Сегодня ни у кого не вызывает сомнений, что формирование эффективного местного самоуправления требует децентрализации власти, в частности, по принятию бюджетных решений, от которых и зависит предоставление высококачественных и доступных публичных услуг, удовлетворение интересов граждан в различных сферах жизнеобеспечения территорий. Решение этих задач предусмотрено Концепцией реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине (одобрена распоряжением КМУ от 1 апреля 2014 г. №333-р).
За последние 15 лет вопросы бюджетной децентрализации неоднократно вносились в повестку дня. Но в практических шагах на этом пути отсутствовала системная логика, согласно которой бюджетная децентрализация является частью более общей проблемы создания эффективно функционирующей многоуровневой бюджетной системы. Последняя должна создавать условия для эффективного и ответственного выполнения органами власти всех уровней своих функциональных полномочий в пределах ресурсов соответствующих бюджетов. Существующие подходы к формированию местных бюджетов подобных условий не создают.
Во-первых, законодательство Украины не содержит четкого распределения функциональных и соответствующих расходных полномочий центральных и местных органов власти, а также в системе органов местного самоуправления (ОМС). Такое распределение исключало бы их дублирование, определяя четкую ответственность за принятие решений и предоставление конкретных видов общественных благ и услуг. В Законе Украины «О местном самоуправлении» полномочия ОМС сел, поселков, городов делятся на собственные и делегированные. В Бюджетном кодексе Украины (БКУ), который распределяет расходы между различными видами местных бюджетов, подобного разделения нет, а определены только расходы, которые учитываются и не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов. Указанное несоответствие функциональных и расходных полномочий приводит к тому, что ОМС считают, что расходы, учитываемые при определении объема межбюджетных трансфертов, связаны с выполнением делегированных им полномочий, поэтому их финансирование должно обеспечиваться из государственного бюджета Украины. Но анализ норм названных законов не подтверждает соответствия расходов, учитываемых при определении объема межбюджетных трансфертов, делегированным полномочиям ОМС.
Во-вторых, важным фактором, дестимулирующим расширение собственной налоговой базы местных бюджетов, является существующий подход к предоставлению дотаций выравнивания. В соответствии с ним налоги, учитываемые при определении межбюджетных трансфертов, включены в систему выравнивания без установления каких-либо ограничений по их изъятию. Рост налоговых поступлений существенно не улучшает бюджетную ситуацию, а лишь меняет структуру доходов местных бюджетов. Более того, вследствие такого перераспределения регионы с более высокими среднедушевыми доходами местных бюджетов (до получения дотаций выравнивания) нередко оказываются в худших условиях по показателю доходов. Например, в 2013 г. первую позицию по уровню доходов местных бюджетов (до перераспределения) занимала Днепропетровска область (141,9% от среднего по регионам Украины показателя), тогда как после выравнивания — только девятое (102,9%). Почти такую же доходную
обеспеченность после выравнивания имели Черкасская (102,2%), Хмельницкая (103,1%) и Волынская (103,1%) области, доходы которых (без дотаций выравнивания) составляли соответственно 91,3, 78,7 и 64,5% от среднего по регионам Украины показателя. При этом доходы Харьковской области до перераспределения превышали средний показатель (108,5%), а после выравнивания оказались меньше средних — 92,7%.
Такие процессы снижают заинтересованность ОМС в создании благоприятных условий для развития экономики региона и расширения собственной налоговой базы, а также не способствуют решению проблемы детенизации экономики. В частности, местным органам власти проще добиваться получения трансфертов, чем конфликтовать с местными жителями, которые, например, сдавая землю в аренду или работая по найму, не платят налогов.
Довольно часто представители ОМС высказывают мнение, что проблема местных бюджетов может быть решена, если оставить им основные налоги, собираемые на соответствующей территории. Но в последние годы расходы местных бюджетов
20 областей Украины превышали сумму всех налогов, собранных органами Государственной налоговой службы на территории соответствующей области (в том числе в девяти из них — более чем вдвое, а в Закарпатской — более чем в 3,5 раза).
Существующие подходы к формированию местных бюджетов Украины создали стереотипы пассивного поведения местных органов власти, что не только мешает решению бюджетных проблем, но и является фактором риска для развития национальной экономики. В валовом региональном продукте (ВРП) доля регионов с низким уровнем этого показателя на душу населения — менее 75% среднего по регионам Украины (без Киева) — сократилась с 14,1% в 2004 г. до 13,6% в 2012-м. Если в 2004–2007 гг. максимальное отличие ВРП в расчете на душу населения (без Киева) составляло 2,7–2,8 (Донецкая и Тернопольская области), то в 2010–2012 гг. выросло до 3,1–
3,2 (Днепропетровская и Черновицкая области).
