Три эрзац-сценария — законопроекты с претензией на рынок земли. В одном из них авторы на главную роль выбрали эмфитевзис — выходца из Римской империи, чужеземца в украинских реалиях, забракованного Главным научно-экспертным управлением Верховной Рады.
Устыдившись, позвали на помощь ученых Академии аграрных наук, как будто их вердикт спасет опус от провала в сессионном зале.
Только массовка на съемочной площадке уж который сезон не меняется: крестьяне и латифундисты. Сила, которая спит и видит, как задешево выманить у самых бедных последнее — землю. Каста тех, кто и в период действия моратория прибавляет гектар к гектару, кто божится внедрить рынок земли в четыре этапа, два, один… А собственно модели рынка на руках-то и нет — прозрачного и доходчивого механизма обращения земли, понятного и крепостному.
На круглом столе в Торгово-промышленной палате никто не расхваливал собственные законопроекты: контингент собрался не тот. Правоведы, юристы, практики объясняли функционирование моделей рынка земель в мире, его экономико-социальные последствия.
Как выглядит на этом фоне Украина? Скажем так: мы даже палец о палец не ударили…
Павел Кулинич, доктор юридических наук, профессор (Институт государства и права им. В.Корецкого НАН Украины):
— Среди официальных причин неоднократной пролонгации действия моратория на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения главной считали правовую — неготовность законодательной базы к внедрению рыночного обращения земель. Однако, по иронии судьбы, в этом году именно правовой фактор неожиданно превратился из тормоза отмены моратория в локомотив внедрения рыночного обращения сельхозземель.
В мае 2016 г. Европейский суд по правам человека впервые принял к рассмотрению заявление гражданина Украины — владельца земельного пая, который, не имея возможности реализовать конституционное право собственности на него и не добившись защиты этого права в судебных инстанциях родного государства, был вынужден апеллировать «к Европе».
Замечу, что Первым протоколом к Конвенции прав человека и основоположных свобод, которой будет руководствоваться Европейский суд по правам человека при рассмотрении жалобы украинского землевладельца, предусмотренный мораторием запрет на отчуждение земельного пая расценивается как разновидность экспроприации собственности. Нетрудно догадаться, насколько суровым будет решение этого суда по отношению к ответчику — государству Украина: ему придется возмещать нанесенные мораторием убытки, которые могут быть оценены в десятки, а то и сотни тысяч гривен.
Если же учесть, что Европейский суд по правам человека принял к рассмотрению еще несколько подобных заявлений от украинских граждан, то положительные решения могут стать причиной лавины жалоб из Украины на установленные мораторием ограничения. Более того, сам мораторий могут признать противозаконным.
Поэтому, чтобы не отменять мораторий по европейскому сценарию, Украине необходимо как можно быстрее принять закон «Об обращении земель сельскохозяйственного назначения», отсутствие которого является последней правовой преградой к открытию рынка сельхозземель.
Подготовленный Госгеокадастром подобный законопроект предусматривает поэтапную отмену моратория: сначала его действие прекращается относительно сельскохозяйственных земель государственной и коммунальной собственности, а через два года должен открыться и рынок частных сельхозугодий. Кроме того, законопроект исключает юридические лица из числа тех, кто имеет право приобретать сельскохозяйственные земли в собственность, предоставляя такое право исключительно гражданам Украины.
Среди других положений законопроекта следует выделить норму о проведении земельных торгов исключительно одним госпредприятием, что открыло бы новый «ящик коррупции» в земельных отношениях. Эти и прочие «низзя», очевидно, посеяли неуверенность в разработчиках, и законопроект так и не был подан на рассмотрение в парламент.
Вместе с тем группа народных депутатов, пытаясь внедрить «рынок без рынка», зарегистрировала в ВР 15 июля 2016 г. проект закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования правового регулирования пользования земельным участком для сельскохозяйственных нужд (эмфитевзис)». Инициатива призвана, не затрагивая мораторий, заменить аренду земли эмфитевзисом — правом пользования чужим земельным участком для сельскохозяйственных нужд.
