Мінфін розробив та опублікував для обговорення Законопроект “Про азартні ігри”, який викликав безліч дискусій серед експертів, адже має велику кількість недоліків, неузгоджень з діючим законодавством та багато протиріч всередині самого документу.
Пропоную розглянути найбільш принципові положення, які роблять запропоновану редакцію законопроекту не прийнятною для прийняття.
1.Державна монополія та Ліцензування (ст. 4 та ст. 12 Законопроекту).
Законопроект поєднує в собі державну монополію на організацію і проведення азартних ігор і передбачає функціонування Національного організатора азартних ігор (ст. 4 Законопроекту) з інститутом ліцензування операторів азартних ігор (розділ ІІІ, стаття 12).
Окремі розширені пояснення щодо неприйнятності поєднання державної монополії та ліцензування, а також ліцензування як інституту в межах правового регулювання лотерейної справи надавалися попередньо.
Монополія походить від грец. “mono ” — один, єдиний й “роlео” — продаю. Сутність державної монополії полягає у виключному праві держави здійснювати певну діяльність. Державна монополія є державним фінансовим важелем, що спеціально обмежує конкуренцію з метою залучення додаткових коштів до державного бюджету. Монополія за своєю природою заперечує можливість існування конкуренції, як економічного процесу взаємодії і боротьби необмеженої кількості учасників ринку за найвигідніші умови виробництва і збуту певних товарів та отримання найбільших прибутків. Існування монополій в умовах ринкової економіки спричинене діями держави і пов’язане з функціонуванням органів управління, які обмежують конкурентне середовище, створюють штучні бар’єри та надають окремим суб’єктам виключні права на здійснення певного виду діяльності. Монополія у сфері лотерейної діяльності означає реалізацію виключного права держави встановлювати відповідний режим її діяльності.
Разом з тим, модель державної монополії не сумісна з ліцензуванням ринку, оскільки сутність ліцензування полягає в тому, що воно є одним із методів державного регулювання у сфері господарювання, спрямованими на забезпечення єдиної державної політики у певній сфері. Державне регулювання проявляється у впливі держави через органи законодавчої, виконавчої та судової влади на суб’єктів господарських відносин з метою створення та забезпечення умов господарської діяльності відповідно до ідеї соціально орієнтованої економіки та національної економічної політики. Ліцензування фактично є формою виконавчої діяльності держави, вираженої в санкціонуванні та офіційному визнанні державою за визначеними суб’єктами господарювання прав на заняття окремими видами господарської діяльності, коли потрібна висока кваліфікація, а також здійснення контролю за фактично здійснюваними діями, і в жодному разі не може бути засобом для обмеження конкуренції, оскільки це прямо заборонено законодавством України. Так, відповідно до статті 3 Закону «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», ліцензування не може використовуватись для обмеження конкуренції у провадженні господарської діяльності. Основними принципами державної політики в сфері ліцензування є забезпечення рівності прав, законних інтересів усіх суб’єктів господарювання; встановлення єдиного порядку та єдиного переліку видів господарської діяльності, які підлягають ліцензуванню на території України.
За своєю природою ліцензування відноситься до методів прямого впливу адміністративного характеру. Суть адміністративних методів проявляється багатогранно залежно від обраного засобу управління суб’єктами ринкової діяльності. Так, ліцензування як адміністративний метод державного регулювання здійснюється з метою недопущення на ринок неякісної продукції та зловживань. Ліцензії — спеціальні дозволи, які видаються суб’єктам підприємницької діяльності на здійснення окремих її видів.
Ліцензування у діючому законодавстві України розуміється як видача, переоформлення та анулювання ліцензій, видача дублікатів ліцензій, ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов, видача розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов, а також розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування (ст. 1 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»). За видачу ліцензії встановлюється плата. Таким чином ліцензування полягає лише у наданні державою дозволу суб’єктам господарювання на здійснення певних видів господарської діяльності, визначених у виданій ліцензії. При цьому, роль держави зводиться лише до видачі дозволу (ліцензії) на її здійснення, держава не може і не має права втручатися в господарську діяльність такого суб’єкта господарювання, так відповідно до ч. 1 ст. 19 Господарського кодексу України суб’єкти господарювання мають право без обмежень самостійно здійснювати господарську діяльність, що не суперечить законодавству.
Крім того, згідно ст. 18 Господарського кодексу України, органам державної влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам забороняється приймати акти та вчиняти дії, які усувають конкуренцію або необґрунтовано сприяють окремим конкурентам у підприємницькій діяльності, чи запроваджують обмеження на ринку, не передбачене законодавством. Законом можуть бути встановлені винятки з цього правила з метою забезпечення національної безпеки, оборони чи інших загальносуспільних інтересів.
