Согласно декларациям власти, создание государственного земельного банка (ГЗБ), получившее зеленый свет в парламенте на уходящей неделе, должно стать одним из краеугольных камней земельной реформы. На него возлагают надежды, с одной стороны, как на финансовый локомотив модернизации АПК, с другой — как на маркетмейкера, который будет способствовать формированию адекватных цен на землю. Но где ГЗБ возьмет десятки миллиардов, чтобы удовлетворить кредитный спрос? За счет чего значительно удешевит и продлит займы? Удержится ли от соблазна монополизации рынка? Не станет ли источником грандиозной коррупции и основным продавцом земли иностранцам? Пока вопросов значительно больше, чем ответов.
Процесс пошел?
21 июня с.г. Верховная Рада приняла в целом законопроект №10043 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно разграничения земель государственной и коммунальной собственности». Одна из норм этого документа предусматривает создание госзембанка. Утверждалось данное положение с большим скрипом, получив необходимые голоса лишь со второй попытки, а в сравнительной таблице соответствующая поправка (№76) якобы появилась едва ли не перед самым голосованием.
Этот закон оппозиционеры уже назвали антигосударственным и в случае подписания президентом пообещали обратиться в Конституционный суд. Как заявил депутат от БЮТ Сергей Соболев, отсутствие госзембанка было одним из предохранителей, который делал невозможной продажу земель сельхозназначения даже при отмене моратория (наряду с «отсутствием передачи земель и отсутствием земельного кадастра»). «В случае, если не продлевается мораторий, автоматически вступают в силу все статьи этого закона. Это значит — открываются шлюзы по продаже земель сельхозназначения», — подчеркивал парламентарий.
«Исключительно по стечению обстоятельств» в этот же день глава Госземагентства Сергей Тимченко сообщил, что в ближайшее время возглавляемое им ведомство, а также Минагропрод и НБУ передадут на рассмотрение правительства план по созданию ГЗБ как отдельной самоокупаемой институции, которая будет управлять госземлями (купля-продажа, сдача в аренду и т.п.) и осуществлять финансовые функции (кредитование аграриев под залог земель под 8—9%). Планируется, что ГЗБ будет получать средства не только из бюджета, но и от собственных операций. Его уставный капитал сформируют земли госсобственности (около 10 млн. га).
Руководитель Госземагентства сделал акцент на том, что госзембанк заработает только после создания рынка сельхозземель в стране. «Я думаю, он (законопроект „О рынке земель") будет принят новым парламентом, но в этом году. И отсюда будут понятны сроки завершения земельной реформы», — резюмировал С.Тимченко.
В декабре 2011 года Верховная Рада приняла в первом чтении закон №9001-д «О рынке земель», также предусматривающий создание госзембанка. Документ сразу же вызвал острую критику. Представители международных финансовых организаций (МФО) и иностранного бизнеса критиковали его за закрепление права получения собственности на сельхозземли только за гражданами-физлицами (не более 100 га в одни руки); государством в лице органов исполнительной власти, ГЗБ; территориальными общинами (то есть иностранцы и юрлица оказываются за бортом). Агрохолдинги к этому перечню добавляли неадекватные, по их мнению, ограничения относительно аренды (6 тыс. га в одном районе, 5% в пределах области). Банки возмущало фактическое устранение их с рынка кредитования агросектора (в частности, из-за нормы об исключительном праве ГЗБ быть залогодержателем земель).
В конце апреля нардепам вручили законопроект, подготовленный ко второму чтению комитетом по вопросам аграрной политики и земельных отношений ВР. Эта редакция несколько отличается от первой. Иностранцам и отечественным юрлицам и в дальнейшем предлагается не предоставлять право собственности на угодья. Арендные лимиты немного скорректированы — не более 10% угодий на территории района и 100 тыс. га — в пределах Украины. Более существенно были изменены «околокредитные» положения.