Как и аренда, эмфитевзис устанавливается договором между владельцем земельного участка и лицом, изъявившим желание пользоваться им для сельхознужд. Он может отчуждаться и наследоваться. По моему мнению, законопроект напоминает подарок из космоса. Ведь практически все частные сельхозугодия в Украине находятся в аренде. Потому эмфитевзису будет трудно «вклиниться» в организацию обращения таких земель.
Кроме того, принятие законопроекта угрожает опасностью формирования «касты профессиональных эмфитевтов», или эмфитевтов-спекулянтов, которые, имея деньги, но не занимаясь аграрным производством, будут скупать на праве эмфитевзиса землю с целью заработка на передаче угодий в аренду. Это будет способствовать скупке по дешевке земли у крестьян на продолжительные сроки без приобретения прав собственности на нее.
Наконец, специалисты Министерства аграрной политики и продовольствия подготовили проект закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно обращения земель сельскохозяйственного назначения». Но этим законопроектом также не предусмотрена отмена моратория. При этом он копирует положения депутатского законопроекта о эмфитевзисе, которые «обогащены» нормами о продаже прав аренды сельхозземель.
Проанализировав богатый европейский опыт развития законодательства о рынке сельхозземель, можно выделить как минимум три правовые модели его функционирования. Первая из них представлена законодательством Нидерландов, в котором воплощена концепция свободного рынка сельхозземель. Они могут приобретаться в собственность и аренду любым лицом практически без ограничений.
Существуют только косвенные ограничения, в частности:
— 6-летний минимальный срок аренды сельхозугодий;
— преимущественное право арендатора на продление договора аренды земли;
— установление налога на продажу земель в размере 6% от цены продажи, который должен уплатить покупатель, и освобождение от его уплаты тех, кто будет использовать угодья для ведения сельского хозяйства на протяжении десяти лет со дня их приобретения.
Либерализация рынка сельхозугодий структурировала агропроизводство: оно представлено в основном фермерскими хозяйствами. На одно в среднем приходится 30 га. При этом 70% фермеров являются владельцами своих землевладений. Остальные 30% используют землю на праве аренды. Причем удельный вес права собственности на землю постоянно растет.
Но, несмотря на открытость земельного рынка, в Нидерландах иностранцы не скупают сельхозземли, последние не концентрируются у агрохолдингов, мощные агрокорпорации не вытесняют из сельского хозяйства фермеров. Стоимость гектара тамошних сельхозугодий одна из самых высоких в мире и составляет около 35 тыс. евро.
Законодательство Франции о рынке сельхозземель предполагает чрезмерное влияние контролируемого государством учреждения — Общества по управлению землями и сельским развитием (SAFER) — на обращение сельскохозяйственных земель. В частности, SAFER влияет на рыночные транзакции сельхозземель путем: преимущественного права на их приобретение; права на обращение в суд с иском при снижении цены земельного участка, выставленного на продажу его владельцем, до уровня рыночной; освобождение от налога транзакций относительно земель при участии SAFER, что делает продажу этому обществу и приобретение у него сельхозземель экономически выгодными.
Благодаря указанным правовым механизмам SAFER покупает на рынке любой сельскохозяйственный земельный участок, если он приобретен или может быть приобретен: неподготовленным для фермерского хозяйствования лицом; иностранцем, если французский фермер также изъявил желание приобрести этот участок; для спекулятивных целей.
В результате практически все сельхозземли Франции покупают и продают при участии SAFER. Однако ни одна европейская страна не воспользовалась этим опытом. Поскольку французская модель построена на принципиально иных реалиях сельскохозяйственного землевладения, она неприемлема для Украины.
Законодательство ФРГ является примером умеренного государственного вмешательства в рынок сельхозземель. Владельцы могут использовать участки для неаграрных нужд при условии, что это не противоречит планировочной документации о развитии территорий, утверждаемой органами власти.
Кроме того, законодательство ряда федеральных земель предусматривает, что в случае заключения договора купли-продажи сельхозучастка с покупателем, не являющимся фермером, местная община может реализовать право на преимущественное приобретение такого участка. И использовать эту землю согласно аграрно-структурным требованиям для увеличения площадей аграрного производства.
Вместе с тем земельные рынки Нидерландов, Франции и ФРГ объединяет наличие довольно строгих правовых требований по охране сельхозземель от загрязнения и нанесения экологического ущерба не только посторонними лицами, но и самими фермерами — владельцами и арендаторами земель. Такие правовые нормы, а именно — привлечение к юридической ответственности, отпугивают тех, кто хочет получить доход, чрезмерно эксплуатируя плодородие грунтов.
