Главная

С «небес» на землю. Как должна выглядеть бюджетная децентрализация в Украине

Сегодня ни у кого не вызывает сомнений, что формирование эффективного местного самоуправления требует децентрализации власти, в частности, по принятию бюджетных решений, от которых и зависит предоставление высококачественных и доступных публичных услуг, удовлетворение интересов граждан в различных сферах жизнеобеспечения территорий. Решение этих задач предусмотрено Концепцией реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине (одобрена распоряжением КМУ от 1 апреля 2014 г. №333-р).

За последние 15 лет вопросы бюджетной децентрализации неоднократно вносились в повестку дня. Но в практических шагах на этом пути отсутствовала системная логика, согласно которой бюджетная децентрализация является частью более общей проблемы создания эффективно функционирующей многоуровневой бюджетной системы. Последняя должна создавать условия для эффективного и ответственного выполнения органами власти всех уровней своих функциональных полномочий в пределах ресурсов соответствующих бюджетов. Существующие подходы к формированию местных бюджетов подобных условий не создают.

Во-первых, законодательство Украины не содержит четкого распределения функциональных и соответствующих расходных полномочий центральных и местных органов власти, а также в системе органов местного самоуправления (ОМС). Такое распределение исключало бы их дублирование, определяя четкую ответственность за принятие решений и предоставление конкретных видов общественных благ и услуг. В Законе Украины «О местном самоуправлении» полномочия ОМС сел, поселков, городов делятся на собственные и делегированные. В Бюджетном кодексе Украины (БКУ), который распределяет расходы между различными видами местных бюджетов, подобного разделения нет, а определены только расходы, которые учитываются и не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов. Указанное несоответствие функциональных и расходных полномочий приводит к тому, что ОМС считают, что расходы, учитываемые при определении объема межбюджетных трансфертов, связаны с выполнением делегированных им полномочий, поэтому их финансирование должно обеспечиваться из государственного бюджета Украины. Но анализ норм названных законов не подтверждает соответствия расходов, учитываемых при определении объема межбюджетных трансфертов, делегированным полномочиям ОМС.

Во-вторых, важным фактором, дестимулирующим расширение собственной налоговой базы местных бюджетов, является существующий подход к предоставлению дотаций выравнивания. В соответствии с ним налоги, учитываемые при определении межбюджетных трансфертов, включены в систему выравнивания без установления каких-либо ограничений по их изъятию. Рост налоговых поступлений существенно не улучшает бюджетную ситуацию, а лишь меняет структуру доходов местных бюджетов. Более того, вследствие такого перераспределения регионы с более высокими среднедушевыми доходами местных бюджетов (до получения дотаций выравнивания) нередко оказываются в худших условиях по показателю доходов. Например, в 2013 г. первую позицию по уровню доходов местных бюджетов (до перераспределения) занимала Днепропетровска область (141,9% от среднего по регионам Украины показателя), тогда как после выравнивания — только девятое (102,9%). Почти такую же доходную

обеспеченность после выравнивания имели Черкасская (102,2%), Хмельницкая (103,1%) и Волынская (103,1%) области, доходы которых (без дотаций выравнивания) составляли соответственно 91,3, 78,7 и 64,5% от среднего по регионам Украины показателя. При этом доходы Харьковской области до перераспределения превышали средний показатель (108,5%), а после выравнивания оказались меньше средних — 92,7%.

Такие процессы снижают заинтересованность ОМС в создании благоприятных условий для развития экономики региона и расширения собственной налоговой базы, а также не способствуют решению проблемы детенизации экономики. В частности, местным органам власти проще добиваться получения трансфертов, чем конфликтовать с местными жителями, которые, например, сдавая землю в аренду или работая по найму, не платят налогов.

Довольно часто представители ОМС высказывают мнение, что проблема местных бюджетов может быть решена, если оставить им основные налоги, собираемые на соответствующей территории. Но в последние годы расходы местных бюджетов

20 областей Украины превышали сумму всех налогов, собранных органами Государственной налоговой службы на территории соответствующей области (в том числе в девяти из них — более чем вдвое, а в Закарпатской — более чем в 3,5 раза).

Существующие подходы к формированию местных бюджетов Украины создали стереотипы пассивного поведения местных органов власти, что не только мешает решению бюджетных проблем, но и является фактором риска для развития национальной экономики. В валовом региональном продукте (ВРП) доля регионов с низким уровнем этого показателя на душу населения — менее 75% среднего по регионам Украины (без Киева) — сократилась с 14,1% в 2004 г. до 13,6% в 2012-м. Если в 2004–2007 гг. максимальное отличие ВРП в расчете на душу населения (без Киева) составляло 2,7–2,8 (Донецкая и Тернопольская области), то в 2010–2012 гг. выросло до 3,1–

3,2 (Днепропетровская и Черновицкая области).