2. Організація лотерей виключно Національним організатором азартних ігор, який є підприємством із 100% державною власністю (ст. 1, 4, 19 Законопроекту).
Для організатора лотерей необхідне існування значного розміру статутного капіталу. Таким чином, це призведе до додаткових витрат з державного бюджету на створення та функціонування цієї компанії. Проте, це не гарантує їх цільове та ефективне використання та отримання прибутку від такої діяльності та буде сприяти розвитку корупції.
Проте через відсутність необхідного досвіду, професіоналів та правильного менеджменту така компанія не зможе організовувати та проводити лотереї на належному рівні, а діяльність була скоріше збитковою, ніж такою, яка б спрямовувалася на отримання прибутку.
Функції Національного організатора азартних ігор абсолютно незрозумілі. З одного боку, він дублює повноваження Мінфіну, з іншого, не має якихось повноважень, які виправдали б його існування у схемі. Якщо, звичайно, не брати до уваги тіньову сторону діяльності організатора, яка може полягати в створенні додаткових перешкод в діяльності операторів лотерей, усунення яких є можливим виключно із використанням корупційних механізмів.
3. Визначення на рівні закону видів лотерей. Ліцензія оператору лотерей видається на проведення кожного виду лотереї, вартість ліцензії 40 000 000 гривень (ст. 12 Законопроекту).
Законопроект запроваджує ліцензії на проведення кожного виду лотереї (миттєва, розрядна, числова, тото, бінго, тощо), при цьому встановлює вартість кожної ліцензії 40 000 000 гривень (ліцензія строком на 7 років).
Спеціалісти з лотерейної справи знають, що межа між лотереями та іншими видами ігор досить незначна, що дозволяє при винайденні окремих особливостей проводити гру, на яку не поширюється правовий режим лотереї поза правилами, встановленими законом. З іншого боку, оператор повинен підводити кожну нову гру під вже існуючі види, що значно зменшує поле для його розвитку. Істотною ознакою лотереї є те, що лотерея є масовою платною грою, – тобто будь-які ігри, що проводяться за межами одного приміщення за і на гроші є лотереями. Наголосимо, що завданням законопроекту є не тільки врегулювання лотерейного ринку, але й обмеження проведення масових азартних ігор крім лотерей.
Крім того, у ст. 21 Законопроекту наводяться інші види лотерей за іншими критеріями. Наприклад, залежно від способу проведення – тиражні, без тиражні, комбіновані; залежно від технології – у звичайному режимі, у режимі реального часу, із застосуванням відео-лотерейних терміналів, тощо. Невідомо, як дана класифікація співвідноситиметься з видами лотерей, на які видаватимуться ліцензії, передбаченими у ст. 12.
4. Умови проведення лотереї затверджуються наказом Національного організатора азартних ігор та погоджуються з органом ліцензування (ст. 24 Законопроекту), які є обов’язковими для операторів лотерей.
Згідно ст. 19 цього ж Законопроекту Національний організатор азартних ігор є юридичною особою із 100% державною власністю. Оскільки він є господарюючим суб’єктом, він не має повноважень державного органу з видання обов’язкових до виконання іншими суб’єктами обов’язкових правил, він не наділений управлінськими повноваженнями, а отже не можу видавати накази, обов’язкові для інших господарюючих суб’єктів.
Таким чином, незрозумілий статус цих умов (якщо це нормативний акт, то він має прийматися компетентним органом в передбаченому порядку та проходити реєстрацію в Мінʹюсті. Якщо ж це індивідуальний внутрішній акт, то він є обов’язковим тільки для господарюючого суб’єкта, який його видавав). Проте, за своєю природою, Умови є додатком до публічного алеаторного (заснованого на ризику) договору на участь в азартній грі, а тому мають прийматися тим суб’єктом, з яким укладається договір на участь у цій грі.
5. Для проведення лотерей передбачена значна кількість дозволів, які складно співвіднести між собою (ст. 1, 22, 12).
Так, ст. 1 передбачає, що оператор проводить лотерею на підставі ліцензії та укладеного з Національним оператором договору. Разом з тим, жодна стаття законопроекту не згадує вказаний договір, не вказує його вид, предмет та умови.
Стаття 22 передбачає, що Мінфін видає національному оператору дозвіл на проведення лотереї на підставі його заяви (ліцензію на організацію та проведення азартних ігор). Кожній лотереї присвоюється її реєстраційний номер та вноситься до єдиного реєстру лотерей. Незрозумілі критерії отримання дозволу (на конкретний вид лотереї чи на кожну нову за назвою, незалежно від виду). Хоча ліцензія оператору видається на окремий вид лотереї.
