Действующая система субсидий не только поддержала малообеспеченных граждан, но и создала значительные риски для государственных финансов и рынка жилищно-коммунальных услуг.
А ведь стоит напомнить, что изначально она создавалась как временная мера, мол, когда рынок реформируют и трансформируют, ее изменят. Но реформы не движутся, причем отчасти именно из-за системы субсидий. Украина, пожалуй, единственная страна, в которой помощь на оплату ЖКУ «для населения» получает не население, в которой с поставщиками рассчитываются не деньгами, а взаимозачетами, а сама система этих расчетов не допускает появления на рынке других игроков, кроме действующих монополий. Вроде бы все на Печерских холмах согласны, что субсидии надо монетизировать, стимулируя энергосбережение, что учет потребления должен сменить нормативы, привязанные к квадратным метрам, что на рынке должны появляться другие игроки, да и сам рынок неплохо бы заиметь, раз тарифы уже рыночные. Но в мутной воде нынешней системы и теплее, и комфортнее.
И вот уже Всемирный банк подключился к обсуждению возможных вариантов выхода из ситуации. Проанализировав текущее состояние, международные эксперты предложили к обсуждению свое виденье того, как реформировать систему субсидий: что и, главное, для кого монетизировать, превратив виртуальные бюджетные средства в реальные ресурсы и стимулы. Их дорожная карта предполагает монетизацию для поставщиков со следующего отопительного сезона, а для потребителей — в течение двух-трех лет. Согласится ли с таким планом Кабмин? Ведь чтобы его реализовать, нужно начинать что-то делать прямо сейчас.
Эксперты предлагают три варианта расчетов igra-monopolk-3 за субсидии — путем взаимозачетов, прямых расчетов деньгами или сочетанием взаимозачетов и денежных расчетов. Также есть три возможных варианта предоставления самих субсидий в денежной форме, той самой монетизации — на текущие счета предприятий ЖКХ, на специальные счета предприятий ЖКХ и напрямую получателям субсидий, то есть домохозяйствам.
Лабиринт взаимозачетов
Почти 90% расчетов по субсидиям в Украине осуществляются по сложной процедуре взаимозачетов. Ключевым этапом которой является подготовка и подписание общего протокольного решения между всеми сторонами. Цепь взаимозачетов начинается с обязательств бюджета перед поставщиками услуг (за субсидии) и заканчивается обязательствами «Нафтогаза» (или «Укргаздобычи») перед государственным бюджетом (за налоги), может включать до 7–8 сторон и проводиться по разным «маршрутам» даже для одного и того же поставщика. Процедура подготовки и подписания протокола не урегулирована до конца, непрозрачна и, соответственно, приводит к задержкам в расчетах и манипуляциям. Более того, она вынуждает розничных поставщиков, поставляющих газ населению и ТКЭ, покупать его именно у НАК «Нафтогаз Украины» — другие оптовые поставщики просто не могут участвовать в процедуре взаимозачетов.
Во-первых, это прямой барьер для развития конкуренции. Во-вторых, непрозрачность системы провоцирует существенные коррупционные риски. В-третьих, система делает невозможными своевременные расчеты за предоставленные услуги.
И начинать монетизацию во Всемирном банке предлагают именно с устранения этих проблем. Причем не когда-нибудь, а прямо сейчас — в апреле-мае 2017-го, чтобы успеть к отопительному сезону 2017/2018. Иначе реформа забуксует еще на год. Программа-минимум — внесение изменений в десяток законов и других нормативных актов.
Учитывая предполагаемое дальнейшее повышение тарифов, в 2017 г. субсидии могут составить треть всех доходов розничных поставщиков газа и предприятий теплокоммунэнерго. Поэтому неэффективность расчетов по субсидиям однозначно негативно повлияет на ликвидность и финансовое состояние поставщиков газа и ТКЭ. Что, в свою очередь, может подорвать стабильность поставок соответствующих услуг. То есть платить люди будут «европейские» тарифы, а вот услуги «европейскими» не станут, а средств на ремонты, модернизации и энергоэффективность просто не хватит.
Сама по себе монетизация на уровне предприятий ЖКХ не снимет всех барьеров для конкуренции на оптовом рынке газа для населения и ТКЭ. Розничные поставщики газа и ТКЭ должны иметь экономические стимулы для покупки газа не только у «Нафтогаза Украины». Одновременно с монетизацией должны быть решены довольно принципиальные для монополиста вопросы.
Во-первых, на сегодняшний день отсутствует механизм корректировки цены газа в зависимости от курса валют и изменения стоимости импортируемого газа. Естественно, если эти составляющие тарифа будут существенно отклоняться, участников рынка ждут убытки. Сейчас действующие поставщики — заложники системы, выйти из игры они не могут. Но предположить, что на работающий на таких условиях рынок зайдут другие игроки, не получается. Это просто невыгодно.
Во-вторых, действующая методология тарифообразования не стимулирует компании ЖКХ искать альтернативные, более дешевые источники поставок газа, поскольку это автоматически приведет к снижению тарифов, то есть к сокращению прибыли. Нужны другие стимулы, позволяющие аккумулировать средства, необходимые для поддержания сферы ЖКХ, и при этом не перекладывать весь груз на конечного потребителя. Эксперты Всемирного банка предлагают скорректировать текущую методологию тарифообразования таким образом, чтобы ТКЭ или поставщики газа для населения, покупая газ по более низкой цене на рынке, могли оставить себе разницу или направить ее на инвестиционные программы.