Дополнительным подтверждением неэффективности местных бюджетов Украины является высокий по международным меркам уровень не только их расходов, но и налоговых доходов, которые в 2012 г. составили около 6% ВВП, в то время как максимальный показатель постсоциалистических стран Европы — 4%. Расходы местных бюджетов Украины (14,1% ВВП) в 1,1 раза превышают максимальный показатель постсоциалистических стран (в Польше — 13,1% ВВП) и в 1,5 раза — средний (9,7% ВВП), что также свидетельствует о том, что распределение задач и расходов между государственным и местными бюджетами требует уточнений.

В процессе бюджетной децентрализации необходимо устранить основные существующие недостатки формирования местных бюджетов Украины, чтобы не только повысить самостоятельность местных органов власти, но и, прежде всего, создать условия для ответственного выполнения ОМС функций публичной власти, эффективного использования бюджетных ресурсов и благодаря этому — для роста общественного благосостояния. Осуществление бюджетной децентрализации должно включать несколько взаимосвязанных шагов.

Первым вопросом, который должен быть решен на этом пути, является четкое законодательное размежевание функциональных полномочий центральных и местных органов власти, а также в системе ОМС. Оно должно определять сферы исключительных полномочий ОМС и устранять дублирование функций центральных и местных органов власти. Это требует дополнительных отраслевых исследований и широкого обсуждения. Главные аргументы в пользу децентрализации полномочий связаны с такой важной экономической функцией государства (в его широком понимании — как совокупности органов общего государственного управления), как предоставление общественных (коллективных) благ и услуг. Децентрализация полномочий по их предоставлению — с учетом территориальных отличий в потребностях и наличия во многих случаях пространственных (территориальных) ограничений по их потреблению — позволяет лучше учитывать потребности жителей, тогда как централизованное предложение общественных (коллективных) благ может ориентироваться только на «усредненные» интересы.

Национальные программы предоставления различных видов помощи населению, установленных законодательством Украины, целесообразно финансировать непосредственно из государственного бюджета, перечисляя соответствующие средства на карточные счета получателей льгот. Учет получателей льгот должны проводить территориальные подразделения служб социальной защиты населения.

Необходимой составляющей бюджетной децентрализации должно быть укрупнение территориальных общин с тем, чтобы финансовые возможности местных бюджетов позволяли ОМС эффективно исполнять их функциональные полномочия. Предоставление многих видов общественных благ является экономически оправданным, если количество пользователей достигает определенной величины. Удельные затраты предоставления таких благ можно снизить, расширив круг жителей, которые могут ими пользоваться и одновременно, платя налоги, принимать участие в финансировании расходов. В 2011 г. в одном европейском муниципалитете было в среднем 5630 жителей на площадь 49 кв. км. В то же время в Украине в 40% из 12 тыс. территориальных общин численность жителей менее 1 тыс., а почти в 10% — менее 500 человек. По некоторым сельским бюджетам доля расходов на управление превышает 80%, что не позволяет финансировать основные функции ОМС. В процессе укрупнения территориальных общин должна учитываться не только соответствующая экономия бюджетных расходов, но и дополнительные расходы населения (транспортные затраты, потеря времени, психологический дискомфорт) на получение коллективных благ и услуг.

Еще одна важная предпосылка эффективного функционирования бюджетных систем: чтобы быть действительно самостоятельными и ответственными в решении возложенных на них задач, ОМС должны иметь надежные и гибкие источники собственных доходов. В распоряжение местных органов власти целесообразно передавать налоги, база налогообложения которых не имеет значительной мобильности, поэтому такие налоги не могут перекладываться на жителей других регионов (административно-территориальных единиц). Потребители местных общественных благ и услуг должны платить за то, что они получают из местного бюджета, и получать то, за что они платят налоги. Такая «генеральная эквивалентность» позволяет создать стимулы к принятию местными органами власти взвешенных бюджетных решений.

На сегодняшний день главным резервом увеличения доходов местных бюджетов Украины является общий налог на недвижимость. Он должен платиться максимальным количеством жителей и субъектов хозяйствования по месту расположения недвижимости. Вместе с тем от налогообложения (по основному месту жительства) должна быть освобождена площадь, соответствующая среднерегиональному показателю обеспеченности жильем (в расчете на одного жителя). Соответствующим местным советам (по месту нахождения недвижимости) должно быть предоставлено право изменять ставки этого налога в определенных законодательством пределах. Целесообразно устанавливать более низкие ставки налога на недвижимость для основного жилья и более высокие — для второго жилья и другой недвижимости.

