комиссии был включен представитель Верховной Рады, не имеющий юридического образования, что противоречит ч. 3 ст. 11 Закона «О Государственном бюро расследований». Как следует из обращения инициатора проверки в суд, речь идет о народном депутате В.Бухареве. При этом указывается, что со стороны должностных лиц аппарата парламента имела место подделка документов (ст. 366 УК). Следует отметить, что до этого М.Найем заявлял об отсутствии юридического образования еще у одного члена названной комиссии — советника министра внутренних дел И.Стойко. Однако в судебных документах он не фигурирует.
Безусловно, стремление обеспечить соблюдение закона при формировании комиссии по определению кандидатов на должности руководителей такого сверхважного правоохранительного органа, как ГБР, следует всячески приветствовать. И указанное судебное решение создает основу для положительных сдвигов в этом направлении. Но надо понимать, что это правонарушение можно расследовать по-разному — в зависимости от мотивации (не)заинтересованных в существовании ГБР политических субъектов и интересов других лиц, которые могут влиять на ход расследования. По-разному можно будет использовать и результаты такого расследования.
Вместе с тем в любом случае расследование ГПУ этого факта существенно не повлияет на роль конкурсной комиссии в определении руководства ГБР, поскольку она очевидно является бутафорской. На это указывают как политизированный состав комиссии — большинство в ней составляют представители БПП (президента) и «Народного фронта», так и заранее прогнозируемые результаты ее деятельности. При проведении конкурса никаких неожиданностей относительно потенциальных победителей не произошло — на финишную прямую вышли вполне ожидаемые кандидаты. Главное отличие между ними — только в степени лояльности к руководству государства. Таким образом, можно говорить о том, что конкурс является лишь прикрытием политических договоренностей. Что, собственно, подтвердил один из фаворитов этих «соревнований» — А.Матиос, который публично высказал убеждение в том, что он будет (или не будет) директором ГБР, «если две фракции найдут между собой согласие».
К тому же в вопросе правомерности назначения руководства ГБР есть более существенный (по характеру нарушения и юридическим последствиям) проблемный аспект, который почему-то упорно не замечают ни законодатели, ни политики, ни эксперты-реформаторы. Речь идет о том, что законом установлен неконституционный порядок назначения руководителя ГБР. Так, в ч. 1 ст. 11 Закона «О Государственном бюро расследований» предусмотрено, что директора ГБР назначает на должность президент по представлению премьер-министра согласно представлению конкурсной комиссии. Вместе с тем Конституция, определяющая исчерпывающий перечень полномочий президента (ст. 106), не наделяет его правом назначать директора ГБР.
А это означает, что, назначая руководителя ГБР, президент будет действовать вне рамок своих конституционных полномочий. Его указ о назначении директора ГБР будет априори неконституционным. Даже при условии, что конкурсную комиссию сформируют согласно закону, и конкурс пройдет объективно и беспристрастно. Назначение неконституционным способом директора ГБР вообще ставит под сомнение легитимность как процедуры формирования этого органа, так и результатов его деятельности, в том числе в части расследования преступлений, отнесенных к подследственности ГБР. А это преступления, содеянные высшими должностными лицами государства, судьями, работниками правоохранительных органов, в том числе НАБУ и САП.
Назначение неконституционным способом руководителя ГБР даст основания обжаловать его действия и решения. На этапе досудебного расследования дела такое обжалование может осуществляться в порядке административного и уголовного судопроизводства. В дальнейшем — после вынесения окончательного судебного решения — для такого обжалования заинтересованные лица могут использовать новообразованный институт конституционной жалобы. Таким образом, один неконституционный акт о назначении директора ГБР потащит за собой цепь негативных правовых последствий, которые существенно скажутся на деятельности этого органа.
Следует отметить, что несоответствие профильного закона Конституции было очевидным еще на этапе его принятия в парламенте. Тогда юридическое управление Верховной Рады дважды высказывало предостережение относительно того, что проектом закона предполагается наделить президента и парламент неконституционными полномочиями. Правда, парламентские юристы обращали внимание на несоответствие полномочий президента и парламента лишь в части делегирования ими своих представителей в конкурсную комиссию. Более существенного несоответствия Конституции, присущего порядку назначения директора ГБР, парламентские юристы почему-то не заметили. Хотя, скорее всего, заметили (потому что это просто невозможно не заметить), но увиденное не нашло своего отображения в юридическом выводе. Так в нашей Верховной Раде бывает, особенно когда речь идет о продвижении важного закона, касающегося перераспределения властных полномочий или наделения новыми.
Таким образом, если даже удастся добиться исключения из конкурсной комиссии представителя парламента, не имеющего юридического образования, и включить в нее представителя, у которого такое образование есть, это никоим образом не решит проблему обеспечения назначения директора ГБР согласно Конституции. А значит, новообразованное ГБР начнет свою деятельность на нелегитимной основе, что для органа правопорядка недопустимо в принципе.
Выход из ситуации
Правовых выходов из этой ситуации может быть три.
Первый: изменить Конституцию, дополнив ее положения новым полномочием президента относительно назначения директора ГБР. Однако сегодня сделать это нереально, принимая во внимание два обстоятельства: 1) необходимость соблюсти довольно продолжительную процедуру внесения изменений в Основной Закон; 2) сомнительную перспективу набрать 300 голосов в парламенте в поддержку такой конституционной новеллы.
Второй: изменить Закон «О Государственном бюро расследований» в части определения порядка назначения директора ГБР. Из этого порядка однозначно следует исключить президента. Верховная Рада также не может быть субъектом такого назначения, поскольку ее полномочия (как и президента) исчерпывающе определены Конституцией. Поэтому такое назначение мог бы делать Кабмин, которому Конституция это позволяет.
Реализация указанного варианта требует внесения соответствующего законопроекта в парламент и его принятия. Реально это можно сделать за одну пленарную неделю — безусловно, при желании и понимании того, что это нужно сделать.