Исходя из европейского опыта регулирования рынка сельхозземель и учитывая отечественные аграрные реалии, для Украины наиболее приемлем опыт ФРГ с умеренным вмешательством государства в развитие земельного рынка. Правовая модель рынка сельхозземель в Украине должна предполагать следующие правовые средства влияния на его участников:
— предоставление права на приобретение сельхозземель в собственность только гражданам Украины и сельскохозяйственным юридическим лицам Украины;
— предоставление объединенным территориальным громадам преимущественного права на приобретение таких земель, если их не покупают фермеры;
— ограничение площади сельхозугодий в собственности одного человека;
— введение налога на спекуляцию такими землями и правами на них;
— противодействие установлению монополии на владение сельхозземлями с помощью антимонопольного законодательства.
Кроме того, в Украине целесообразно создать Государственную службу охраны почв под эгидой аграрного министра, которая бы проводила мониторинг сельхозземель, оказывала совещательные услуги фермерам по их использованию, осуществляла государственный контроль над соблюдением законодательства об охране земель сельхозназначения, а также обеспечивала разработку и внедрение новых технологий сохранения и восстановления качества угодий.
Александр Поливодский, кандидат юридических наук, партнер юридической фирмы «София», научный сотрудник Института государства и права им. В.Корецкого НАН Украины:
— К сожалению, за 15 лет действия моратория Украина так и не подошла вплотную к рынку земель сельскохозяйственного назначения. Не видны ни его очертания, ни реальные сроки его старта. А между тем пашня в Украине продается! Правда, не вся, а определенных категорий.
Так, продавать и, соответственно, покупать можно земли личного крестьянского хозяйства (ЛКХ), если они получены вследствие приватизации. Напомню, такое право предоставлено законом каждому в размере до 2 га. Это не касается земель, полученных в результате распаевания КСП, их продавать нельзя.
Кроме того, статья 14 Закона «О фермерском хозяйстве» прямо предусматривает право фермеров продавать свою землю. Вне сомнения, речь идет о землях с/х назначения. Эта норма — прямое указание к действию, поскольку в тексте моратория о землях фермерских хозяйств нет ни слова. Да и адресный «фермерский» закон приняли позже, чем текст моратория. Поэтому согласно правилам применения нормативных актов мораторий на такие земли не распространяется.
Остальные земли, кроме сельскохозяйственных, можно свободно покупать и продавать. Ограничений почти нет. Есть наработанный опыт изменения целевого назначения, и такие купля-продажа становятся разрешенными. Учтите то, что изменение целевого назначения законом почти не регулируется, подзаконных нормативных актов сейчас вообще нет. Потому заключение такого соглашения — это только вопрос времени, коррупционных связей и техники. При этом внешне все выглядит благопристойно.
Получил распространение и другой не совсем честный способ фактической продажи земли. Механизм его следующий. Владелец земельного участка отказывается от права на него. Согласно статье 347 Гражданского кодекса такое право предоставляется каждому относительно своего имущества. После отказа земельный участок переходит в коммунальную или государственную собственность, а оттуда в порядке приватизации попадает к тому, кто «случайно» именно в этот момент подал заявление на приватизацию именно этого участка.
В тексте моратория (п. 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины, ЗКУ) используется словосочетание «запрещается отчуждение». Казалось бы, все понятно. Однако существуют ситуации, при которых содержание этих слов, по крайней мере для юристов, неоднозначное.
Например, является ли отчуждением заключение договора об ипотеке земли? Ведь если владелец своей землей гарантирует возврат средств, то это не обязательно означает переход прав к третьему лицу. Это произойдет только в случае невозврата долга, что не является целью добросовестного ипотекодателя.
Это же касается принудительной продажи: является ли она отчуждением в понимании моратория, если осуществляется для погашения долгов владельца? Подобные разночтения спорные, однако дают пищу для применения на практике ряда возможных комбинаций. Особенно в том случае, когда и владелец земли, и потенциальный покупатель согласны с подобными операциями и считают, что их права в данном случае не нарушены.