Целесообразно изменить систему распределения налога на доходы физических лиц (НДФЛ) между местными бюджетами — передавать его не по месту осуществления деятельности работника (как это происходит сегодня и предусмотрено коалиционным соглашением), а по месту проживания налогоплательщика. Сегодня это касается только части налога, уплачиваемого по результатам заполнения годовой налоговой декларации. Главным аргументом в пользу такого подхода является то, что местные органы власти при формировании бюджета должны ориентироваться на потребности местных жителей в общественных благах, которые, как и потребности в частных благах, меняются с изменением уровня доходов. Если налог на доходы физических лиц поступает в местные бюджеты по принципу «местожительства», а отличия в налоговой нагрузке определяют отличия в объемах предоставления местных общественных благ (или более качественных благ), то НДФЛ выполняет функцию платы за пользование местной инфраструктурой.

Налог на недвижимость позволит также уменьшить негативное влияние на формирование доходов местных бюджетов при существующих особенностях украинской экономики (наличие теневых доходов, а также доходов, полученных за границей, возможно, и легальных, из которых в бюджет Украины не уплачен налог на доходы физических лиц). В последнее десятилетие самые высокие среднедушевые инвестиции в жилье (как косвенный индикатор уровня доходов населения), кроме Киевской области и АР Крым, были в Черновицкой, Ивано-Франковской, Тернопольской областях, где поступления налога на доходы физических лиц составляли менее 65% от среднего по регионам Украины показателя.

В последнее время многие эксперты высказывают предложения о передаче в местные бюджеты части поступлений налога на прибыль предприятий. Но следует обратить внимание на то, что поступления этого налога имеют огромные межрегиональные отличия и характеризуются значительной нестабильностью. Так, в 2012 г. они колебались от

2470 грн на душу населения (в Днепропетровской области) до 179 грн (в Черновицкой области), т.е. отличались более чем в 13 раз. В 2011 г. эти показатели отличались в 26 раз, а коэффициент межрегиональной вариации соответствующих поступлений превышал 88%. В 2011 г. налог на прибыль предприятий в расчете на душу населения Днепропетровской области увеличился до

4168 грн по сравнению с 2131 грн в 2010 г. (т.е. почти вдвое), в то время как в 2012 г. он снова уменьшился до 2470 грн, т.е. составлял только 60% поступлений предыдущего года. Следовательно, использование налога на прибыль как источника доходов местных бюджетов приведет к росту межрегиональных отличий в их финансовых возможностях и к необходимости увеличивать дотации выравнивания из государственного бюджета. Кроме того, ухудшение экономической конъюнктуры может значительно усложнять бюджетную ситуацию в ранее более успешных регионах (административно-территориальных единицах) с высоким уровнем расходов местных бюджетов.

Важным источником доходов местных бюджетов Украины должны стать доходы, которые являются платой пользователей за блага и услуги, предоставляемые на уровне территориальных общин. В 2012 г. за счет платы потребителей в Польше и Венгрии было профинансировано свыше 9% расходов местных бюджетов, в Словакии и Словении — около 14, в Финляндии — 21, в Греции — 30%. Во многих странах Европы успешно продолжается поиск местными органами власти дополнительных финансовых ресурсов, в частности, в таких сферах, как переработка мусора домохозяйств, создание мест для парковки, уход за детьми, организация внеклассных занятий, более эффективное использование спортивных и культурных объектов, использование городского общественного транспорта, предоставление медицинских услуг, опека над людьми преклонного возраста и т.п. Учитывая риски возникновения проблемы справедливости относительно услуг по образованию, здравоохранению и социальной помощи, целесообразно устанавливать законодательные ограничения для размера платы пользователей. Так, во многих странах Европы запрещено вводить плату за обучение в начальной и средней школе.

Для уменьшения дестимулирующих эффектов дотаций выравнивания межбюджетное перераспределение доходов должно отвечать следующим требованиям:

— ставка выравнивания должна быть значительно ниже 100%;

— установление верхнего порога взносов местных бюджетов в систему выравнивания;

— выравнивание доходов бюджетов одного уровня осуществляется таким образом, чтобы последовательность (ранг) административно-территориальных единиц (упорядоченных по уровню среднедушевых доходов местных бюджетов) до и после их перераспределения не менялась; регионы и административно-территориальные единицы с более высоким уровнем доходов местных бюджетов (до трансфертов) должны сохранять свои позиции и после распределения дотаций выравнивания.