Так, норма об исключительном праве госзембанка брать землю в залог исчезла. Если сначала отчуждение банками (кроме ГЗБ) земель предполагалось осуществлять через торги в течение шести месяцев, то в обновленном варианте документа — на протяжении года. При этом продажа должна происходить на земельных торгах, которые проводятся в виде аукциона (эта норма, правда, не распространяется на ГЗБ). «Этот текст законопроекта учитывает все предварительно высказанные замечания относительно монопольной позиции государственного земельного банка и обеспечивает равенство условий для конкуренции между ГЗБ и коммерческими банками на рынке кредитования агросектора», — отметила в комментариях для ZN.UA заместитель председателя совета НАБУ, глава правления банка «Киев» Светлана Скосырская.
В документе прописано, что учредителем госзембанка будет Кабмин, причем этот банк не будет подлежать приватизации и продаже при возбуждении дела о банкротстве.
Основной задачей учреждения определено кредитование сельхозпроизводителей. Стоимость кредитов не должна превышать учетную ставку НБУ на 5%, то есть в нынешних условиях — не более 12,5% (в первом варианте документа предлагалось предоставлять кредиты под ставку «не более 3 процентов ставки (?) НБУ» — мягко говоря, странная формулировка, на которую уже обращали внимание эксперты). Также госзембанку предлагается предоставить право покупки и продажи угодий для ведения товарного сельхозпроизводства.
По большому счету, ни законопроект №9001-д, ни законопроект №10043 не дают четкого понимания, как именно будет работать госзембанк. Первым из названных документов предусмотрено, что формирование уставного капитала ГЗБ, его капитализация могут осуществляться не только денежными взносами, но и землями (о чем, собственно, и говорил 21 июня С.Тимченко). То есть финучреждение сможет работать не только с ресурсами, которые вольет в него правительство, но и за счет продажи госземель. Кроме того, как отмечал первый заместитель аграрного министра Н.Безуглый, на первых этапах банк будет существовать за счет поступлений от размещения ипотечных облигаций под залог государственных угодий и международных кредитов, привлеченных под гарантии правительства.
Проект или прожект?
«Единственной возможностью обеспечить низкие процентные ставки при кредитовании аграриев со стороны государственного земельного банка является привлечение им ресурсов на нерыночных условиях. А поставщиком ресурсов на нерыночных условиях может быть только государство, — считает директор департамента организации, стратегии и PR Кредобанка Роман Лепак. — Каким образом планируют финансировать кредитную активность ГЗБ — путем постоянного увеличения уставного фонда (как в случае с Государственным ипотечным учреждением) или через льготное рефинансирование НБУ, или другим путем — это уже тактический вопрос».
Представители НБУ традиционно подчеркивают, что рассматривают рефинансирование прежде всего как краткосрочный инструмент поддержки ликвидности. Поэтому выдача госзембанку долгосрочных займов была бы нарушением со стороны регулятора этого принципа.
В комментариях ZN.UA экс-руководитель Минфина Игорь Уманский, ссылаясь на собственные источники в Минфине и Минагрополитики, сообщил, что на первом этапе рассматривается вариант вливания в капитал ГЗБ 1,5 млрд. грн., что сделает возможной выдачу займов на 15 млрд. грн. Однако, по мнению эксперта, вряд ли НБУ пойдет на то, чтобы покрыть вероятную ресурсную дельту в 13,5 млрд. грн. только рефинансированием. «Здесь следует принимать во внимание ограничения по соотношению собственного капитала и привлеченных средств. И даже если центробанк установит отдельные нормативы для госзембанка, он вынужден будет считаться и отвечать за вероятные инфляционные последствия», — констатирует финансист.
В эффективность выпуска «земельных» облигаций И.Уманский не верит. По его мнению, этот инструмент вряд ли заинтересует инвесторов, учитывая предусмотренные ограничения на владение землей и необходимость продажи в случае невыполнения обязательств эмитентом. Кроме того, как добавляет старший финансовый специалист представительства Всемирного банка в Украине Анжела Пригожина, в частности, западные инвесторы ориентируются не столько на само обеспечение по облигациям, сколько на его способность генерировать стабильные денежные потоки. «В случае, скажем, ипотечных облигаций западные инвесторы покупают не квартиры, а пулы кредитов с четкими условиями и доходностью. Сама по себе земля, за которой нет качественного инвестпроекта, не очень привлекательна», — отмечает эксперт.
