В Верховной Раде Украины был зарегистрирован законопроект №40723 «О правилах добросовестности политического деятеля». Его инициатором выступил Кабмин, а сам законопроект разрабатывался Министерством юстиции Украины. Целью этого документа, согласно пояснительной записке, является уменьшение политического давления и коррупции, обеспечение полной прозрачности и открытости деятельности политических деятелей.
Кто такие «политические деятели»
Круг лиц, которые являются «политическими деятелями», законопроект №4072 в существующей редакции устанавливает в ст. 1. В список субъектов, на которых распространяется действие законопроекта, попадают:
председатель Верховной Рады Украины, его первый заместитель, народные депутаты Украины и председатель Верховной Рады Автономной Республики Крым;
Премьер-министр Украины, первый вице-премьер-министр Украины, вице-премьер министры, министры, первые заместители министров, заместители министров, заместители министров – руководители аппарата, председатель Совета министров АРК;
глава Администрации Президента Украины, его первый заместитель и заместители;
сельские, поселковые, городские председатели (возглавляющие исполнительные органы местных советов), а также председатели районных, районных в городах и областных советов.
В ст. 2 законопроект определяет отдельную группу отношений («отношения добросовестности») и дает перечень нормативных актов, которые их регулируют. Далее в соответствующих главах сформулированы принципы достойного поведения политического деятеля и установлены общие положения о контроле за реализацией этих принципов политическими деятелями в процессе своей деятельности.
В целом можно сделать вывод, что в случае принятия законопроекта в его текущей редакции у перечисленного круга наделенных полномочиями лиц появятся дополнительные правила, выполнение которых можно будет проконтролировать.
Принципы достойного поведения
Законопроектом №4072 предусмотрены нормы, которые могут быть отнесены к области этики поведения. Вместе с тем, следование этим принципам позволяет говорить и о росте репутации политика, поддержание которой приводит к повышению доверия к властным органам как таковым.
С точки зрения проекта, политические деятели должны следовать принципам законности, социальной справедливости и недискриминации, прозрачности, достойного поведения, формирования доверия к власти, предотвращения расточительства, недопущения конфликта интересов. Эти принципы изложены в ст. 3–9 проекта, которые содержат некоторые дублирующие друг друга положения, что, предположительно, будет устранено в последующей работе с документом.
Так, принцип законности в ст. 3 включает несколько пунктов. Кроме обязанности следования Конституции, законам и положениям ратифицированных международных договоров, политический деятель не должен использовать способы и методы публичного управления, которые противоречат законам Украины (данный пункт, очевидно, охватывается предыдущим). Кроме того, обеспечение прозрачности процедур принятия управленческих решений (последний пункт статьи) также охватывается принципом «прозрачности», описание которого приведено в отдельной статье.
Обязанности политического деятеля
Нужно отметить, что в большей часть положений раздела о принципах достойного поведения политического деятеля в той или иной форме фигурирует обязанность таких лиц придерживаться этих принципов. Также законопроект включает возможность контроля за соблюдением правил достойного поведения как со стороны общественности, так и законодательно.
Ст. 10 проекта предполагает, что политический деятель обязан вести учет телефонных разговоров и встреч. При этом для каждого политического деятеля устанавливается такая обязанность при общении как с другими политическими деятелями, так и с рядом лиц, которые к субъектам правил достойного поведения, предусмотренным проектом, не относятся. Это руководители центральных органов исполнительной власти, которые не входят в состав Кабинета министров, и их заместители, руководители государственных и коммунальных предприятий, учреждений, организаций, субъекты предпринимательской деятельности или их уполномоченные лица.
Политический деятель ведет учет информации о дате, месте, ФИО и должностях участников, а также цели, предмете и форме таких встреч или разговоров. Если от него, по его мнению, во время встреч или телефонных разговоров требовали совершения незаконных действий, неэтичного или неприемлемого поведения, он обязан публично сообщить о нарушении норм достойного поведения субъектами, на которых распространяется действие данного закона.
Обязанностью политического деятеля, который в служебных целях использует транспортные средства, имущество, материальные и нематериальные активы, которые предоставлены за счет физических или юридических лиц, является учет фактов такого использования (ст. 11 проекта №4072).
Последствия невыполнения закона
Законопроектом предусмотрен общественный контроль для политических деятелей, который реализован в виде запроса на информацию (ст. 12 проекта №4072). Суть этой нормы сводится к тому, что информацию, которую политический деятель обязан фиксировать, можно будет получить в порядке, установленном Законом «О доступе к публичной информации». А при возникновении разночтений между информацией, предоставленной по запросу и имеющейся в публичных (открытых) источниках, политический деятель обязан дать соответствующие пояснения.
В ст. 13 законопроекта предусмотрено, что политические деятели должны неотступно следовать требованиям закона, и нарушение таких требований повлечет за собой дисциплинарную, административную, уголовную или материальную ответственность с учетом особенностей правового статуса таких лиц, определенного Конституцией и законами Украины.
Реализованная в законопроекте возможность общественного контроля, очевидно, должна мотивировать политического деятеля к тому, чтобы избегать неподходящих для его репутации встреч или разговоров, а также совершения действий, которые противоречат правилам достойного поведения. В дополнение к этому за нарушение правил может наступать ответственность по закону.
Перспективы и возможности
Предусмотрены законопроектом и дополнительные возможности контроля со стороны общественности за деятельностью должностных лиц, чьи полномочия принимать властные решения выделяют их в отдельную группу. Положения этики поведения на уровне принципов и правил для государственных служащих были определены в постановлении Кабинета министров №65 от 11.02.2016, где каждый из принципов этики в той или иной мере раскрыт, а за их нарушение предусмотрена дисциплинарная ответственность. Проект закона №4072 старается охватить круг лиц, поведение которых может оказывать влияние на общий авторитет органов власти и их репутацию, даже если такие лица не относятся к госслужащим.
Принимая участие в международной конференции «Профессионализм, этика и ценности государственной службы: опыт стран ЕС и стран инициативы ЕС «Восточное партнерство» 18 февраля с. г., министр Кабинета министров Анна Онищенко оценила разработку законопроекта №4072 как шаг вперед. Она отметила, что фиксация и протоколирование встреч и телефонных разговоров послужат дополнительным предохранителем от неподобающего поведения и для должностных лиц, и для политических деятелей. Человек тщательно подумает, как подбирать и формулировать высказывания в таком случае.
Вместе с тем, по мнению главы подкомитета по вопросам конституционного законодательства и конституционного судопроизводства Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия Натальи Агафоновой, нормы законопроекта о том, что за нарушения его требований должна наступать административная, уголовная, дисциплинарная и материальная ответственность, фактически останутся неработающими. «Поскольку профильные законы, которые регулируют правовой статус политических деятелей, не содержат санкций за соответствующие правонарушения, ни один политический деятель не будет нести никакой ответственности… Общее влияние такого законодательного регулирования будет практически нивелировано недейственностью его правовых норм».
Вопрос технической реализации положений проекта №4072, т. е. кто и как будет фиксировать указанную информацию и доносить ее до общественности, действительно может быть урегулирован на уровне подзаконных актов. Но в полной мере предложенные положения могут быть реализованы на практике только с внесением изменений в профильное законодательство. Возможно, законодательный орган предусмотрит соответствующие изменения во время рассмотрения законопроекта.