Отдельного обсуждения требует следующий вопрос: осуществлять выравнивание (по видам местных бюджетов) на региональном или на национальном уровне (из областного или государственного бюджета)?

Необходимо также обратить внимание на то, что процессы бюджетной децентрализации требуют немалых средств. Даже благополучная Польша не смогла этого сделать без помощи ЕС. По информации из неофициальных источников, в 1999–2003 гг. на поддержку децентрализации Польша получила 6 млрд евро.

Одним из условий успешной реализации реформ является окончание антитеррористической операции, на проведение которой требуются немалые расходы и соответствующая централизация бюджетных средств. С учетом сложности процесса децентрализации функциональных полномочий осуществление такой реформы должно носить пошаговый, но целенаправленный характер, сопровождаться тщательным мониторингом результатов и исправлением возможных ошибок.

Информация о материале

Опубликовано: 18 декабря 2014

Управляемая весна

Бурная «володинская весна» Крыма на Востоке Украины заканчивается тихой «сурковской осенью». В Кремле окончательно отказались от идеи независимости ДНР и ЛНР. И как отметил наш собеседник, близкий к проекту «Новороссия», желают «втолкнуть республики обратно в Украину на условиях какой-либо автономии».

Сразу три источника «Новой» — в администрации президента, в правительстве и непосредственно в ДНР и ЛНР — подтвердили: о независимой Новороссии можно забыть. «Вталкиванием» восточных областей обратно занимается Владислав Сурков. А также — под началом Суркова — новый замначальника управления АП по социально-экономическому сотрудничеству со странами СНГ, Абхазией и Южной Осетией Игорь Удовиченко, сменивший на этом посту Бориса Рапопорта. Отставку Рапопорта также связали с изменением настроений внутри Кремля. Как выразились в «Народном фронте Новороссии», «Слава посчитал, что Рапопорт не справляется, хотя работали мы в целом очень неплохо». Надо отметить, что Рапопорт пользовался среди первых лиц сепаратистского движения большим авторитетом и считался «идейным сторонником».

Главным критиком Суркова был и остается Игорь Стрелков-Гиркин, открыто обвинявший помощника президента в провале «русской весны». Кроме прочего, Сурков видится конспирологам также инициатором чисток видных новороссов: сначала он убрал из игры Стрелкова-Гиркина, а затем Игоря Безлера (Беса) и атамана Козицына. Все трое считались в Москве чрезмерно самостоятельными и никак не вписывались даже в формально существующие границы сепаратистских республик. Бес, в частности, позиционировал себя в качестве лидера «Горловско-Енакиевской народной республики», не подчиняющейся ДНР. Люди Коломойского выходили с ним на прямые переговоры об обмене пленными. В Горловке работали банкоматы Приватбанка. Кроме прочего, Бес в последние месяцы сменил тактику в отношениях с украинской властью и, как поговаривают, склонялся к идее автономного Донбасса внутри единой Украины.

Козицын же, обосновавшись в западных районах Луганской области, объявил «Казачью народную республику», его люди участвовали в бандитских налетах и грабежах. Козицына не спасло, что на стене его кабинета висели два портрета — Путина и Суркова, — которые видел корреспондент «Новой газеты» незадолго до исчезновения атамана.

— Козицын, конечно, ничтожество конченное, его давно надо было убрать, но Бес проявил себя как лидер. Его жалко, — посетовал наш источник в штабе Новороссии.

— Он жив?

— Конечно. С ним все в полном порядке. Но ребятам его, конечно, досталось от «оплотовцев», которые теперь все под себя метут.

Операции по устранению видных сепаратистов курировал, по нашим данным, генерал Генштаба ВС РФ Сергей Суровикин. В частности, Бес «с почестями и по-доброму» был отправлен в Крым. Хуже было в случае с Козицыным: его людей обвинили в хищении угля и продаже его украинским предпринимателям. На вопрос о местонахождении и благополучии атамана наш источник ответить не смог, развел руками.

Из всей троицы героем себя по-прежнему чувствует только Стрелков-Гиркин. Экс-главком вооруженных сил Новороссии раздает интервью в Москве, расписывает свою роль сначала в крымской, а потом донбасской операции, делится мнением и надеждами на будущее Новороссии. В администрации президента, впрочем, отмечают, что этим «Игорь Иванович уже напрасно привлекает к себе внимание. Прошлое уже не вернуть».