Приведенное выше касается физических лиц. А юридических? У последних также есть собственные наработанные варианты действий. Самый распространенный и простой из них — это продажа корпоративных прав. Предположим, агрохолдинг намерен расширить земельный банк. С этой целью он покупает не землю, а компанию, являющуюся арендатором определенного земельного массива. Покупателя интересует не уставный фонд или имущество компании (техника, оборудование, семена, удобрения, сырье, здания и т.п.), а именно права на соответствующие земли, оформленные договорами аренды. В таких условиях получение корпоративных прав арендатора означает получение прав на землю без изменения условий договоров.
Кроме того, аграрные компании нередко заключают договор аренды на таких условиях, которые позволяют платить арендную плату за несколько лет или даже десятков лет наперед. Такая предоплата дает возможность арендатору пользоваться землей без риска необоснованного досрочного расторжения договора.
Итак, вопреки мораторию, пахотные земли фактически могут приобретаться и передаваться от одного субъекта к другому. И это не удивительно, ведь земельное законодательство со дня принятия действующего ЗКУ неоднократно менялось. Плюс депутаты приняли более 20 законов, каждый из которых направлен на решение определенной земельной проблемы. Для их выполнения разработано и внедрено немалое количество подзаконных нормативных актов.
Вместе с тем стоит учитывать и то, что законные собственники нередко хотят избавиться от собственности. Причины разные: преклонный возраст и невозможность исполнять обязанности владельца; переезд в другую местность; отсутствие арендаторов на конкретной территории; нехватка средств на лечение; необходимость оплатить обучение детям, другие семейные нужды.
Желание владельцев продать, а также наличие спроса на землю приводят к тому, что установленные мораторием ограничения не воспринимаются как справедливые. Так что, запускаем рынок? Бытует и другое мнение: не обязательно собственно рынок… Давайте найдем ему заменитель, внедрив более широкое применение эмфитевзиса.
Эмфитевзис — это правовой институт из времен римского права, по своему содержанию очень напоминает аренду. Но когда говорят об эмфитевзисе, то имеют в виду исключительно земли с/х назначения и никакие другие.
Да, в действующем законодательстве Украины эмфитевзис присутствует и активно используется. Особенность его современного варианта в том, что он может быть как срочным, так и бессрочным. В то время как аренда — всегда срочный договор и заключается на срок до 50 лет. Вместе с тем предлагаемые законопроекты содержат положения о сокращении срока действия эмфитевзиса и установлении такого же максимального срока, как и договора аренды.
Главным отличием от аренды является то, что пользователь по договору эмфитевзиса может продать свое право третьему лицу. И уже оно становится новым пользователем земельного участка, а предыдущий пользователь выбывает из обязательств. В отличие от этого, при субаренде арендатор остается стороной договора, несет ответственность перед владельцем, а субарендатор за плату использует земельный участок.
Главная идея ряда законопроектов — права по договору аренды или эмфитевзиса могут передаваться третьим лицам без согласия владельца земли. А также использоваться как залог, вноситься в уставный фонд, быть предметом купли-продажи. Кроме того, авторы одного из законопроектов предлагают, что пользователь, заключивший с владельцем договор эмфитевзиса, может передавать такой участок в аренду от своего имени.
Последнее положение довольно спорное, поскольку пользователь не может иметь больше полномочий, чем ему выделил владелец. К тому же смешивание обоих механизмов (аренды и эмфитевзиса) нарушает устойчивые юридические конструкции, что может привести к непредсказуемым и трудно контролируемым коллизиям.
Что касается договоров аренды, то в законодательстве Украины уже содержатся нормы, отмечающие: право аренды может быть предметом залога, купли-продажи и взносом в уставный фонд. Вместе с тем на сегодняшний день отечественное законодательство не содержит последствий таких действий и порождает ряд вопросов: может ли банк обращать взыскание на право аренды, если такое право взято в залог? Каким образом происходит такое взыскание? Означает ли это, что банк в случае невозврата средств может без согласия арендатора передать право пользования землей третьим лицам? Как оно регистрируется? Можно ли продать право аренды без согласия владельца третьему лицу?