Кроме депутатов, такой законопроект (к тому же как неотложный) мог бы инициировать президент. Ведь он является гарантом соблюдения Конституции (ст. 102). А не замечать очевидного нарушения Основного Закона в нынешнем порядке назначения директора ГБР он просто не может. В любом случае этого не могут не замечать его юридические советники и Министерство юстиции, которое почему-то никоим образом не реагирует на эту ситуацию. Хотя именно это министерство должно было бы инициировать через Кабмин соответствующий законопроект, а еще раньше — на этапе подписания президентом закона о ГБР — высказать предостережение о его неконституционности.
Вообще следует признать очевидный факт: в последнее время в нашем государстве возникла огромная проблема — соответствие законов предписаниям Конституции. И эта проблема постоянно усугубляется. Парламент все чаще игнорирует то, что законы, им принятые, должны отвечать Конституции как наивысшему правовому акту государства. Президент подписывает такие законы, не замечая того, что они очевидно противоречат главному закону страны — особенно тогда, когда эти законы наделяют его неконституционными полномочиями. На Конституцию ссылаются лишь тогда, когда это выгодно, а когда это невыгодно, о ней просто забывают.
Третий: обращение в Конституционный суд с просьбой проверить положение ч. 1 ст. 11 закона о ГБР на конституционность. Субъектами такого обращения могут выступить, в частности, президент, 45 народных депутатов, уполномоченный Верховной Рады по правам человека. При желании этих субъектов данное обращение может пойти в КС уже через два-три дня. Правда, в КС процесс его рассмотрения может затянуться на неопределенное время, да и нет уверенности в том, что он сможет адекватно оценить это положение закона на соответствие Конституции. Ведь оно касается президента, к которому КС традиционно относится по-особенному.
Причина — в попытке взять ГБР под политический контроль
Собственно, такая ситуация с законодательным определением порядка назначения директора ГБР не должна была возникнуть в принципе. Она стала возможной лишь по одной причине — попытка установить над ГБР политический контроль. Нет сомнений в том, что еще на этапе принятия закона, когда в его положения сознательно закладывался неконституционный порядок назначения директора ГБР, уже существовала договоренность о политическом распределении руководящих должностей в этом органе. Именно под это распределение и была сформирована конкурсная комиссия.
На сегодняшний день уже определены конкретные лица, которые возглавят ГБР. Вопрос сводится лишь к тому, кто из них займет должность директора ГБР, а кто станет его заместителями. У каждого из потенциальных победителей конкурса есть свое мощное лобби, которое убеждает главу государства отдать преимущество именно их кандидату. Он еще думает, давая возможность каждому из претендентов (и их патронам) доказать свою безусловную лояльность. Зная этих кандидатов, я мог бы дать свою характеристику каждому из них с точки зрения соответствия должности, на которую они претендуют. Но сейчас не считаю возможным это делать, во избежание обвинений в постороннем влиянии на комиссию. Это можно будет сделать, когда она формально определится со своим выбором. Ведь если процесс будет идти так, как он идет сейчас, то не останется ничего иного, как из имеющихся реальных кандидатов отдать преимущество относительно лучшему из них.
Кроме того, в последнее время на Банковой наблюдается новый подход в реализации кадровой политики, который, безусловно, найдет свое отображение при назначении директора ГБР. Речь идет о стремлении президента диверсифицировать свое влияние на ситуацию в государстве. Он не хочет сосредоточивать в одних руках (пусть даже проверенных и надежных) руководство всей правоохранительной сферой. И совсем не по причине недоверия к нынешним «кураторам» правоохранительных органов. А потому, что такая концентрация становится уже неэффективной. Во-первых, действующие «кураторы» в значительной мере дискредитированы в общественном сознании, и весь негатив их деятельности ему придется с ними разделить. Во-вторых, расширение их круга за счет новых преданных «помощников» объективно укрепляет позиции гаранта, а также создает нужную ему внутреннюю систему сдерживаний и противовесов, с помощью которой можно крепко держать в руках свое окружение и обезопасить себя от его самодеятельности.
Быть или не быть?
Кроме того, на сегодняшний день на высшем государственном уровне окончательно не решен вопрос о том, что лучше — запускать ГБР или оставить на неопределенное время функцию досудебного расследования за ГПУ. Высшее политическое руководство государства все еще решает эту дилемму. Тем более что сейчас есть некоторые недоразумения между генпрокурором и «кураторами» ГПУ с Банковой, которые привыкли, что их указания подлежат быстрому и безусловному выполнению. На окончательную определенность в этом вопросе влияет и то, что, по их замыслу, ГБР должна поглотить НАБУ. И для этого нынче складывается благоприятная ситуация, поскольку с потерей (по известным причинам) серьезной внешней поддержки политические позиции НАБУ внутри страны существенно ослабели. Именно в контексте разворачивания событий по такому сценарию нужно рассматривать манипуляции, имевшие место в прошлый четверг в Верховной Раде относительно избрания кандидатуры в состав комиссии по проведению независимого аудита эффективности деятельности НАБУ.
Если же чаша весов склонится в сторону запуска ГБР, то это сделают довольно быстро. Тем более что кандидатам осталось пройти не так уж и много проверок. Из важных проверок — это полиграф, который в умелых руках может также давать нужный результат.
Конфликт вокруг состава конкурсной комиссии может быть использован, в частности, для того, чтобы изменить расстановку персоналий в руководстве ГБР. Но, подчеркиваю, это никоим образом не решает проблему неконституционного порядка назначения руководителя данного ведомства. К величайшему сожалению, Конституция для руководства государства так и не стала основой его деятельности. Определяющим для него являются политические договоренности, базируемые на личных интересах. А новообразованному ГБР заранее уготована роль инструмента для удовлетворения этих интересов. Как и остальным уже существующим правоохранительным структурам. Вместе с тем широко разрекламированные реформы в правоохранительной сфере, построение правового государства, курс на евроинтеграцию — это всего-навсего трюк по отвлечению общественного внимания.