Дополнительным подтверждением неэффективности местных бюджетов Украины является высокий по международным меркам уровень не только их расходов, но и налоговых доходов, которые в 2012 г. составили около 6% ВВП, в то время как максимальный показатель постсоциалистических стран Европы — 4%. Расходы местных бюджетов Украины (14,1% ВВП) в 1,1 раза превышают максимальный показатель постсоциалистических стран (в Польше — 13,1% ВВП) и в 1,5 раза — средний (9,7% ВВП), что также свидетельствует о том, что распределение задач и расходов между государственным и местными бюджетами требует уточнений.
В процессе бюджетной децентрализации необходимо устранить основные существующие недостатки формирования местных бюджетов Украины, чтобы не только повысить самостоятельность местных органов власти, но и, прежде всего, создать условия для ответственного выполнения ОМС функций публичной власти, эффективного использования бюджетных ресурсов и благодаря этому — для роста общественного благосостояния. Осуществление бюджетной децентрализации должно включать несколько взаимосвязанных шагов.
Первым вопросом, который должен быть решен на этом пути, является четкое законодательное размежевание функциональных полномочий центральных и местных органов власти, а также в системе ОМС. Оно должно определять сферы исключительных полномочий ОМС и устранять дублирование функций центральных и местных органов власти. Это требует дополнительных отраслевых исследований и широкого обсуждения. Главные аргументы в пользу децентрализации полномочий связаны с такой важной экономической функцией государства (в его широком понимании — как совокупности органов общего государственного управления), как предоставление общественных (коллективных) благ и услуг. Децентрализация полномочий по их предоставлению — с учетом территориальных отличий в потребностях и наличия во многих случаях пространственных (территориальных) ограничений по их потреблению — позволяет лучше учитывать потребности жителей, тогда как централизованное предложение общественных (коллективных) благ может ориентироваться только на «усредненные» интересы.
Национальные программы предоставления различных видов помощи населению, установленных законодательством Украины, целесообразно финансировать непосредственно из государственного бюджета, перечисляя соответствующие средства на карточные счета получателей льгот. Учет получателей льгот должны проводить территориальные подразделения служб социальной защиты населения.
Необходимой составляющей бюджетной децентрализации должно быть укрупнение территориальных общин с тем, чтобы финансовые возможности местных бюджетов позволяли ОМС эффективно исполнять их функциональные полномочия. Предоставление многих видов общественных благ является экономически оправданным, если количество пользователей достигает определенной величины. Удельные затраты предоставления таких благ можно снизить, расширив круг жителей, которые могут ими пользоваться и одновременно, платя налоги, принимать участие в финансировании расходов. В 2011 г. в одном европейском муниципалитете было в среднем 5630 жителей на площадь 49 кв. км. В то же время в Украине в 40% из 12 тыс. территориальных общин численность жителей менее 1 тыс., а почти в 10% — менее 500 человек. По некоторым сельским бюджетам доля расходов на управление превышает 80%, что не позволяет финансировать основные функции ОМС. В процессе укрупнения территориальных общин должна учитываться не только соответствующая экономия бюджетных расходов, но и дополнительные расходы населения (транспортные затраты, потеря времени, психологический дискомфорт) на получение коллективных благ и услуг.
Еще одна важная предпосылка эффективного функционирования бюджетных систем: чтобы быть действительно самостоятельными и ответственными в решении возложенных на них задач, ОМС должны иметь надежные и гибкие источники собственных доходов. В распоряжение местных органов власти целесообразно передавать налоги, база налогообложения которых не имеет значительной мобильности, поэтому такие налоги не могут перекладываться на жителей других регионов (административно-территориальных единиц). Потребители местных общественных благ и услуг должны платить за то, что они получают из местного бюджета, и получать то, за что они платят налоги. Такая «генеральная эквивалентность» позволяет создать стимулы к принятию местными органами власти взвешенных бюджетных решений.
На сегодняшний день главным резервом увеличения доходов местных бюджетов Украины является общий налог на недвижимость. Он должен платиться максимальным количеством жителей и субъектов хозяйствования по месту расположения недвижимости. Вместе с тем от налогообложения (по основному месту жительства) должна быть освобождена площадь, соответствующая среднерегиональному показателю обеспеченности жильем (в расчете на одного жителя). Соответствующим местным советам (по месту нахождения недвижимости) должно быть предоставлено право изменять ставки этого налога в определенных законодательством пределах. Целесообразно устанавливать более низкие ставки налога на недвижимость для основного жилья и более высокие — для второго жилья и другой недвижимости.