Надання Мінфіном дозволу на проведення кожної лотереї. Навіть в контексті запропонованого тексту законопроекту це суперечить ст.3 Закону «Про ліцензування…», адже мова йде про одержання додаткового дозволу на вже про ліцензовану діяльність. Який сенс має ліцензія, якщо для початку діяльності необхідно одержати рішення Мінфіну??!!
6. Завищені повноваження Мінфіну (ст 7).
Такі повноваження Спеціально уповноваженого органу державної виконавчої влади з питань державного регулювання «сфери азартних ігор» є незрозумілими, а подекуди підміняють собою інші органи, а саме:
-надання інформаційних послуг з питань державного регулювання діяльності у сфері азартних ігор; (Які інформаційні послуги? На яких засадах? Це все ж таки державний орган, а не господарюючий суб’єкт!)
-має право безперешкодного доступу на територію та у службові приміщення оператора лотерей для проведення перевірки дотримання цього закону та ліцензійних умов; (Принципово “ні” тільки «з підстав, передбачених в законодавстві»).
-розглядає справи про порушення вимог цього закону та ліцензійних умов і за результатами їх розгляду приймає відповідні рішення в межах своїх повноважень; (Що таке справи? Мінфін – це ж не судова влада? Хто є сторонами цих «справ», які вони мають процесуальні права? Які відповідні рішення?)
-має право видати розпорядження про припинення проведення державної грошової лотереї; (В тексті закону надалі взагалі не згадується про таке повноваження Мінфіну. Таким чином не зрозуміло: яке розпорядження? Які підстави для цього? У якому порядку? Вони в законі не визначені. Чи все це передається на розсуд Мінфіну? Скоріш за все це чергова помилка, що буде мати дуже серйозні наслідки).
-звертається до суду з позовними заявами у зв’язку з порушенням законодавства у сфері азартних ігор. ( Повноваження, в цілому, хороше і доцільне, але далі по тексту закону це повноваження взагалі не розшифровується. В який випадках? Які порушення закону? При цьому, ст. 41 передбачає, що фінансові санції застосовуються за рішенням Мінфіну).
7. Вимоги до реклами азартних ігор – ст. 18.
Недоцільно в даному Законі встановлювати вимоги до реклами, враховуючи, що існує спеціальний закон.
8. Підстави проведення перевірок дуже розмиті – ст. 38.
Позапланові перевірки операторів проводяться у разі надходження повідомлення у письмовій формі від органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб про порушення норм цього закону.
Таким чином, це може бути інструментом прибирання конкурентів чи важелем додаткового впливу на «небажаного» оператора, якого необхідно видалити з ринку.
9. Незрозумілі вимоги до розповсюдження лотерей та розповсюджувачів – ст. 26.
Працівники оператора лотерей повинні пройти спеціальну підготовку, що організовується національним оператором. Таким чином, розповсюджувачами можуть бути виключно працівники оператора. ( Яким чином буде проводитися ця підготовка, на якій основі? Як можна організувати у найвіддаленішому районі це навчання?)
Прийняття сплати виключно за допомогою терміналів електронної системи прийняття ставок, яка діє Мінфіну та Держказначейству здійснювати он-лайн фіксацію операцій зі сплати ставок, формування призового фонду, виплати виграшів. (Навіщо?)
10. Кількість операторів лотерей не обмежується, їх діяльність ліцензується.
Таке регулювання характеризується мінімальними надходженнями від проведення лотерей до державного бюджету, низьким рівнем захисту прав гравців, безконтрольністю та стрімким розвитком шахрайства у цій сфері. Адже, при існуванні режиму ліцензування держава одержує одноразову фіксовану ліцензійну плату за видачу ліцензій, не отримуючи фактично (не залежно від розміру податків, встановлених державою) стабільно великих та системних надходжень від проведення лотерей, як це є у випадку з державною монополією, коли держава отримує значний відсоток відрахувань від проведення лотереї безпосередньо до державного бюджету.
Крім цього, як було зазначено вище, режим ліцензування не дозволяє державі здійснювати ефективне управління ринком (державі заборонено втручатися в діяльність операторів) та контроль за здійсненням лотерейної діяльності.
Наприклад, в Австрії дозвіл на проведення лотерей може бути виданий лише одному оператору, у Фінляндії азартні ігри проводяться двома операторами, У франції діє один оператор на основі укладеного з урядом договору на 30 років. Аналогічні обмеження встановлені у всіх без виключення європейських країнах. При цьому, найбільший дохід від проведення лотерей одержують країни з моделлю класичної державної монополії на випуск та проведення лотерей, при якій лотереї проводить єдиний оператор (Франція, Бельгія, Великобританія, Нідерланди, Австрія, Португалія, Данія, Скандинавські країни, Люксембург, Чехія, Угорщина, Країни Прибалтики тощо).