Итак, возникает закономерный вопрос: нужно ли Украине такое ГБР? По моему глубокому убеждению, именно такое, которое создают неконституционным способом, однозначно не нужно. Потому что оно несет в себе большие риски и опасности, способные перечеркнуть все положительные общественные ожидания, связанные с этим органом. И все же сегодня еще есть небольшая возможность исправить ситуацию и создать действительно эффективный политически независимый орган досудебного расследования, который будет играть ключевую роль в правоохранительной системе Украины. И эту возможность надо попробовать реализовать. Начинать нужно с неотложных законодательных изменений — приведения закона о ГБР в соответствие с Конституцией.
- Информация о материале
Суд звільнив від тюрми банкіршу, яка допомогла угрупуванню Курченка вкрасти 6,8 мільярдів НБУ «Реал банку»
Суд призначив 5 років позбавлення волі умовно колишньому працівнику ПАТ «Реал банк» Ользі Шеєнко, яка у складі злочинної організації під керівництвом біглого бізнесмена Сергія Курченка була причетна до заволодіння 787,39 млн грн. Національного банку України та 5,91 млрд грн. ПАТ «Реал банк». Про це свідчить вирок Дарницького районного суду м. Києва від 8 лютого.
У 2013 році Шеєнко дала згоду на участь у злочинній організації Курченка і була прийнята на посаду фахівця сектору роботи з позичальниками відділу безпеки управління безпеки «Реал банку», не маючи для цього відповідних знань та досвіду.
В подальшому керівник банку Володимир Агафонов усунув працівників відділу кредитування управління фінансових ресурсів від виконання цих обов’язків і поклав їх на двох підлеглих, в тому числі і на Шеєнко.
З квітня по грудень 2013 р. Шеєнко, допомагаючи заволодіти коштами НБУ, підписала неправдиві акти огляду запропонованих в заставу «Реал банку» нафтопродуктів (бензин, дизельне паливо, скраплений газ тощо) фіктивних фірм, підконтрольних групі Курченко.
На підставі цих документів Агафонов та ще один лідер угрупування видали та пролонгували фіктивні кредити, які не були забезпечені майном. В результаті Нацбанку було завдано збитків на 787,39 млн грн.
За подібною схемою, підписуючи у 2013-2014 рр. неправдиві акти огляду нафтопродуктів фіктивних фірм, які були запропоновані в заставу ПАТ «Реал банк», Шеєнко допомогла найближчому оточенню Курченка вивести з «Реал банку» на інші фіктивні фірми кошти вкладників та клієнтів «Реал банку» на загальну суму 5,91 млрд грн. (3,70 млрд грн., $189 млн та 23 млн євро).
Шеєнко уклала угоду з прокурором про визнання винуватості і отримала 5 років позбавлення волі умовно з іспитовим строком 3 роки. Суд врахував пом’якшуючі обставини обвинувачуваної: щире каяття та активне сприяння розкриттю злочинів.
Ольга Шеєнко з 2013 і до цього часу значиться засновником ТОВ «Азовські курортні проекти».
«Реал банком» володіли бізнесмен Сергій Курченко і компанії «Сім’ї» біглого екс-президента України Віктора Януковича.
Фонд гарантування вкладів фізичних осіб в минулому році ввів тимчасову адміністрацію в «Реал банк» на підставі рішення Нацбанку про визнання банку неплатоспроможним. Фонд продовжив термін здійснення процедури ліквідації ПАТ «Реал Банк» до травня 2017 року.
- Информация о материале
Если потеряли свои документы за границей...
Если Вы, находясь в другой стране, лишились не только денег и ценностей, но и документов, то возникает вопрос: как вернуться назад в Украину? Безопасностью своих граждан занимается Министерство иностранных дел, поэтому именно в его подразделение следует обращаться за помощью, если Вы остались без визы и загранпаспорта.
Но спешить не нужно: сначала самостоятельно убедитесь, действительно ли Ваши документы утеряны. Внимательно осмотрите вещи и опросите окружающих. Как правило, в отелях, аэропортах и вокзалах существуют столы находок: туда также загляните. Вдруг повезет.
Во избежание неприятных случаев не стоит покидать территорию отеля — ту зону, где Вас идентифицировали. Целесообразно попросить на ресепшене вызвать полицию в гостиницу: она обязана приехать.
Нет разницы, украли у Вас документы или они были утеряны: обращаться к правоохранителям все равно придется. Ведь без визы и загранпаспорта Вы фактически превращаетесь в нелегала.
Практический совет: когда будете писать заявление в местную полицию, то максимально опишите все обстоятельства дела. Укажите, где был утерян документ (на пляже, в аэропорту и т.д.). И помните: Вы не должны уйти из отделения без документа под названием «справка об утере паспорта». Потому что все дальнейшие действия начинаются с этого документа. Помочь с языком заявления могут гиды, туристы-земляки или работники отеля.
Когда справка об утере паспорта получена, нужно найти экспресс-фото и сделать две фотографии. Дальше найдите любое украинское дипломатическое представительство: консульство или посольство. В этом могут помочь ключевые фразы на английском языке:
«I am a citizen of Ukraine. I lost my passport. I need certificate for the embassy».
Ваша цель — получить свидетельство о праве возвращения в Украину. Это тот документ, который попросту заменяет паспорт, устанавливающий личность.
Вам повезет, если найдете двух граждан Украины, которые согласятся проехать в посольство и засвидетельствуют Вашу личность. Это, а также наличие электронных или ксерокопий документов, ускорит процесс получения свидетельства.
Есть одно обстоятельство: Вы должны быть готовы к тому, что никто бесплатно этого не сделает. Нужно будет заплатить консульский сбор, который, в зависимости от страны, составляет около 50 евро. Только после уплаты так называемой «госпошлины» Вы можете претендовать на оформление документов.