Но в самом Донецке рядовой состав об Игоре Ивановиче не забыл и ждет его возвращения. Там он по-прежнему герой, с именем его связывают продолжение «борьбы за освобождение юго-восточных областей». Лидеры нескольких вооруженных групп — например, Гиви и Моторола — клянутся ему в преданности, о чем заявляли «Новой газете».

Зачистку самостоятельных командиров в Москве называют «утверждением единоначалия» Александра Захарченко. Источник, близкий к проекту Новороссии, утверждает, что за Захарченко Владислава Суркова просил богатейший олигарх Украины Ринат Ахметов. И хотя были другие кандидаты (вроде Александра Ходаковского), остановиться решили на неприметном руководителе донецкой ячейки бойцовской организации «Оплот».

В мирное время эту организацию создал в Харькове депутат Верховной рады, член Партии регионов Александр Бобков. Среди основателей фигурирует также имя другого донецкого воротилы — Сергея Арбузова (в последние месяцы режима Януковича он был главой правительства Украины, сейчас проживает в Москве). Харьковский «Оплот» устраивал соревнования по боевым искусствам, вел кружки по военно-патриотическим темам. В Донецк «Оплот» пришел только в марте — и практически сразу заявил себя боевой организацией. Как отмечает источник, с началом волнений на Донбассе финансирование «Оплота» взяли на себя люди из окружения Рината Ахметова. Бойцы «Оплота» стали охранять объекты, принадлежащие миллиардеру. Начиная с апреля «Оплот» охранял от неподконтрольных активистов ДНР и здание горисполкома Донецка, в котором сидели дружественные Ринату Ахметову мэр Лукьянченко и секретарь Совета депутатов Богачев.

Впрочем, ни весной, ни даже летом ничто не выдавало в главе «Оплота» Захарченко будущего главу ДНР. О нем до сих пор известно немного. До «Оплота» будущий премьер работал торговым агентом на донецком рынке «Сокол». Затем на короткое время возглавил коммерческий отдел одной из оптовых фирм, но якобы был уволен, попавшись на крупной откатной сделке.

Московские кураторы отзываются о Захарченко без уважения.

— Но почему тогда его назначили, если не уважают?

— Для Москвы они все как один, — грустно заметил источник. — Но кого-то же надо ставить туда.

Назначенцы Суркова обживаются в Донецке, при них городская жизнь приобрела и некоторые черты московской расслабленности. Например, в ресторанах появились устрицы, чего не было до войны. Начались мечтательные разговоры о скором введении рубля. При всем этом в аппарате ДНР уже почувствовали разочарование от Захарченко: называют его неумелым руководителем.

— Людям было понятно, кто такой Бородай, кто такой Стрелков, зачем они пришли и что делают. Была вера, они делом занимались, — рассказывают в аппарате. — При Захарченко началась «мирная история», с которой он явно не справляется. Денег нет, бизнес не возвращается. К тому же простые люди его не знают: кто он, откуда. Без войны он катастрофически теряет популярность. Его не воспринимают даже военные.

Попытки наладить «единоначалие» действительно только усилили напряжение между разрозненными группами боевиков. Через пару дней после устранения Беса «горловско-енакиевскую республику» со всеми ее активами (оружием, складами, бронетехникой и, конечно, крышуемым бизнесом) попытались наскоком взять боевики «Оплота». Официально ДНР и сам Александр Захарченко попытку отжать имущество горловских в свою пользу так и не признали. А безлеровцы заявили, что сумели отбиться.

Есть проблемы и внутри самих группировок. Крупнейшая по численности штыков группа (до 10 тысяч), «Оплот» считается личной гвардией премьера Захарченко и выполняет военные функции. Но внутри этой разросшейся структуры появилось несколько почти неуправляемых группировок, участвующих в коммерческих разборках с прочими батальонами и друг с другом. По словам нашего источника в ДНР, с уходом на политическую должность Захарченко почти утратил влияние на «Оплот».

Еще одна крупная силовая группа — «Восток» во главе с Александром Ходаковским (бывшем главой донецкого подразделения «Альфы») — до недавнего времени считалась лояльной миллиардеру Ринату Ахметову. Ахметов, как рассказывают в Донецке, долгое время спонсировал «Восток» в надежде сохранить влияние в регионе. После армии Стрелкова-Гиркина «Восток» был крупнейшей вооруженной силой в области. Несмотря на несколько провалов (в частности, захват украинскими силовиками аэропорта в мае) и слабый авторитет среди населения, кураторы ДНР рассматривали Ходаковского в качестве потенциального лидера сепаратистов. Как компромиссную фигуру его воспринимали и в Киеве. Ходаковский подогревал интерес Киева к себе словами о «Донбассе внутри единой Украины». Затем, вероятно для Москвы, делал уточнения: «внутри Украины пророссийской».