Если да, то вправе ли владелец знать, кто является его новым арендатором? Каким образом и кто ему об этом сообщит? Какой интерес банка или другого кредитора, который будет брать в залог право аренды? Очевидно, он должен продать такое право по цене, покрывающей кредиторскую задолженность. Будут ли высокими суммы кредитов по таким залогам? Ответы на эти и другие вопросы неоднозначны. Следовательно, применение купли-продажи права аренды или прав по эмфитевзису, внесение его в залог или в уставный фонд сомнительны.
Альтернативы открытию рынка земли нет. Но как именно его создавать, какие правовые ограничения устанавливать, какие критерии при этом использовать? Общество должно услышать подробные ответы на эти вопросы.
Понятно, что существующий мораторий — это условный запрет. Купля-продажа земель в обход такого запрета происходит. Продажа прав аренды или прав по договору эмфитевзиса не может быть альтернативой земельному рынку. Кроме того, существование в законодательстве одновременно аренды и эмфитевзиса в будущем нецелесообразно.
Земельное законодательство нуждается в систематизации и обновлении ради устранения разногласий и коллизий. Пришло время разработать и принять новый Земельный кодекс, который объединит все земельные законы в единую систему. Именно такой кодекс должен стать законом об обороте земель и вместе с тем об охране земель, о категориях, о стимулировании мелкого и малого бизнеса, фермерства и т.п. В новой земельной Конституции следует установить ограничения на рынке — по площади и субъектам, в том числе для иностранцев. Это касается и ограничения по максимальному количеству земли, которая находится в аренде одного человека или группы, связанных между собой юридических лиц, чтобы избежать монополизации рынка аренды.
Олег Нивьевский, доктор философии по аграрной экономике:
— В большинстве старых стран — членов Евросоюза доля сельхозугодий, находящихся в рыночном обороте, относительно небольшая и стабильная на протяжении длительного времени.
Более интересным для Украины является опыт новых стран — членов ЕС. В Болгарии при вступлении в ЕС объем продажи был менее 2,5% от общей площади сельхозземель, а в период 2006–2008 гг. вырос на 45%. В Румынии до вступления — менее 1,5% в среднем за год, а на протяжении 2005–2009 гг. показатель увеличился более чем втрое: с 70 тыс. га до почти 210 тыс.
В Польше 0,9% сельхозземель продают с помощью государственных торгов и столько же — частных транзакций. В Чешской Республике годовой оборот частных сельхозземель составлял около 0,2–0,3% общей площади угодий в течение 1993–2001 гг., 1,5% — в 2002–2004 гг. и 3,3% — в 2005-м. Всплеск активности на рынке продажи с/х земель произошел за счет (наряду с другими факторами) запуска ипотечных кредитов. В Литве на протяжении 2000–2003 гг. почти 3% частных земель нашли других покупателей. А в 2004-м, в год вступления в ЕС, купля-продажа активизировались до 5–7%.
Что же касается цен на сельхозземли, то они демонстрируют восходящую тенденцию.В США, например, на них в значительной степени влияют как макроэкономические факторы (прибыльность ведения сельского хозяйства, процентные ставки, цены на альтернативные инвестиции), так и специфические для участков факторы (качество почвы, госвыплаты, приближенность к городам и т.п.).
Но даже при совершенных финансовых рынках бедные и мелкие землевладельцы/производители менее конкурентоспособны на рынке продажи сельхозземель. Им трудно получить доступ к земле через рынок продажи. У технически более эффективных производителей с относительно большими земельными банками на 10% выше шансы купить землю по сравнению с идентичными домохозяйствами с медианным значением технической эффективности на уровне 80%. В отличие от них, у «бедного, но эффективного» производителя вообще нет шансов стать покупателем.
Для всех покупателей цена сельхозземель завышена, поскольку владение ими дает дополнительные выгоды владельцу из-за «сбоев» на других рынках. Земля для ее владельца служит политическим и социальным капиталом, защитой имущества от инфляции; источником самозанятости и продовольственной безопасности; залогом для получения кредитов; механизмом для получения налоговых льгот.
А в какой системе координат сейчас находится Украина? Сельхозпроизводители работают в основном на арендованной земле — на почти половине из 42 млн га сельхозугодий. Из этого массива только 4% земельных участков обрабатывают собственноручно их владельцы.