Постановление Кабмина №651 устанавливает: в случае грабежа, разбоя, аварии или несчастного случая, которые случаются с украинцами за границей, финансовую помощь должно обеспечить именно государство. Для этого дипломатическим учреждениям выделяются деньги из бюджета. Но, как показывает практика, при потере документов и денег украинскому туристу финансово быстрее помогут отдыхающие или работники отеля. Стоит обратиться и к туроператору: если компания солидная, то может пойти навстречу во многих ситуациях.
Помните, что свидетельство о въезде в Украину действует только 15 дней. Поэтому сразу по возвращении домой обращайтесь в паспортный стол. Там Вы сможете получить свой новый загранпаспорт, а в других инстанциях — остальные документы. Все это, конечно, заберет немало времени и денег, поэтому лучше в такие ситуации не попадать.
Чтобы минимизировать риски, запомните главные советы:
- изучите информацию о стране, в которую направляетесь;
- имейте при себе электронные и ксерокопии важных документов;
- заблаговременно запишите телефоны и адреса дипломатических представительств Украины;
- изучите ключевые фразы о помощи на английском языке;
- держите загранпаспорт при себе, а деньги храните по разным местам;
- при потере документов сразу же вызывайте полицию и направляйтесь в посольство Украины.
- Информация о материале
Хто хоче стати мільйонером: тендери є, контролю немає
Останні кілька місяців соціальні мережі вивертало від тендерних скандалів. Мало не щодня ЗМІ та активісти повідомляють про фіктивні роботи чи неймовірно дорогі товари за казенний кошт. Така ситуація стала реальністю через законодавчу прогалину. Адже нова закупівельна система Prozorro – є. А ефективного держконтролю над торгами немає.
Сліпий Левіафан
Здійснення моніторингу закупівель для попередження порушень покладено на Державну аудиторську службу. Втім, порядок моніторингу не визначений і офіційно не закріплений в жодному документі.
Через це аудитори не можуть ефективно реагувати на повідомлення громадян про корупцію на тендерах. А ті вимоги по усуненню недоліків, які все ж направляються замовникам торгів, фактично мають силу рекомендацій. І в більшості випадків ігноруються тендерними комітетами.
Це підтверджується невтішною статистикою.
Упродовж 2016 року Держаудитслужба встановила на закупівлях порушень на суму 19,2 мільярдів гривень. Однак, попереджено підозрілих торгів всього на 4,7 мільярди гривень. Тобто, замовники торгів реагували лише на кожен четвертий сигнал від аудиторів.
Не віриться, але причиною такої патової ситуації стали ...реформи, які поступово просуваються в сфері публічних фінансів.
Рік назад вступив в силу революційний закон «Про публічні закупівлі«, який запровадив систему Prozorro. Цей же закон закріпив за Держаудитслужбою функцію моніторингу на вимогу Угоди про асоціацію з ЄС.
Щоправда, не визначив порядок проведення такого моніторингу.
Хоча тут треба вставити ремарочку. Функція моніторингу за аудитслужбою вперше закріплена ще в вересні 2015 року старим законом про державні закупівлі. Тому, фактично вже півтора роки контроль над тендерами по документах є – а на практиці немає.
«Моніторинг закупівель є важливою ланкою контролю за використанням публічних коштів в країнах Європейського Союзу. Проте, організація моніторингу закупівель, як, власне, і контролю – це є питання національного регулювання країн-членів Союзу, виходячи з національної системи законодавства, державного управління і навіть адміністративних традицій», – вважає Олександр Шатковський, заступник керівника проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель України зі стандартами ЄС».
Власне, для старту самого моніторингу необхідні додаткові документи, які б визначили механізм контролю.
Закон про закупівлі передбачає, що порядок моніторингу має розробити та затвердити Міністерство фінансів, якому на час писання закону підпорядковувалися аудитори. Проте, в лютому 2016 року уряд перепорядкував аудиторську службу собі. Таким чином, Мінфін більше не указ.
Вихід із глухого кута в кабміні знайшли за допомогою депутатів профільного парламентського комітету з питань економічної політики. На базі комітету працювала робоча група,до складу якої увійшли аудитори, представники міністерств, депутати та громадськість.
Законопроект №4738, який і затверджує порядок моніторингу, був розроблений та ще в травні 2016 року зареєстрований. Станом на сьогодні документ доопрацьований і готовий з комітету відправитися під купол Верховної Ради.
Нині задача №1 – роз'яснити суспільству основні положення документу, аби він не загубився серед численних популістських ініціатив, які виштовхують дійсно державницькі документи з порядку денного.
Кесарю – кесареве
У разі швидкого прийняття законопроекту № 4738 стабілізується ринок публічних закупівель, який здригається від корупційних скандалів. Закономірно, бюджетні гроші будуть витрачатися під прозорим державним контролем. Адже основна мета документу – попередження порушень на тендерах.
Полегшення відчують і організатори торгів через зменшення перевірок за результатами проведених закупівель.
Документ містить чітко визначені підстави проведення моніторингу по конкретним торгам, а саме:
1) негативні сигнали за сукупністю автоматичних індикаторів ризиків;
2) інформація про порушення від інших органів влади;
3) повідомлення у ЗМІ;
4) самостійно виявлені порушення аудиторами на порталі Prozorro.
Що стосується автоматичних індикаторів ризиків, то передбачається створення відбору підозрілих тендерів за певними критеріями на порталі Prozorro. Перелік таких тендерів регулярно надходитиме в Держаудитслужбу.
«Ми проаналізували результати у сфері публічних закупівель, долучили фахівців і громадськість та розробили законопроект, який дозволить забезпечити системний моніторинг на підставі аналізу інформації про тендери, а також створить умови для узагальнення видів порушень, виявлених при здійсненні моніторингу», – наголошує голова профільного парламентського комітету з питань економічної політики Андрій Іванчук.