После пришествия из Славянска в Донецк Стрелкова-Гиркина и его самоназначения главкомом армии Новороссии расклад сил поменялся: «Восток» потерял контроль над городом. Против нового главкома выступили лидеры всех силовых групп, включая Захарченко. По словам источника в ДНР, речь велась в том числе и о том, чтобы удалить Стрелкова из Донецка силой. Но, узнав о таких планах, около половины бойцов «Востока» перешли к Стрелкову.

Влияние Ходаковского в Донецке таяло. «Оплот», наоборот, набирал силу. Популярность Ходаковского среди рядовых мятежников еще более уронило его летнее заявление о непризнании ДНР.

Осенью лидера «Востока» журналисты видели в Горловке, ожидающим приема у Игоря Безлера. Корреспондент «Новой» обратил внимание на то, что Ходаковский ожидал в предбаннике приемной уже два часа — пока Безлер не закончит встречу с прессой.

Как видно, игры полевых командиров в народных вождей всякий раз заканчиваются драматично. С многочисленными лидерами Новороссии Москва прощается легко, не обращая внимания на их преданность и славу. И с той же легкостью находит новых.

Информация о материале

Опубликовано: 18 декабря 2014

Очередная попытка побороть коррупцию

Одна из острейших проблем украинского общества за годы проведения социально-экономических реформ в направлении дальнейшей демократизации общественной жизни – это коррупция. В Украине она является одной из проблем, требующей безотлагательного решения, поскольку составляет значительную угрозу для демократии, реализации принципа верховенства права и закона, социального прогресса, национальной безопасности, становления гражданского общества. Поэтому создание действенной системы предотвращения коррупции, разработка и внедрение комплекса организационно-правовых мер для противодействия этому явлению, выявление и преодоление ее социальных предпосылок и последствий должно стать одним из приоритетов государства и его криминологической политики.

Правовое и организационное обеспечение мероприятий по противодействию коррупции является той задачей, от решения которой зависит эффективность всех направлений борьбы с этим явлением. 2 декабря с. г. эксперты и специалисты собрались в очередной раз обсудить антикоррупционную программу в рамках международного круглого стола «Реформирование системы предотвращения коррупции в Украине». В ходе мероприятия на обсуждение было вынесено новое антикоррупционное законодательство Украины.

Напомним, что 14 октября с. г. Верховной Радой был принят пакет законов, включающих Закон «О Национальном антикоррупционном бюро Украины», «О предотвращении коррупции», «Об основах антикоррупционной политики в Украине (Антикоррупционная стратегия) на 2014–2017 годы» и »О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно определения конечных выгодоприобретателей юридических лиц и публичных деятелей».

Коррупция как предмет исследования

На сегодняшний день в педагогике и менеджменте неизвестны методы, которые гарантировали бы, что человек будет идеальным чиновником. Однако существует множество стран с весьма низким уровнем коррупции. Более того, известны исторические примеры, когда действия, направленные на снижение коррупции, привели к значительным успехам: Сингапур, Гонконг, Португалия, Швеция. Это однозначно говорит в пользу того, что методы борьбы с коррупцией существуют.

В ходе своего выступления стратегический советник Консультативной миссии ЕС Мика Аальто также привел в пример позитивный опыт Хорватии, Румынии и Словении. Что же мешает нам, украинцам если не искоренить, то хотя бы значительно ослабить такое зло, как коррупция? Как полагают многие эксперты, да и рядовые граждане, проблема в том, что в сознании людей прочно закрепилась мысль, что «воровать не стыдно». И сегодня чиновник живет, как в том анекдоте: ему предлагают взятку и говорят: «Сумма 10 тыс. небольшая, зато никто знать не будет», на что он отвечает: «Давайте 20 тыс., и пускай все знают».

В ходе дискуссии спикеры отмечали, что общественность играет главную роль в борьбе с коррупцией. В свою очередь, представители общественных организаций, которые проводят мониторинг деятельности сектора здравоохранения, уже не раз заявляли, что крупную коррупцию в этой сфере (например, госзакупки, через которые из бюджета вымываются миллионы) надо рассматривать не как экономические или должностные преступления, а как преступления против личности, более того – как особо тяжкое и преднамеренное убийство. Ведь в результате того, что проводятся незаконные тендеры, закупается недостаточное количество лекарств, необходимых для лечения тяжелых форм заболеваний, и ежедневно умирают сотни украинцев, в т. ч. детей. Безусловно, юридически причинно-следственную связь в таком преступлении доказать трудно, однако она явно должна усматриваться человеческой совестью. И пока этого нет, борьба с коррупцией будет напрасной.

