Свершилось. 14 октября 2014 г. конституционным большинством народные депутаты приняли Закон «О прокуратуре». «У нас будет действительно европейская прокуратура. Начинается реформа силовых структур», – сказал перед голосованием спикер парламента Александр Турчинов и, видимо, убедил депутатов, так как за документ отдали свои голоса 316 из них. Напомним, что речь идет о законопроекте №3541, автором которого официально выступал Виктор Янукович, и которому эксперты Венецианской комиссии в свое время дали высокую оценку. Однако документ длительное время оставался непринятым, так как вызывал массу противоречий и требовал доработки.
И вот накануне выборов парламент принял судьбоносное для системы прокуратуры и украинского народа в целом решение. Продиктована ли такая единогласность борьбой за избирателя, или законопроект действительно за это время был доработан и сможет поменять систему к лучшему, попробовала разобраться «Судебно-юридическая газета». Ведь надо помнить, что главная задача заключается в том, чтобы не позволить реформе превратиться в имитацию путем внесения лишь декоративных изменений в основы деятельности органов прокуратуры.
Прокурорский надзор
Украинская прокуратура больше не должна исполнять функцию общего надзора, утверждают приверженцы реформы. Именно эта функция стала основным яблоком раздора между противниками и сторонниками реформы. Последние утверждают, что прокуроры благодаря надзорной функции злоупотребляли своими полномочиями и вмешивались в деятельность других государственных органов, предприятий, учреждений и организаций под предлогом выявления несоответствующих закону решений. В свою очередь, значительная часть общественности обеспокоена тем, что с отменой надзорной функции граждане останутся один на один со своими проблемами, и им некуда будет обратиться за помощью.
Хотя справедливости ради надо отметить, что прокуратуру уже давно не интересовали насущные проблемы простых граждан, и возможность обратиться с жалобой в прокуратуру, как правило, носила чисто формальный характер. В большинстве случаев граждане получали лаконичный ответ, в котором прокурор, ссылаясь на ст. 36-1 пока еще действующего Закона «О прокуратуре» (новый вступает в силу через полгода, т. е. 14 марта 2015 г.), а также ст. 3 ГПКУ и ст. 16 ГКУ, предлагал гражданину обращаться прямо в суд для восстановления справедливости и не беспокоить прокурора. Редкие исключения составляли те жалобы, в результатах рассмотрения которых был так или иначе заинтересован сам прокурор (заинтересованность могла выражаться как в денежном эквиваленте, так и в получении так называемых «показателей работы»). Остальным гражданам, невзирая на наличие у прокуратуры общей надзорной функции, не стоило уповать на помощь.
Выходит, новая редакция Закона «О прокуратуре» лишь законодательно укрепляет сложившуюся практику, при которой украинцев отправляют для защиты своих ущемленных прав и интересов в суд. Новый закон гласит, что с целью обеспечения представительства интересов граждан, представительские полномочия перейдут к институтам бесплатной правовой помощи. В связи с этим наше государство должно потратить значительные бюджетные средства для организации работы таких институтов. А пока гражданам придется и дальше жить согласно народной мудрости, и спасаться самим.
Что же касается рекомендаций международных экспертов по этому вопросу, то в выводах Венецианской комиссии содержатся рекомендации вообще изъять функцию общего надзора, поскольку все люди равны в своих правах (ст. 21 Конституции Украины), и каждый имеет право представлять себя сам. А тем, кто не способен это сделать, должны помочь те же представительства по оказанию бесплатной правовой помощи. Однако не учтено, что жители провинции подчас не могут получить квалифицированную медицинскую помощь, а уж о юридической и мечтать не приходится. Правда, законопроектом предлагается расширить компетенции уполномоченного Верховной Рады по правам человека для обеспечения представительства интересов гражданина в суде, хотя, вероятнее всего, участие омбудсмена для всех желающих граждан будет невозможно в силу ряда объективных причин.
Другие нормы закона
Президент в ходе совещания, которое он провел перед заседанием Верховной Рады, отметил, что замечания Венецианской комиссии, относящиеся к законопроекту «О прокуратуре», в полном объеме учтены. В целом принятый законопроект вносит поправки в 51 закон Украины и 10 действующих кодексов.
В частности, будет сформирована 4-уровневая система органов прокуратуры: Генеральная прокуратура Украины, региональные прокуратуры, местные прокуратуры, военные прокуратуры. Надо отметить, что положения о военной прокуратуре были внесены в законопроект дополнительно (после того, как законопроект был рассмотрен европейскими экспертами), и судя по всему, не последнюю роль в этом сыграла та политическая обстановка, которая сложилась в стране – должен же кто-то следить за соблюдением порядка и военной дисциплины в войсках!
Широкому обсуждению подверглись нормы, согласно которым будут ликвидированы специализированные прокуратуры (транспортные, природоохранные), а также городские или районные в городах, районные или межрайонные прокуратуры там, где они действуют одновременно. Кроме того, вводится особый порядок назначения прокуроров на должность и увольнения их от должности, определены основания и порядок осуществления дисциплинарного производства относительно прокуроров, вводится система органов прокурорского самоуправления (всеукраинская конференция работников прокуратуры и Совет прокуроров Украины) и другие.
Требуют изменения?
Надо отметить, что в целом положительно характеризуя данный законопроект, эксперты отмечают, что в нем есть положения, которые требуют корректировки. Например, он не содержит нормы о максимальном количестве прокуроров в Генеральной прокуратуре, местных и региональных прокуратурах. Вызывает возражения и антиконституционное положение о том, что кандидаты в состав квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров от уполномоченного ВР по правам человека должны быть согласованы с соответствующим комитетом Верховной Рады. Юристы также обратили внимание на нормы, в которых говорится о морально-деловых качествах прокурора (ч. 3 ст. 38, ч. 3 ст. 39, ч. 3 ст. 40). Казус в том, что действующее законодательство Украины не определяет критериев личных и моральных качеств прокурора, в связи с чем, по мнению юристов, на практике могут возникнуть проблемы по оценке таких качеств.
Задели за живое и условия социального и материально-бытового обеспечения прокуроров и других работников органов прокуратуры. По мнению общественности, в условиях экономического кризиса усматривается необоснованно завышенным уровень оплаты труда прокуроров, установленный в ст. 81 нового закона. Многие, даже понимая необходимость обеспечения прокурорам достойной заработной платы, считают, что установление Генеральному прокурору Украины зарплаты, большей, чем у премьер-министра Украины, требует соответствующего обоснования. Кроме того, ч. 6 ст. 81 установлен размер доплаты за выслугу лет. При этом «выслугой» считается стаж работы более года с выплатой доплаты в размере 10%, а максимальный размер этой доплаты составляет 50% должностного оклада прокурора.