Варто зазначити, що весь процес моніторингу по конкретним торгам триватиме онлайн протягом 30 днів. Усі етапи моніторингу будуть зафіксовані на порталі Prozorro. Будь-хто з ними зможе ознайомитися.
Коли ж паралельно за скаргами учасників торгів розпочне перевірку Антимонопольний комітет – Держаудитслужба скасовує власний моніторинг тих самих питань, аби не дублювати діяльність.
За результатми моніторингу складається довідка, яка також оприлюднюється на порталі Prozorro. Протягом п'яти робочих днів після оприлюднення довідки, організатор торгів має оприлюднити інформацію, яка скасовує або спростовує порушення.
Якщо порушення не припинено, аудитори отримують право на проведення повної перевірки. Тим самим, усувається явище ігнорування вимог аудитслужби, про які йшлося вище.
«Головне, щоб такий моніторинг був збалансований, зокрема через розведення повноважень органу оскарження, у нашому випадку Антимонопольного комітету та контролера – Державної аудиторської служби. Ну і звичайно, важливо буде зберегти виважений обґрунтований підхід при визначенні автоматичних індикаторів ризику та порядку їх застосування», – додає Олександр Шатковський.
Висновки
Запровадження моніторингу закупівель є нагальним державницьким питанням, передбаченим чинним законом про закупівлі.
Даний механізм контролю, закладений в законопроекті №4738, покликаний протидіяти корупції на закупівлях до того, як бюджетні гроші отримає недоброчесний підприємець за згодою не менш недоброчесного замовника.
Важливо, що сам моніторинг відбуватиметься онлайн за чіткими процедурами у визначенні терміни. Це відкриває нові можливості для паралельного громадського контролю. Адже, публічні повідомлення громадян про підозрілі тендери є однією із підстав для початку аналізу аудиторами.
І головне, моніторинг закупівель вигідний для держави своїм очікуваним фінансовим результатом.
Можливо, якби Держаудитслужба отримали повноваження ще рік назад, то змогла би попередити порушень в закупівлях не на п'ять, а на двадцять мільярдів гривень.
- Информация о материале
Как обходить ProZorro
Ровно год назад в Украине вступил в силу закон «О публичных закупках» (№922-19), предусматривающий проведение государственных закупок через систему публичных электронных закупок ProZorro. Но «заработал» он несколько позже. В частности, с 1 апреля закон вступил в действие для центральных органов исполнительной власти и монополистов, а с 1 августа - для всех заказчиков.
Новым законом предлагается осуществление госзакупок с применением двух конкурентных процедур регулирования: открытые торги и конкурентный диалог, а также одной неконкурентной - переговорной процедуры закупки.
Открытые торги осуществляются с обязательным проведением аукциона по низкой цене. При этом через ProZorro необходимо объявлять лишь сверхпороговые закупки (где сумма на приобретение товара одной категории или предоставление услуги превышает 200 тыс. грн в год, для работ - 1,5 млн грн в год). Когда же бюджет закупки меньше (она считается допороговой), проводить ее через ProZorro или нет, решает каждое госучреждение самостоятельно. Правда, есть регионы, где местные власти своим распоряжением обязали все госорганы закупаться исключительно через электронную систему.
Что касается процедуры конкурентного диалога, то она применяется в случае, если заказчик не может определить необходимые технические, качественные характеристики товаров и работ или определить вид услуг.
Торги с экономией
В любом случае, большая часть торгов в Украине все-таки открытая и осуществляется через ProZorro. Как сообщил член наблюдательного совета ProZorro, руководитель торговой площадки Zakupki.Prom.ua Николай Жандоров, на сегодня к системе присоединилось более 23 тыс. госзаказчиков и свыше 78 тыс. поставщиков. А за два года работы системы в целом (ProZorro работает с 12 февраля 2015 года, но до вступления в силу закона госучреждения и госпредприятия самостоятельно принимали решение, присоединяться к системе или нет. – Ред.) количество процедур, прошедших через нее, превысило 577 тыс. Их ожидаемая стоимость - более 399 млрд грн. При этом, если верить показателям сайта bi.prozorro.org, по состоянию на 20 февраля, государство сэкономило свыше 17 млрд грн.
С 2015 года и до сегодня самым активным регионом по количеству проведенных процедур остается Днепропетровская область - на ее счету 70 тыс. закупок. Главная причина такой ситуации, по словам Жандорова, позиция местных властей.
«Они приняли решение еще в августе 2015 года проводить через ProZorro все закупки с ожидаемой стоимостью от 3 тыс. грн. В итоге регион по итогам двух лет опередил своего ближайшего “конкурента” - Донецкую область - на 25 тыс. торгов», - подчеркнул он.
Высокий результат по количеству закупок в Донецкой области наблюдается из-за военных действий - область постоянно нуждается в закупках товаров и работ на восстановление объектов социальной и транспортной инфраструктуры, коммуникаций, жилья и систем обеспечения жизнедеятельности населения.
«На эти цели из государственного бюджета выделяются значительные средства и проводится много тендеров. Кроме того, для контроля за расходами был принят отдельный закон, который всех без исключения государственных заказчиков в Донецкой области обязал проводить закупки в электронном виде - не с 1 августа 2016 года, как по всей стране, а еще с мая», - рассказал Жандоров.
Чаще всего через ProZorro закупали продукты питания и напитки - в этой категории прошло почти 45 тыс. конкурентных торгов. На 10 тыс. тендеров меньше пришлось на приобретение медоборудование и фармпродукции. И замыкает первую тройку по уровню спроса офисная и компьютерная техника (около 27 тыс. торгов). Интересно, что в 2015 году чаще всего через систему покупали именно офисную и компьютерную технику. А вот продукты питания, которые в 2016 году возглавили рейтинг спроса, годом ранее даже не входили в топ-3.
Самая высокая конкуренция за два года сформировалась в категории финансовых и страховых услуг - в среднем в одни торги приходит 4,5 участника. На втором месте по этому показателю - печатная и сопутствующая продукция с 3,29 участниками, а на третьем - электротехническое оборудование и аппаратура - 3,26 участника.