На пороге рынка важно оценить потенциальное предложение по продаже сельхозземель. Как свидетельствуют результаты социологических опросов, только 1,6% землевладельцев готовы продать свою землю при любых обстоятельствах сразу же после отмены моратория. При других дополнительных условиях — благоприятной цене, полной оплате при покупке — процент возможных продавцов возрастает до 19,1%.
16,6 млн га — это годовой объем арендованной земли. Часть из этого массива также может оказаться на рынке продажи в случае отмены моратория. Таким образом, предложение сельхозземель к продаже может составить около 265 тыс. га в первый год работы рынка.
Если говорить об административных ограничениях, то в основном они касаются оборота земли и ее размеров в собственности. В мире есть несколько типичных ограничений: мораторий на продажу земли; на покупку земли иностранцами; ограничение на продажу с целью сохранения целевого назначения земельных участков; преобладающее право на их покупку; налоги на раннюю продажу; сборы от операций с землей; государственный земельный фонд/согласование соглашений по продаже земельных участков, ограничение на минимальный и максимальный размер землевладения.
Ограничение на размер сельхозугодий в собственности и пользовании. Во многих странах ограничения применяют в основном ради того, чтобы подробить крупные землевладения. Отчасти — предотвратить их появление, избежать спекуляций и сформировать так называемый земельный пул, который можно использовать для перераспределения в процессе выполнения программы земельной реформы.
Международная практика свидетельствует: законы, ограничивающие количество земли, которую человек, семья или организация может иметь во владении, чаще всего оказываются сложными в реализации и часто не достигают цели. И, как результат, негативно влияют на производительность, рынок аренды, неспособны изменить аграрные структуры, нуждаются в дорогом и сложном администрировании, порождают коррупцию, судебные разбирательства, охлаждают намерения инвесторов.
Вместо административных ограничений целесообразнее сосредоточиться на корне проблемы, а не бороться с симптомами. Это означает, что на опасения о возможных негативных последствиях на рынке земли надо реагировать путем оказания помощи мелким фермерам с целью повысить их конкурентоспособность, а также улучшать функционирование финансовых рынков. Благодаря таким мерам производители в неблагоприятное время не будут прибегать к вынужденной продаже земель.
Ограничения на оборот разрушают рыночную стоимость земли. Преобладающее право — это распространенный тип ограничения, который дает первое право отказа в пользу целевой группы (членов сельской громады, пользователей земельных участков и т.п.). Чтобы быть эффективным, такое ограничение должно сочетаться с эффективными механизмами финансирования купли земли теми, кто желает использовать право первенства.
Крайность этого варианта: полный запрет продажи за пределы определенной группы или иностранцам. Это может привести к падению стоимости земли для таких групп и, соответственно, к снижению ее залоговой стоимости. В Канаде количественно оценили подобный запрет. В 1974 г. правительство Саскачевана ограничило объем сельхозугодий, которые могут принадлежать нерезидентам провинции и несельскохозяйственным корпорациям провинции. Регулирование снизило цены сельхозугодий Саскачевана в среднем от 4 до 34 долл. США за акр.
Одним из примеров прямых запретов на операции с землей является система ejido в Мексике. Землю получали и регистрировали как коммунальную собственность, и ее нельзя было продавать или сдавать в аренду, кроме как внутри сообщества. Следовательно, земля оказалась недооцененной, а ресурсы распределялись не оптимально.
Собственно, система ejido превратилась в систему бедности и отсталости. Чтобы избавиться от негатива, правительство Мексики разрешило членам системы ejido принимать участие в частном секторе.
Ограничения на оборот в виде доступа иностранцев к рынку земли. Это — самый политически чувствительный вопрос в земельной реформе. В большинстве новых государств — членов ЕС ввели 7-летний переходный период, чтобы подготовиться к приходу на рынок иностранцев. Польша добилась для себя 12 адаптационных лет.
Аргентину и Бразилию считают странами с высоким уровнем иностранного владения и концентрации. В Бразилии около 7% сельхозземель находится в собственности иностранцев, в Аргентине — 6% (а в некоторых провинциях еще больше — 14%).