В-третьих, эксперты поддерживают МВФ в том, что рассрочки платежей для населения за потребленное тепло необходимо отменить. Мысль, на первый взгляд, крамольная. В стране с крайне низким уровнем дохода любая возможность снизить расходы семей на оплату ЖКУ должна, наоборот, приветствоваться (см. рис. 2). Но эксперты справедливо отмечают, что данная норма фактически лишает рынок конкуренции, а пока он не станет конкурентным, положение конечных потребителей тоже едва ли улучшится. На данный момент ни один другой трейдер, кроме «Нафтогаза», не сможет предложить отсрочку платежей на шесть месяцев. Получается, что для потребителей создали кабальные условия: повысили тарифы, которые невозможно оплатить, а потом дали возможность рассрочки, заблокировавшей доступ на рынок других поставщиков, которые могли бы предложить более лояльную тарификацию, например.
И, наверное, не зря эксперты Всемирного банка считают, что ответственность за внедрение промежуточного этапа реформы должна быть на Министерстве финансов, ведь все остальные участники или заинтересованы в сохранении нынешней системы, или предвзяты и могут учитывать интересы конкретных игроков.
Тут невольно задумаешься, только ли человеколюбием руководствовалось правительство, когда решило внедрить субсидии, а потом и рассрочки. Ведь монетизировать субсидии для потребителя, то есть выдавать их семьям реальными деньгами, в КМУ все еще никто не готов.
Нереальные реальные деньги
Система субсидий оказывает колоссальное давление на бюджет. Количество получателей перевалило за 6 млн домохозяйств. При этом средства, выделяемые бюджетом, не идут напрямую людям, они оборачиваются в описанной выше системе взаимозачетов, используясь крайне неэффективно. В итоге ТКЭ в убытках, а люди — в прямой зависимости от государства.
Весь ли ресурс, выделяемый на субсидии (см. рис. 3), расходуется? Нет, система учета потребления отсутствует, субсидии выделяются на квадратные метры. В итоге около 15 млрд грн субсидий (свыше 30% от общей суммы) вернулись в бюджет в конце отопительного сезона. В этом году сумма возвращенных средств может быть меньше, ведь социальные нормативы снизили, а длительность отопительного сезона теперь определяют местные власти, и он, вероятно, сократится. Но излишек средств, по оценкам экспертов Всемирного банка, все равно составит не менее 15% от изначально выделенной суммы. Это те самые дополнительные ресурсы, которые семьи в случае монетизации могли бы потратить на утепление жилищ, покупку экономных котлов, замену окон, установку счетчиков. Знаете, куда сейчас идут эти деньги?
В ноябре правительство решило, что выделенные, но не израсходованные субсидии могут вернуться в бюджет, только если баланс на личном счету субсидианта положительный. Если нет, субсидия гасит этот долг. Целесообразно, с точки зрения системы «взаимозачетов», но справедливо ли? То есть можно получить субсидию, накопить при этом долги и субсидией же рассчитаться. Государство за все заплатит.
Эксперты проанализировали множество вариантов монетизации с использованием специальных счетов, распределением суммы субсидии между предприятиями ЖКХ и населением, монетизации использованных остатков и проч. И пришли к выводу, что в среднесрочной перспективе оптимальным был бы вариант полной монетизации для домохозяйств. Именно он позволит сформировать надлежащие коммерческие отношения на рынке, будет способствовать развитию конкуренции на уровне розничного рынка газа, позволяя домохозяйствам решать, как потратить субсидии, и обеспечивая стимулы к энергосбережению. Однако сейчас реализовать такой вариант невозможно. Для этого потребуются как соответствующие ІТ-решения (процессинговый центр обработки платежей, например), так и достаточная ликвидность госбюджета, чтобы выплаты поступали вовремя, а также обеспечение надлежащей платежной дисциплины. Являются ли эти факторы непреодолимыми? Конечно, нет. Но отдельные представители Кабмина продолжают настаивать на том, что монетизация для населения невозможна и даже монетизация остатков под вопросом. Почему?
Нас настойчиво подводят к мысли, что достаточно ограничиться лишь монетизацией на уровне ТКЭ, они готовы расстаться с неэффективной практикой взаимозачетов, но сохранить систему как таковую. Это, кстати, самый простой с точки зрения реализации вариант. Да, если все сделать правильно, на рынке может, наконец, появиться конкуренция, а платежи между оптовыми и розничными поставщиками станут своевременными. Но какой ценой? Этот вариант, по оценкам экспертов, потребует еще большей ликвидности госбюджета, обеспечивать ее с большой вероятностью будут за счет возврата остатков неиспользованных субсидий. Значит, даже их не монетизируют.
В итоге мы потеряем одну из основных составляющих успешной реформы энергоэффективности — заинтересованность конечного потребителя в экономии, собственно, основную цель реформы. А главное, на долгие годы законсервируем существующую модель. К монополиям добавим монопольки поставщиков, напрямую заинтересованных в наращивании, а не сокращении потребления. Увы, сомнений в том, что Кабмин пойдет по пути наименьшего сопротивления, не остается. Там до сих пор не готовы к монетизации на уровне потребителей — нет ни внятной концепции реформирования, ни плана действий, да что там, даже централизованной базы получателей субсидий не существует.