«Однако, к сожалению, далеко не во всех категориях конкуренция настолько активная. На сегодня средний показатель по системе - 2,45 участника в тендере, а в треть торгов и вовсе приходит всего один поставщик», - отмечает Жандоров.
В обход системы
Казалось бы, что может настораживать тех же поставщиков или представителей госсектора в электронной коммерции? Ведь, как говорят ее инициаторы, она совершенно прозрачна, а у поставщиков есть все возможности защитить свои права либо в АМКУ (при сверхпорговых закупках), либо в Комитете по рассмотрению обращений, в который входят представители общественности.
Как оказалось, потенциальные участники электронных торгов все еще боятся пресловутого «человеческого фактора». Ведь желание причастных к госзакупкам чиновников набить карманы за государственный счет никуда не делось, а способов это сделать уже нашли предостаточно.
Например, одна из самых простых схем – это участие в тендере «псевдофирм», которые сбивают цену, а в случае победы, ни с того, ни с сего отказываются подписывать договор с заказчиком. В таком случае или же подписывается договор со следующим за победителем, или же нужно проводить тендер заново.
Ярким примером участия явно фиктивных лиц может служить один из последних тендеров, которые проводил Нацбанк по закупке юруслуг. В этом аукционе победителем стала компания «Весомый аргумент», которая готова была предоставить услуги НБУ за 59,9 грн. В итоге, как и ожидалось, тендерный комитет регулятора отклонил это тендерное предложение, поскольку оно не соответствовало условиям тендерной документации. А поскольку в конкурсе приняло участие 19 компаний, то следующим наиболее экономически выгодным предложением по критерию «цена» стало тендерное предложение адвокатской компании «Гвоздий и Оберкович», которое предложило 10 тыс. грн. Но эта компания отказалась от подписания договора.
В итоге, как пишет FinClub, право перешло к третьему участнику с наилучшей ценой – компании «Касьяненко и Партнеры», которые предлагали обслужить НБУ за 27,02 тыс. грн (на старте сумма предложения компании составляла 341 тыс. грн). В итоге, НБУ сэкономил более 484 тыс. грн, ведь изначально он был готов заплатить 511,5 тыс. грн.
Вторая схема манипуляций с госзакупками – попытка «спрятать» в электронной системе тендер, чтобы потенциальные участники не смогли его найти, а «доверенные» поставщики, конечно же, все узнали вовремя. Для этого обычно пишут название тендера с грамматическими ошибками, например, «Закупка машын», квалифицируют это не как автомобильный транспорт, а как «Электрооборудование, прочее», подгружают нечитабельную тендерную документацию и объявляют тендер, в надежде, что его не заметят другие участники, а найдут только «свои люди».
Также можно прописать в требованиях к участникам столь дискриминационные условия, что им будут отвечать всего один-два потенциальных подрядчика на рынке. И, конечно же, это будут исключительно «свои» компании.
Еще один способ привести на тендер только «нужных» подрядчиков - выделить для подачи предложений очень короткий период времени, всего несколько часов. Например, объявить тендер поздно вечером, а на утро уже провести торги и объявить победителя. Последний пример, как писал «Укринформ», был с «Укрзализныцею», которая поздно вечером объявила тендер на поставку постельного белья на сумму 999 тыс. грн, а утром следующего дня предприятие уже подписало договор. Однако под давлением центра противодействия коррупции договор пришлось расторгнуть.
Правда, эксперты обращают внимание, что такой способ сейчас вряд ли возможен, ведь законом были установлены минимальные сумма и срок закупки: ожидаемая стоимость - не менее 3 тыс. грн, продолжительность тендера - не менее двух дней. Это сделало невозможным значительное количество злоупотреблений в системе.
Но буквально недавно вспыхнул другой скандал, попахивающий злоупотреблениями. Та же «Укрзализныця» подняла стоимость закупки дизельного топлива по контракту с поставщиком на 10%.
«Раньше все на рынке знали, что «Укрзалізниця» – это плюс $100 к рыночной цене на тонне дизтоплива. Поэтому за этого поставщика постоянно шла кулуарная борьба. Сейчас мы видим, что эти закупочные цены вошли в рыночное поле. Однако, после тендера в игру вступают клерки. Они, вполне в рамках закона, идут на пересмотр условий и, как в данном случае, соглашаются на цену на 10% выше. А в рамках «Укрзалізниці» – это десятки миллионов гривен», - отмечает директор «Консалтинговой группы А-95» Сергей Куюн.
По его словам, основная задача реформирования системы госзакупок – максимально отодвинуть чиновников от принятия решений, а также внедрить формульное ценообразование. Тогда цена на закупаемый товар будет определяется автоматически (с учетом колебаний курсов и других факторов), а не как посчитал клерк.
Еще один вариант обхода системы обеспечили нечистым на руку чиновникам «допороговые» закупки. Теперь, чтобы избежать электронных торгов либо провести на них своих людей госструктуры разбивают крупный заказ на более мелкие, которые проходят в обычном режиме.
Например, по данным Центра «Эйдос», чиновники областных центров уже потратили 300 млн на коммуналку через систему ProZorro и 700 млн - без всяких конкурсов. Именно в «допороговых» торгах наибольшее количество случаев завышения реальных цен закупленных товаров. И на это практически никто не может повлиять.
Таким образом, несмотря на то, что с IT-шной точки зрения система ProZorro защищена отлично, «обойти» ее позволяют стандартные неIT-шные методы.