Целесообразно изменить систему распределения налога на доходы физических лиц (НДФЛ) между местными бюджетами — передавать его не по месту осуществления деятельности работника (как это происходит сегодня и предусмотрено коалиционным соглашением), а по месту проживания налогоплательщика. Сегодня это касается только части налога, уплачиваемого по результатам заполнения годовой налоговой декларации. Главным аргументом в пользу такого подхода является то, что местные органы власти при формировании бюджета должны ориентироваться на потребности местных жителей в общественных благах, которые, как и потребности в частных благах, меняются с изменением уровня доходов. Если налог на доходы физических лиц поступает в местные бюджеты по принципу «местожительства», а отличия в налоговой нагрузке определяют отличия в объемах предоставления местных общественных благ (или более качественных благ), то НДФЛ выполняет функцию платы за пользование местной инфраструктурой.
Налог на недвижимость позволит также уменьшить негативное влияние на формирование доходов местных бюджетов при существующих особенностях украинской экономики (наличие теневых доходов, а также доходов, полученных за границей, возможно, и легальных, из которых в бюджет Украины не уплачен налог на доходы физических лиц). В последнее десятилетие самые высокие среднедушевые инвестиции в жилье (как косвенный индикатор уровня доходов населения), кроме Киевской области и АР Крым, были в Черновицкой, Ивано-Франковской, Тернопольской областях, где поступления налога на доходы физических лиц составляли менее 65% от среднего по регионам Украины показателя.
В последнее время многие эксперты высказывают предложения о передаче в местные бюджеты части поступлений налога на прибыль предприятий. Но следует обратить внимание на то, что поступления этого налога имеют огромные межрегиональные отличия и характеризуются значительной нестабильностью. Так, в 2012 г. они колебались от
2470 грн на душу населения (в Днепропетровской области) до 179 грн (в Черновицкой области), т.е. отличались более чем в 13 раз. В 2011 г. эти показатели отличались в 26 раз, а коэффициент межрегиональной вариации соответствующих поступлений превышал 88%. В 2011 г. налог на прибыль предприятий в расчете на душу населения Днепропетровской области увеличился до
4168 грн по сравнению с 2131 грн в 2010 г. (т.е. почти вдвое), в то время как в 2012 г. он снова уменьшился до 2470 грн, т.е. составлял только 60% поступлений предыдущего года. Следовательно, использование налога на прибыль как источника доходов местных бюджетов приведет к росту межрегиональных отличий в их финансовых возможностях и к необходимости увеличивать дотации выравнивания из государственного бюджета. Кроме того, ухудшение экономической конъюнктуры может значительно усложнять бюджетную ситуацию в ранее более успешных регионах (административно-территориальных единицах) с высоким уровнем расходов местных бюджетов.
Важным источником доходов местных бюджетов Украины должны стать доходы, которые являются платой пользователей за блага и услуги, предоставляемые на уровне территориальных общин. В 2012 г. за счет платы потребителей в Польше и Венгрии было профинансировано свыше 9% расходов местных бюджетов, в Словакии и Словении — около 14, в Финляндии — 21, в Греции — 30%. Во многих странах Европы успешно продолжается поиск местными органами власти дополнительных финансовых ресурсов, в частности, в таких сферах, как переработка мусора домохозяйств, создание мест для парковки, уход за детьми, организация внеклассных занятий, более эффективное использование спортивных и культурных объектов, использование городского общественного транспорта, предоставление медицинских услуг, опека над людьми преклонного возраста и т.п. Учитывая риски возникновения проблемы справедливости относительно услуг по образованию, здравоохранению и социальной помощи, целесообразно устанавливать законодательные ограничения для размера платы пользователей. Так, во многих странах Европы запрещено вводить плату за обучение в начальной и средней школе.
Для уменьшения дестимулирующих эффектов дотаций выравнивания межбюджетное перераспределение доходов должно отвечать следующим требованиям:
— ставка выравнивания должна быть значительно ниже 100%;
— установление верхнего порога взносов местных бюджетов в систему выравнивания;
— выравнивание доходов бюджетов одного уровня осуществляется таким образом, чтобы последовательность (ранг) административно-территориальных единиц (упорядоченных по уровню среднедушевых доходов местных бюджетов) до и после их перераспределения не менялась; регионы и административно-территориальные единицы с более высоким уровнем доходов местных бюджетов (до трансфертов) должны сохранять свои позиции и после распределения дотаций выравнивания.
Отдельного обсуждения требует следующий вопрос: осуществлять выравнивание (по видам местных бюджетов) на региональном или на национальном уровне (из областного или государственного бюджета)?
Необходимо также обратить внимание на то, что процессы бюджетной децентрализации требуют немалых средств. Даже благополучная Польша не смогла этого сделать без помощи ЕС. По информации из неофициальных источников, в 1999–2003 гг. на поддержку децентрализации Польша получила 6 млрд евро.
Одним из условий успешной реализации реформ является окончание антитеррористической операции, на проведение которой требуются немалые расходы и соответствующая централизация бюджетных средств. С учетом сложности процесса децентрализации функциональных полномочий осуществление такой реформы должно носить пошаговый, но целенаправленный характер, сопровождаться тщательным мониторингом результатов и исправлением возможных ошибок.