Такая ситуация привела к политическому давлению на ограничение доступа иностранцев к рынку земли в Латинской Америке. Аргентина вынуждена была принять закон, по которому каждый иностранный гражданин или компания не может владеть более 1000 га земли, независимо от того, используется она для коммерческой эксплуатации или для собственных потребностей. Кроме того, угодья, принадлежащие иностранцам, не могут превышать 15% общей площади страны, каждой провинции или каждого субпровинциального района.
Страны, ограничивая иностранцам доступ к земле, видят в этом защиту национальной безопасности, меру пресечения от внешнего экономического господства, сохранение социальной структуры наций, побочный контроль над иммиграцией, количеством и направлением прямых иностранных инвестиций, над производством пищевых продуктов.
Ограничение на оборот в виде моратория на продажу земли. Прямые запреты на продажу земли и требования об административном сопровождении операций по продаже негативно влияют на ее рыночную стоимость. Самый эффективный способ предотвратить концентрацию земельных владений — это улучшение доступа к земле сельского населения с низким уровнем доходов, совершенная система предоставления кредитов, чтобы мелкие фермеры в тяжелые времена имели доступ к дополнительным ресурсам.
При низком уровне развития земля не только является производственным активом, но и выполняет такие важные функции, как социальная защита и страхование старости. Из-за несовершенства на рынке кредитных ресурсов включение земли в рыночный оборот может привести к вынужденным продажам или легкомысленным соглашениям, которые могут иметь негативное социальное влияние. Вот почему местные громады часто на определенных этапах своего развития устанавливают ограничения на возможность передачи земли посторонним лицам. Это происходит из-за опасений за социальную гармонию и из-за желания предупредить обезземеливание.
Что касается законодательного урегулирования, то целесообразно:
— установить максимальный переходный период, на протяжении которого могут действовать временные ограничения об участии иностранцев и юрлиц, повышенная ставка пошлины, а также временные максимальные предельные размеры земельных участков в собственности или пользовании;
— обеспечить конкуренцию на местном рынке земли должно и антимонопольное законодательство — Закон «О защите экономической конкуренции». Статья 13 определяет признаки монополизации рынка, если доля предприятия на нем превышает 35%. Этот критерий следует использовать и на местном (районном) рынке сельхозземель;
— установить размер налогов и сборов для предупреждения агрессивных спекуляций на рынке земли, а также для сохранения ее целевого назначения. Меры борьбы со спекуляцией должны соответствовать мерам, существующим на других рынках недвижимости.
Например, в соответствии с Налоговым кодексом (статья 167) применяется 5-процентный налог на доходы, полученные от продажи недвижимости, которая находилась в собственности менее трех лет, и нулевая ставка — для более трех лет. Относительно операций с землей, то более высокие налоговые ставки (например 10%) можно использовать на протяжении переходного периода, после чего снизить их до 5%.
Такой подход позволяет местной власти генерировать крайне необходимые дополнительные доходы и уменьшить риск чрезмерных спекуляций на рынке;
— создать систему мониторинга земельных отношений в Украине ради обеспечения их прозрачности и уменьшения информационного дефицита участников рынка.
Кристоф Гильген, менеджер международных проектов Общества по управлению и реализации земель (Германия):
— Идея частной собственности полностью определяет характер земельных отношений в Германии. В основном законе Германии — Конституции записано, что владение частной собственностью неразрывно связано с понятием социальной обязанности, социальной ответственности. Это означает прежде всего, что ради блага сообщества надо так распоряжаться этой собственностью, чтобы она приносила максимальные эффект и пользу обществу.
Эти требования распространяются и на земли сельхозназначения. Поэтому оборот земельных участков в Германии осуществляется не так свободно, как оборот капитала в остальных сферах. Для того чтобы продать плодородный участок, необходимо получить специальное разрешение. Благодаря этому пахотные площади остаются в руках тех, кто непосредственно занимается сельским хозяйством. Это философия, создающая основы немецкого порядка в земельных отношениях.
После воссоединения Германии по записям в поземельных книгах провели реституцию — вернули земельные участки бывшим владельцам. Тем, у кого их экспроприировали до 1933 г. и в 1945–1949 гг. Они сдавали земельные наделы в аренду новым обществам, созданным на базе «советских» кооперативов, или же вели хозяйство самостоятельно.