«Сегодня неIT-шные факторы в системе госзакупок на порядок важнее, чем если бы мы получили индульгенцию от Билла Гейтса, что ProZorro идеально защищена. Потому что уже есть конкретный пример с ГП «Внешторгиздат Украины», которое ранее заведовало единой площадкой торгов, и которое уличили в многократных манипуляциях с данными. Какие-то данные они публиковали, какие-то скрывали, выставляли на сайт, но гораздо позже для того, чтобы кто-то смог принять участие в тендерах, а кто-то нет. СБУ тогда возбудило против ГП уголовное дело. Хотя вся эта система обладала на то время пресловутыми сертификатами Госпецсвязи», - привел пример глава правления в Transparency International Ukraine Андрей Марусов.
В то же время первый заместитель министра экономического развития и торговли Максим Нефьодов сообщил «Апострофу», что за 4 тыс. тендеров в день на ProZorro можно увидеть что угодно, любой вариант нарушений, который только может прийти в голову. Но бороться с ними власть может в большей мере статистически.
«Может оно как-то звучит цинично, но наша задача бороться с ними статистически. Мы не можем добиться, чтобы у нас было 4 тыс. идеальных тендеров в день. Наша задача - добиться, чтобы доля тендеров, которые мы оцениваем, как не очень качественные, со временем снижалась. Тогда это будет означать, что мы хорошо делаем свою работу», - резюмировал он.
- Информация о материале
Игра в монопольку
Действующая система субсидий не только поддержала малообеспеченных граждан, но и создала значительные риски для государственных финансов и рынка жилищно-коммунальных услуг.
А ведь стоит напомнить, что изначально она создавалась как временная мера, мол, когда рынок реформируют и трансформируют, ее изменят. Но реформы не движутся, причем отчасти именно из-за системы субсидий. Украина, пожалуй, единственная страна, в которой помощь на оплату ЖКУ «для населения» получает не население, в которой с поставщиками рассчитываются не деньгами, а взаимозачетами, а сама система этих расчетов не допускает появления на рынке других игроков, кроме действующих монополий. Вроде бы все на Печерских холмах согласны, что субсидии надо монетизировать, стимулируя энергосбережение, что учет потребления должен сменить нормативы, привязанные к квадратным метрам, что на рынке должны появляться другие игроки, да и сам рынок неплохо бы заиметь, раз тарифы уже рыночные. Но в мутной воде нынешней системы и теплее, и комфортнее.
И вот уже Всемирный банк подключился к обсуждению возможных вариантов выхода из ситуации. Проанализировав текущее состояние, международные эксперты предложили к обсуждению свое виденье того, как реформировать систему субсидий: что и, главное, для кого монетизировать, превратив виртуальные бюджетные средства в реальные ресурсы и стимулы. Их дорожная карта предполагает монетизацию для поставщиков со следующего отопительного сезона, а для потребителей — в течение двух-трех лет. Согласится ли с таким планом Кабмин? Ведь чтобы его реализовать, нужно начинать что-то делать прямо сейчас.
Эксперты предлагают три варианта расчетов igra-monopolk-3 за субсидии — путем взаимозачетов, прямых расчетов деньгами или сочетанием взаимозачетов и денежных расчетов. Также есть три возможных варианта предоставления самих субсидий в денежной форме, той самой монетизации — на текущие счета предприятий ЖКХ, на специальные счета предприятий ЖКХ и напрямую получателям субсидий, то есть домохозяйствам.
Лабиринт взаимозачетов
Почти 90% расчетов по субсидиям в Украине осуществляются по сложной процедуре взаимозачетов. Ключевым этапом которой является подготовка и подписание общего протокольного решения между всеми сторонами. Цепь взаимозачетов начинается с обязательств бюджета перед поставщиками услуг (за субсидии) и заканчивается обязательствами «Нафтогаза» (или «Укргаздобычи») перед государственным бюджетом (за налоги), может включать до 7–8 сторон и проводиться по разным «маршрутам» даже для одного и того же поставщика. Процедура подготовки и подписания протокола не урегулирована до конца, непрозрачна и, соответственно, приводит к задержкам в расчетах и манипуляциям. Более того, она вынуждает розничных поставщиков, поставляющих газ населению и ТКЭ, покупать его именно у НАК «Нафтогаз Украины» — другие оптовые поставщики просто не могут участвовать в процедуре взаимозачетов.
Во-первых, это прямой барьер для развития конкуренции. Во-вторых, непрозрачность системы провоцирует существенные коррупционные риски. В-третьих, система делает невозможными своевременные расчеты за предоставленные услуги.
И начинать монетизацию во Всемирном банке предлагают именно с устранения этих проблем. Причем не когда-нибудь, а прямо сейчас — в апреле-мае 2017-го, чтобы успеть к отопительному сезону 2017/2018. Иначе реформа забуксует еще на год. Программа-минимум — внесение изменений в десяток законов и других нормативных актов.
Учитывая предполагаемое дальнейшее повышение тарифов, в 2017 г. субсидии могут составить треть всех доходов розничных поставщиков газа и предприятий теплокоммунэнерго. Поэтому неэффективность расчетов по субсидиям однозначно негативно повлияет на ликвидность и финансовое состояние поставщиков газа и ТКЭ. Что, в свою очередь, может подорвать стабильность поставок соответствующих услуг. То есть платить люди будут «европейские» тарифы, а вот услуги «европейскими» не станут, а средств на ремонты, модернизации и энергоэффективность просто не хватит.
Сама по себе монетизация на уровне предприятий ЖКХ не снимет всех барьеров для конкуренции на оптовом рынке газа для населения и ТКЭ. Розничные поставщики газа и ТКЭ должны иметь экономические стимулы для покупки газа не только у «Нафтогаза Украины». Одновременно с монетизацией должны быть решены довольно принципиальные для монополиста вопросы.
Во-первых, на сегодняшний день отсутствует механизм корректировки цены газа в зависимости от курса валют и изменения стоимости импортируемого газа. Естественно, если эти составляющие тарифа будут существенно отклоняться, участников рынка ждут убытки. Сейчас действующие поставщики — заложники системы, выйти из игры они не могут. Но предположить, что на работающий на таких условиях рынок зайдут другие игроки, не получается. Это просто невыгодно.