К тому же, европейские эксперты и те же общественные организации не раз отмечали, что самая крупная и разрушительная коррупция кроется в высших эшелонах власти, и ее искоренение там грозит чиновникам уровнем жизни «почти как у всех». Готовы ли они к этому? Как отметил в ходе своего выступления эксперт по антикоррупционным вопросам Руслан Рябошапка, дальнейшая борьба с коррупцией во многом будет завесить от того, как сформируется и в дальнейшем сработается Кабинет министров, поставят ли они себе целью действительно побороть данное зло или только создать видимость борьбы. А простым украинцам остается надеяться на то, что после всех тех событий, которые пережила Украина за последний год, чиновничий аппарат вспомнит о чести и совести.

В двух словах о новом законодательстве

С середины 90-х гг. начался процесс нормативного и организационного оформления мер борьбы с коррупцией в Украине: был принят Закон Украины «О борьбе с коррупцией» от 5 октября 1995 г., в который постоянно вносились изменения и дополнения. Кроме того, был разработан и принят ряд дополнительных законов, указов, других нормативно-правовых актов, концепций, программ, направленных на борьбу с коррупцией, созданы многочисленные государственные органы, непосредственной задачей которых стала борьба с этим негативным явлением.

Но все эти меры не дали ощутимых результатов вследствие стойкой коррупционной установки значительного количества государственных служащих и правовой аномии общества в целом. Борьба с коррупцией больше декларировалась, чем реально велась, и отнюдь не стала одним из национальных приоритетов во внутренней политике. Анализ всех обозначенных выше нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод, что неэффективность их реализации в правоприменительной практике обусловлена неверно выбранной идеологией борьбы с этим антисоциальным явлением. Фактически была создана и реально действовала замкнутая система борьбы с коррупцией, при которой осуществлялся контроль одних коррупционеров за другими, и »улов» последних был мотивирован или ведомственной конкуренцией, или политическим заказом.

В ходе круглого стола, представляя новый антикоррупционный пакет, спикеры отмечали, что это исторические документы, высоко оцененные не только отечественными экспертами, но и европейскими специалистами. Прежде всего, новым законодательством предусмотрено создание специального государственного правоохранительного органа, задачей которого является противодействие уголовным коррупционным правонарушением, совершенным высшими должностными лицами, которые представляют угрозу национальной безопасности. Кроме того, Закон Украины «О предотвращении коррупции» предусматривает комплексное реформирование системы противодействия коррупции в соответствии с международными стандартами и с учетом успешных практик других государств. В частности, предусматривается создание Национальной комиссии по вопросам предупреждения коррупции. Революционной инновацией должен стать и налаженный механизм выявления физических лиц-конечных выгодополучателей юридических лиц, и свободный доступ к Государственному реестру вещевых прав на недвижимое имущество.

Информация о материале

Опубликовано: 17 декабря 2014

Президент ВК: «Люстрация бывшей власти, как таковая, вполне приемлема»

Венецианская комиссия – орган в структуре Совета Европы, занимающийся юридической оценкой ключевых законов стран-членов СЕ. Как правило, «Венецианка» работает достаточно закрыто, и о ее решениях журналисты узнают лишь постфактум. Но нынешнее заседание в Венеции, состоявшееся 12 декабря, стало ярким исключением из правила.

Накануне министр юстиции и несколько депутатов объявили в соцсетях, что срочно отбыли в Венецию для «спасения закона о люстрации». И, уже на месте, украинской делегации удалось нарушить еще одно устоявшееся правило работы ВК – вывод, который был подготовлен к заседанию, не был утвержден по его итогам.

Зато ВК приняла промежуточное решение о сотрудничестве с Киевом относительно реформы ВК.

Но это не означает, что у «Венецианки» уже нет претензий к люстрационному закону.

Там и до сих пор считают, что закон – весьма плохой, но верят, что его возможно привести в соответствие с требованиями Совета Европы.

Об этом, а также о конкретных претензиях ВК в интервью «Европейской правде» рассказал президент Венецианской комиссии Джанни Букиккио.

– Что приняла Венецианская комиссия?

– Комиссия приняла свою оценку, но промежуточную, а не такую, как мы готовили к заседанию.

Такое решение было принято после некоторого обмена мнениями с украинской делегацией, в которую вошли министр юстиции и три народных депутата. Они объяснили сложившуюся ситуацию и заверили, что берут на себя обязательства сотрудничать с Венецианской комиссией, чтобы закон («Об очищении власти») был пересмотрено как можно быстрее.