Неопределенным выглядит и вариант продажи госземель для наполнения ГЗБ. Причина — ограничение относительно владения и пользования землей юрлицами. Хотя и в ожидаемых регламентах лазейки найдутся, скажем, путем массовых оформлений физлиц-резидентов. Вопреки этому, в печати циркулируют данные, что в Китае (как в едва ли не самом вероятном иностранном инвесторе в украинский рынок земли) уже созданы два инвестфонда на 10 и 5 млрд. долл. для приобретения сельхозугодий. Считается, что «мешки денег» наготове и в странах арабского мира, в частности в Египте.
«Египетский частный сектор проявил интерес к украинскому рынку земли, учитывая ее высокое плодородие и то, что инвестиции в такие земли должны стать выгодной бизнес-перспективой. Сейчас очень сложно оценить объем египетских инвестиций, поскольку это зависит от существующего со стороны Украины предложения и от неустойчивой среды мировой экономики, — сообщил ZN.UA Чрезвычайный и Полномочный Посол Египта в Украине Ясир Мохамед Атеф Абдель Кадер. — Заметим, что египетские инвесторы предпочитают покупку земли».
«Насколько я знаю, в Китайском инвестиционном фонде (China Investment Corporation (CIC) — национальный суверенный фонд Китая. — Авт.) не планируют потратить 10 млрд. долл. на покупку украинской земли, — заверил нас советник по торгово-экономическим вопросам посольства КНР в Украине Ло Вейдун. — Но нельзя отрицать, что предприятия обеих стран интересуются земельной реформой и следят за принятием законов. Возможность получения долгосрочного и стабильного права на использование земли окажет большое влияние на сотрудничество в этой отрасли».
Вероятным, но непростым с точки зрения реализации является «насыщение» госзембанка путем наращивания госдолга. Привлечь займы на международных рынках правительству в ближайшее время будет сложно, причем не только из-за напряженной ситуации в Европе, но и с учетом необходимости выполнять государством текущие немалые обязательства, по крайней мере в 2012—2013 годах. Нынешняя же стоимость ресурса на внутреннем рынке, мягко говоря, усложняет дешевое кредитование аграриев через ГЗБ.
Реалистичным способом наполнения госзембанка являются фискальные изменения. В интервью ZN.UA глава Госкомзема С.Тимченко (№36 от 7 октября 2011 года) сообщал: рост ставки земельного налога с 0,01% (сейчас около 12 грн. за гектар) до 1% и повышение нормативно-денежной оценки земли могли бы принести несколько миллиардов гривен. Помогло бы в этом контексте и управление (в т.ч. сдача в аренду) госземлями или землями, «положенными» на депозит (переданными в управление частными собственниками). Но тем же агрохолдингам как потенциальным арендаторам будут препятствовать лимиты на концентрацию земель в 100 тыс. га (если будут утверждены). Хотя и их можно обойти, скажем, «подробив» компании. Правда, государство должно закрыть на это глаза.
По мнению Р.Лепака, не исключено, что в работе ГЗБ будет использован действующий механизм компенсации за счет бюджета части процентной ставки по кредитам, что, в конце концов, позволит ему попробовать привлечь средства на рыночных условиях путем эмиссии облигаций, с помощью внешних займов. «Преимуществом такого механизма является хотя бы то, что в этом случае государству не нужно выделять финансирование сразу на всю величину кредитного портфеля, а только часть, необходимую для покрытия разницы в ставках, а это почти в десять раз меньшие суммы», — отмечает банкир.
Госзембанк: сколько людей, столько и мнений?