Были приватизированы также земли с имуществом 550 госхозяйств. Например, крупное государственное хозяйство (в среднем — 2 тыс. га) делили на пять, но уже частных структур. Приходилось разрушать шаблоны бывшей ГДР, в которой только растениеводческая отрасль имела пахотные земли и обеспечивала кормами животноводство. В ходе реформы откормочным и молочным фермам также выделяли землю, площадь которой отвечала их производственным потребностям.
Собственно, земельную реформу в Восточной Германии осуществляло BVVG — основанное в 1992 г. государственное учреждение, которое управляет землями госсобственности и реализует их. В его ведение перешли 1,8 млн га земель сельхозназначения и 1,4 млн га лесных угодий.
На первом этапе приватизации (1992–1996 гг.), чтобы эти земли не пустовали, их сдавали в аренду. Поскольку у новообразованных хозяйств не было средств для их покупки. Да и фермерам необходимо было время, чтобы адаптироваться к новым принципам ведения хозяйства, а власти — усовершенствовать юридическую систему и привести к общему знаменателю земельные рынки бывших Восточной и Западной Германии.
Желающих арендовать землю было много. Восточные немцы конкурировали с западными, которые активно интересовались новыми аграрными объектами. Но в сельской местности должен царить мир, поэтому создали специальные комиссии по аренде земли. Они функционировали при местных органах — управлениях сельского хозяйства на уровне федеральных земель. Их члены анализировали заявки потенциальных арендаторов и отбирали тех, кто в наибольшей мере соответствовал определенным критериям.
BVVG — учреждение федерального уровня, подчиненное Министерству финансов. Поэтому с низовыми земельными комиссиями мы непосредственно не пересекались, а только формально передавали наделы в аренду, соглашаясь с их рекомендациями. Очень редко BVVG, заметив в документах какие-то отклонения, принимало решение, отличавшееся от решения первичных учреждений.
Сначала общества, сельхозпредприятия, созданные на базе бывших кооперативов, заключали договор аренды на 12 лет с возможностью продлить его еще на 6 лет. И только через 18 лет арендатор получал приоритетное право выкупить этот участок. Эта процедура одинакова для всех: и для крупных хозяйств, и для мелких фермеров. Второй этап реформы (1996–2010 гг.) предусматривал продажу земельных участков по цене 50% рыночной стоимости.
На третьем этапе, который продолжается до сих пор, наделы продают уже по рыночной цене на тендерах. Арендатор, который на этой земле работает, может непосредственно купить до 450 га. Остальное выставляют на тендер, нарезая меньшие лоты: около 20% общей площади, на которой ведется хозяйство.
Поэтому аукционные цены значительно превышают те, по которым бывшие арендаторы покупали землю при прямой продаже, без конкуренции. Почему? Потому что продавали на основании вердикта экспертов — оценщиков земли, которые в своих выводах опирались на статистические, нередко ошибочные, данные.
Со временем мы сократили размер лотов до 15 га и меньше. Как правило, такие «лилипуты» не интересуют тех инвесторов, которые лично не занимаются сельским хозяйством. Это связано еще и с тем, что цены за последние годы значительно выросли. Поскольку мы реализуем государственные земли, то пытаемся продавать их по рыночным ценам, чтобы максимально наполнить госбюджет.
Цена с/х гектара в Германии с 5 тыс. евро в 1999 г. выросла до 17,269 тыс. в 2014-м. Динамика цен аренды почти такая же: 90 евро в 1993 г. и 364 евро в 2014-м. Все доходы от продажи и аренды поступают в госбюджет, после чего средства перенаправляют в регионы.
В целом межведомственная специальная комиссия из представителей федерального правительства и федеральных земель за годы реформ накопила богатый опыт в сфере аграрно-структурной политики. И для ее оптимизации разрабатывает и внедряет новые действенные инструменты. Один из них — определенные ограничения/требования к трети земель, выставленных на продажу.
Например, покупателем может быть молодой фермер в возрасте до 40 лет. Или к конкурсу допускаются только фермеры, культивирующие органическое производство. С помощью таких фильтров законодатель создал для мелких фермеров преференции при приобретении земельных участков для производственной деятельности.
Главная же цель — как можно сильнее рассредоточить собственность, чтобы она не скапливалась в нескольких руках, чтобы землевладельцев было больше.