Поэтому мы все решили как можно скорее начать работу над таким пересмотром. Первая встреча (экспертов ВК и представителей украинской власти) состоится уже до конца января.

Согласно договоренности, новый закон о люстрации должен быть подготовлен в течение трех месяцев – до марта.

– В марте состоится следующее заседание ВК. Мы должны принять свой закон до того, чтобы было еще одно решение комиссии?

– Украинская власть заверила нас, что уже сейчас работает над изменениями к этому закону.

Они предложат нам эти изменения, и во время обмена мнениями с ними мы выйдем на приемлемую формулу.

Ранее, при подготовке к этому заседанию, нам не удалось провести такой обмен мнениями с украинским правительством. Дело в том, что запрос на проведение юридической экспертизы поступил к нам от ПАСЕ только в октябре; к тому же, у вас были парламентские выборы. По этой причине было невозможно организовать такой диалог с украинской стороной. Теперь такая возможность есть.

Я хочу отметить, что, по мнению Венецианской комиссии, принятие в Украине закона о люстрации представителей бывшей власти само по себе приемлемо.

Но одновременно он должен быть демократичным, он должен соответствовать украинской Конституции, а также европейским стандартам в этой сфере.

– Я читал проект заключения ВК, который вы планировали принять изначально. Он был очень жестким, претензий оказалось немало – к примеру, по люстрации судей. Сохранятся ли эти требования во время подготовки изменений к закону?

– Действительно, по люстрации судей есть вопросы. Мы не можем принять, что у вас один за другим были приняты два закона, касающиеся люстрации судей (законы «Об очищении власти» и «О восстановлении доверия к судебной системе»). Комиссия в своем заключении рекомендовала объединить эти два документа.

Вероятно, специализированный закон о судебной системе будет аннулирован, а его положения – интегрированы в текст общего люстрационного закона. Это – один из путей решения проблемы.

– В проекте заключения ВК настаивала, что Высший совет юстиции является единственным органом, который имеет право увольнять судей. Вы будете настаивать на этом?

– Как знаете, в государстве есть три ветви власти. Судебная ветвь отделена от других. Ее независимость должна строго соблюдаться. Именно поэтому в большинстве европейских стран, и Украина – не исключение, есть Высший совет юстиции.

Это – единственный орган, имеющий полномочия увольнять судей или налагать на них какие-либо взыскания.

Мы не сможем воспринять такой вариант люстрации, по которому исполнительная власть будет вмешиваться в работу судебной ветви.

– Какой будет позиция ВК на переговорах с Киевом по люстрации чиновников на основании их коммунистического прошлого?

– Конечно, здесь есть проблемы. Начинать люстрацию через 20 лет после конца коммунистического правления – это несколько необоснованно.

Мы восприняли бы такую люстрацию, если бы она состоялась сразу после падения советского режима – так же, как было в восточноевропейских странах.

– Получили ли вы от украинской делегации заверения в том, что люстрационный комитет будет отделен от Министерства юстиции?

– Да, и это очень важно для нас. Орган, ответственный за люстрацию, должен быть действительно независимым, он не может быть связан с Минюстом.

Они (представители Украины) пытались убедить нас, что этот орган и сейчас независим, что его формирует гражданское общество. Но, по мнению ВК, тот факт, что он действует в структуре Минюста, – это уже плохой знак.

Что касается органа, который выносит люстрационные решение, то никаких сомнений в его независимости быть не должно.

– Скажу честно, в украинском обществе есть беспокойство, не подрывает ли ВК процесс люстрации?

– Мы не разрушаем процесс. Но принятие люстрационного закона – это всегда непросто.

Мы признаем тот факт, что вы можете проводить люстрацию. Украина имеет право принимать закон о люстрации.

Но такая люстрация должна проходить в соответствии с нашими стандартами (Совета Европы), закон должен соответствовать ряду критериев. И теперь – в ближайшие недели и месяцы – мы ставим задачу достичь такого соответствия вместе с вами.

– У ВК уже есть опыт анализа люстрационных законов других стран? Какими были выводы?

– Да, мы изучали ситуацию в Албании и Македонии – конституционные суды этих стран обратились к нам с просьбой дать заключение по конкретным моментам люстрации. То есть определенный опыт у нас есть.

Эти законы также вызвали нашу критику, особенно – в случае с Албанией.

В конце концов, после нашего заключения эта страна отказалась от идеи проведения люстрации.

Информация о материале

Опубликовано: 17 декабря 2014