По мнению Игоря Уманского, теоретически обеспечить ГЗБ дешевым ресурсом могло бы привлечение к управлению, а то и в его капитал международных финансовых организаций — Всемирного банка, IFC, ЕБРР, которые могли бы предоставлять в перспективе дешевые займы для активных операций учреждения. Однако проблема в том, что МФО относительно госзембанка настроены очень скептически. Так, МВФ устами своего постоянного представителя в Украине Макса Альера публично призвал украинское правительство воздержаться от поспешных решений о создании новых финучреждений, в том числе таких, как государственный земельный банк. «Международный опыт свидетельствует, что результаты деятельности подобных учреждений неэффективны, при этом они дорого обходятся», — отметил г-н Альер.
Как конкретизирует А.Пригожина из Всемирного банка, госзембанки как сугубо финансовые структуры создавались в основном в 60— 70-х годах прошлого века и не очень успешно себя зарекомендовали, будучи преимущественно убыточными и требуя постоянной господдержки. Среди относительно «свежих» и близких Украине примеров — Венгрия. В 1999 году в этой стране был основан ГЗБ, но уже через два года его после продолжительных дискуссий приватизировали. Одна из причин — деформация рынка аграрного кредитования: коммерческие банки не могли конкурировать с госструктурой с точки зрения дешевизны займов. Сейчас владельцы экс-ГЗБ — это преимущественно комбанки, у государства же остался незначительный пакет. Эта структура является фактически банком второго уровня и занимается рефинансированием участников рынка, выдающих кредиты сельхозпроизводителям.
По словам представительницы Всемирного банка, земельные банки в других странах существуют главным образом в виде не финансовых структур, а фондов управления землей, причем государственной (land banks). Их ключевая цель — эффективное управление землей, что должно способствовать повышению ее качества и рыночной стоимости. Происходить это может в том числе путем сдачи земли в аренду, продажи, выкупа и т.п. В упомянутой уже Венгрии часть средств, полученных земельным фондом от управления вверенными ему земельными ресурсами, поступает в бюджет, а часть остается на развитие, что позволяет реализовывать также вместе с комбанками проекты, направленные на поддержку малого и среднего бизнеса в аграрном секторе.
Примером для Украины мог бы стать опыт и других восточноевропейских стран, в частности Литвы, считает экс-министр аграрной политики Александр Баранивский. «Вот, например, у меня есть 10 га земли, и я хочу взять кредит. Я договариваюсь о займе с коммерческим банком, после этого мы вместе с ним обращаемся в госзембанк. Тот анализирует соглашение, учитывая в том числе, насколько адекватно комбанк оценил земли, при необходимости он может корректировать стоимость согласно параметрам собственной базы данных. Когда же все согласовано, тогда комбанк выдает мне кредит. Но обеспечением выступает не земля, а гарантии ГЗБ. И именно госзембанку я передаю землю в залог. В случае же, если я не возвращаю заем, вопрос с комбанком закрывает ГЗБ. Сделать это он может в том числе путем продажи земли на рынке по адекватной цене», — отмечает экс-руководитель Минагрополитики.
Преимуществом модели зембанка как прежде всего банка данных (как вариант — с возможными дополнительными функциями финпосредника) А.Баранивский считает то, что он способствует формированию на рынке адекватных цен на земельные ресурсы и может выступать гарантом прозрачности и законности операций купли-продажи. «Зембанк как банк данных о каждом участке земли нужен для того, чтобы крестьянин мог обратиться за помощью при продаже. ГЗБ выставляет землю на торги, чтобы крестьянина не обманули, и продает по реальной цене. При этом покупатель знает, что покупает землю через госгаранта. Государство ничего не теряет, а две стороны выигрывают», — говорит А.Баранивский.
У коммерческих банков отношение к перспективам ГЗБ двоякое. С одной стороны, некоторые банкиры соглашаются с тем, что рынку не помешал бы маркет-мейкер, который бы способствовал формированию адекватных цен на земельные ресурсы и обезопасил страну от перекосов, которые в конце концов могли бы привести к обезземеливанию крестьян, а в перспективе — и к социальным катаклизмам. С другой — многих финансистов пугает возможность создания монстра, который если и не монополизирует полностью рынок аграрного кредитования, то создаст значительные препятствия для нормальной работы комбанков.