Во-вторых, действующая методология тарифообразования не стимулирует компании ЖКХ искать альтернативные, более дешевые источники поставок газа, поскольку это автоматически приведет к снижению тарифов, то есть к сокращению прибыли. Нужны другие стимулы, позволяющие аккумулировать средства, необходимые для поддержания сферы ЖКХ, и при этом не перекладывать весь груз на конечного потребителя. Эксперты Всемирного банка предлагают скорректировать текущую методологию тарифообразования таким образом, чтобы ТКЭ или поставщики газа для населения, покупая газ по более низкой цене на рынке, могли оставить себе разницу или направить ее на инвестиционные программы.
В-третьих, эксперты поддерживают МВФ в том, что рассрочки платежей для населения за потребленное тепло необходимо отменить. Мысль, на первый взгляд, крамольная. В стране с крайне низким уровнем дохода любая возможность снизить расходы семей на оплату ЖКУ должна, наоборот, приветствоваться (см. рис. 2). Но эксперты справедливо отмечают, что данная норма фактически лишает рынок конкуренции, а пока он не станет конкурентным, положение конечных потребителей тоже едва ли улучшится. На данный момент ни один другой трейдер, кроме «Нафтогаза», не сможет предложить отсрочку платежей на шесть месяцев. Получается, что для потребителей создали кабальные условия: повысили тарифы, которые невозможно оплатить, а потом дали возможность рассрочки, заблокировавшей доступ на рынок других поставщиков, которые могли бы предложить более лояльную тарификацию, например.
И, наверное, не зря эксперты Всемирного банка считают, что ответственность за внедрение промежуточного этапа реформы должна быть на Министерстве финансов, ведь все остальные участники или заинтересованы в сохранении нынешней системы, или предвзяты и могут учитывать интересы конкретных игроков.
Тут невольно задумаешься, только ли человеколюбием руководствовалось правительство, когда решило внедрить субсидии, а потом и рассрочки. Ведь монетизировать субсидии для потребителя, то есть выдавать их семьям реальными деньгами, в КМУ все еще никто не готов.
Нереальные реальные деньги
Система субсидий оказывает колоссальное давление на бюджет. Количество получателей перевалило за 6 млн домохозяйств. При этом средства, выделяемые бюджетом, не идут напрямую людям, они оборачиваются в описанной выше системе взаимозачетов, используясь крайне неэффективно. В итоге ТКЭ в убытках, а люди — в прямой зависимости от государства.
Весь ли ресурс, выделяемый на субсидии (см. рис. 3), расходуется? Нет, система учета потребления отсутствует, субсидии выделяются на квадратные метры. В итоге около 15 млрд грн субсидий (свыше 30% от общей суммы) вернулись в бюджет в конце отопительного сезона. В этом году сумма возвращенных средств может быть меньше, ведь социальные нормативы снизили, а длительность отопительного сезона теперь определяют местные власти, и он, вероятно, сократится. Но излишек средств, по оценкам экспертов Всемирного банка, все равно составит не менее 15% от изначально выделенной суммы. Это те самые дополнительные ресурсы, которые семьи в случае монетизации могли бы потратить на утепление жилищ, покупку экономных котлов, замену окон, установку счетчиков. Знаете, куда сейчас идут эти деньги?
В ноябре правительство решило, что выделенные, но не израсходованные субсидии могут вернуться в бюджет, только если баланс на личном счету субсидианта положительный. Если нет, субсидия гасит этот долг. Целесообразно, с точки зрения системы «взаимозачетов», но справедливо ли? То есть можно получить субсидию, накопить при этом долги и субсидией же рассчитаться. Государство за все заплатит.
Эксперты проанализировали множество вариантов монетизации с использованием специальных счетов, распределением суммы субсидии между предприятиями ЖКХ и населением, монетизации использованных остатков и проч. И пришли к выводу, что в среднесрочной перспективе оптимальным был бы вариант полной монетизации для домохозяйств. Именно он позволит сформировать надлежащие коммерческие отношения на рынке, будет способствовать развитию конкуренции на уровне розничного рынка газа, позволяя домохозяйствам решать, как потратить субсидии, и обеспечивая стимулы к энергосбережению. Однако сейчас реализовать такой вариант невозможно. Для этого потребуются как соответствующие ІТ-решения (процессинговый центр обработки платежей, например), так и достаточная ликвидность госбюджета, чтобы выплаты поступали вовремя, а также обеспечение надлежащей платежной дисциплины. Являются ли эти факторы непреодолимыми? Конечно, нет. Но отдельные представители Кабмина продолжают настаивать на том, что монетизация для населения невозможна и даже монетизация остатков под вопросом. Почему?
Нас настойчиво подводят к мысли, что достаточно ограничиться лишь монетизацией на уровне ТКЭ, они готовы расстаться с неэффективной практикой взаимозачетов, но сохранить систему как таковую. Это, кстати, самый простой с точки зрения реализации вариант. Да, если все сделать правильно, на рынке может, наконец, появиться конкуренция, а платежи между оптовыми и розничными поставщиками станут своевременными. Но какой ценой? Этот вариант, по оценкам экспертов, потребует еще большей ликвидности госбюджета, обеспечивать ее с большой вероятностью будут за счет возврата остатков неиспользованных субсидий. Значит, даже их не монетизируют.
В итоге мы потеряем одну из основных составляющих успешной реформы энергоэффективности — заинтересованность конечного потребителя в экономии, собственно, основную цель реформы. А главное, на долгие годы законсервируем существующую модель. К монополиям добавим монопольки поставщиков, напрямую заинтересованных в наращивании, а не сокращении потребления. Увы, сомнений в том, что Кабмин пойдет по пути наименьшего сопротивления, не остается. Там до сих пор не готовы к монетизации на уровне потребителей — нет ни внятной концепции реформирования, ни плана действий, да что там, даже централизованной базы получателей субсидий не существует.
- Информация о материале
Страница 340 из 2102