Особенно банкиров настораживает вероятная необходимость согласовывать цену продажи залоговых земель в случае невыполнения заемщиками своих обязательств или даже предоставление ГЗБ права приоритетного выкупа земли. И хотя драконовские нормы из законопроекта постепенно вроде бы и выветриваются, гарантии, что в последний момент они снова не появятся (с «голоса» при рассмотрении во втором чтении), нет.
В любом случае очевидно, что у комбанков может появиться конкурент с более дешевыми кредитными предложениями. «Если ГЗБ будет кредитовать конечных заемщиков за счет ресурсов госбюджета или НБУ, то коммерческие банки, как и сейчас, будут оперировать прежде всего ресурсами, привлеченными на депозитном рынке под рыночные ставки. Вряд ли такие условия доступа к ресурсам для кредитования агросектора являются конкурентными», — констатируют в Кредобанке.
При этом И.Уманский считает, что интересной для всей системы была бы работа ГЗБ как банка второго уровня, если бы он рефинансировал участников рынка, сотрудничающих с аграриями по определенным стандартам (как в случае с ГИУ). Кстати, такую идею прорабатывали еще при предыдущем правительстве.
Симптоматично, что многие представители и властной, и оппозиционной среды прохладно относятся к предоставлению права коммерческим банкам брать землю в залог, ведь это, мол, может привести к теневой приватизации земли. По мнению, в частности, экс-министра агрополитики Ивана Кириленко, обеспечением по агрокредитам должны были бы быть не земельные ресурсы, а право пользования ими. «Соответственно через банк возможно изменение только землепользователя (арендатора), а не владельца», — уточнил в комментариях ZN.UA бывший руководитель МинАПК.
Вместе с тем А.Пригожина из Всемирного банка призывает не преувеличивать интерес западных инвесторов к украинской земле. «Чтобы банки смогли стать спекулянтами на этом рынке, нужно знать, что за рубежом есть очень высокий спрос. А эти ожидания могут и не оправдаться. В Украине проблемы с инвестиционным климатом, к тому же земля требует крупных инвестиций, развития инфраструктуры… Есть очень узкая группа инвесторов, у которых много свободной ликвидности и которые готовы купить землю на перспективу», — констатирует эксперт. Что же касается инвесторов с Востока, то здесь А.Пригожина менее категорична. По ее мнению, в переговорах относительно привлечения китайских инвестиций в Украину вопрос земли может фигурировать. «Инвестировать или нет и каким образом инвестировать в украинские земли, зависит от личного решения китайских предприятий, правительство не вмешивается и не влияет на их решение», — дипломатично парирует представитель посольства КНР Ло Вейдун.
Подводя итоги
В госбюджете на текущий год на создание ГЗБ уже предусмотрено 120 млн. грн. Если ГЗБ действительно будут создавать с нуля, вряд ли он сумеет начать полномасштабное кредитование в ближайший год, а то и два. Финансисты не исключают, что разворачивать, скажем, полноценную региональную сеть ему и не придется. Для этого могут быть использованы отделения Ощадбанка или помещения Госкомзема. «Стандартные требования к банкам (защищенный кассовый узел, хранилище и т.п.) к учреждениям ГЗБ, скорее всего, не будут применяться, потому что он не будет осуществлять кассовое обслуживание клиентов», — считает Р.Лепак из Кредобанка.
Однако все это в значительной мере технические вещи, хотя и, конечно, очень важные. Не менее техническими, в конце концов, хотя и гиперважными будут нормы, которые парламентарии выпишут в окончательной редакции закона «О рынке земель» или в отдельном нормативном акте. В украинских условиях ключевое значение имеют мотивы, которыми руководствуются инициаторы создания госзембанка. Именно от этого зависит, как этот потенциально мощнейший инструмент будет использован: для привлечения инвестиций и оживления экономики Украины либо массового дерибана главного из оставшихся у страны стратегических ресурсов.
