Новый закон о госслужбе уверенно прошел первое чтение в парламенте. Плод труда специалистов Главгосслужбы завершает триаду законопроектов, составляющих костяк административной реформы в Украине. Подавая проект, президент, ориентировался на его идею – создание эффективной системы управления, а не на тщательно закамуфлированные детали. Но дьявол-то кроется именно в мелочах: бюрократическая революция силами самих бюрократов может дать Украине такого аппаратного монстра, что кандидатов на должность министра придется ловить арканом.
Еще до рассмотрения законопроекта "О государственной службе" в парламенте, а также сегодня – после голосования в Интернете появилось достаточно много комментариев к предлагаемым в нем новациям.
Обращают внимание, например, на то, что закон вводит неоплачиваемый отпуск кандидатам в президенты, депутаты и мэры на время выборов. Или что вместо рангов будут категории: А, Б, В, Г, Д. С номерами: 1, 2, 3, 4, 5… вышел зайчик погулять.
Сокращается количество рангов: теперь чиновники будут делиться на пять категорий от А до D, где категория А – наивысшая. Наблюдатели также заметили, что будет увеличен испытательный срок, усложнится конкурс при приеме на работу, ликвидируется «кадровый резерв». А для высшего звена не регламентируются требования компетенции и стажа работы.
Все это правильно, и вместе с тем несущественно. Весь «цимес» законопроекта состоит в новой системе продвижения по службе, что превращает вертикаль власти в монолитный и стабильный организм.
Что происходит сейчас? Поменялся руководитель госоргана. Вместе с ним приходит новая команда: заместители, руководители департаментов, управлений, отделов. Вплоть до главных специалистов.
Не потому, что нужно обновлять кадры и вливать свежую кровь, а по нашей национальной привычке «пристраивать своих», помноженной на заблуждение, будто госслужба медом мазана.
В результате, первые полгода после смены власти в стране идет броуновское движение: бюрократы переходят из одних органов в другие или идут в коммерческие структуры. Из коммерческих структур в аппарат приходят новые люди и с нуля изучают систему движения бумаг – тот самый невидимый, но мощный механизм, который управляет движением государственного корабля. Их обучают оставшиеся на своих постах чиновники.
При этом редкий руководитель не жалуется на коллектив, набранный предшественником, искренне считая, что с такими идиотами далеко не уедешь, а лучше его собственной команды ничего быть не может.
Все это повторяется из года в год. А в сухом остатке – неэффективная система управления страной, нестабильность власти, сращивание бизнеса с госаппаратом, о чем говорил президент как об основной язве текущего момента, и в конце концов давняя нелюбовь населения к бюрократической братии.
Над тем, как сломать неработающую модель и построить что-то новое и мудрое, думали все президенты и все премьеры независимой Украины. Страна пережила парочку неудавшихся админреформ, в ходе которых то появлялись, то исчезали госсекретари, то становились министрами независимые профессионалы, то все должности (вплоть до начальников отделов) выставлялись на коалиционный раздел и растаскивались по квотам.
Положительного результата не было ни в одном случае. Задавшись вопросом «Почему?», власть сама себе дала ответ, что проблема в комплексном подходе. Точнее, в его отсутствии. В результате была инициирована трехпакетная реформа, включающая законопроекты «О центральных органах исполнительной власти», «О Кабинете министров Украины» (изменения и дополнения) и «О государственной службе», как единое целое.
Что должно получится в итоге? Разделение функций аппарата и руководства властью. Аппарат становится незыблемым и стабильным. Вход в него на любые должности со стороны закрыт. Вводится система, которую можно назвать карьерным цензом: чтобы подняться на следующую ступень бюрократической лестницы, нужно прослужить установленное время на предыдущей должности. То есть никто не станет с лету начальником управления, не пройдя путь от ведущего специалиста до главного, от завсектором до замначальника отдела и т.д. Только постепенный карьерный рост в духе японских корпораций.
Незыблемый аппарат не должен быть политически заангажированным. Это машина напрокат, которая едет, вне зависимости от того, кто сел за руль и в какую сторону повернул. Идеальный бюрократ, как и универсальный солдат, не задумывается, нужно Украине в Таможенный союз или в Общий рынок с Европой. Ему сказали подготовить бумажку №235, и он ее готовит. Все остальное – не его ума дела.
Для этого в законопроекте была норма, которая, увы, в нем не задержится и после второго чтения, судя по всему, будет изъята: о непартийности аппаратчиков. Другого способа создать профессиональную, но независимую от политических симпатий команду нет. К сожалению, даже депутаты от правящей коалиции этого не понимают. И выхолащивание нормы о непартийности будет голом в свои ворота. Проще говоря, машина может стать неуправляемой в руках даже самого опытного драйвера. Не говоря уже о новичках.
А ведь по законопроекту (и эта норма как раз сохранится) в плотно сцементированный аппарат будет приходить министр-политик с такими же делегированными коалицией замминистра. Да, хитрый подводный камень, заложенный в проект написавшими его опытными бюрократами, заключается в том, что заместители министра утрачивают статус госслужащих и становятся политиками. Такая себе группа политиков в гостях у аппарата, которая, по сути, выполняет функции связи министерства с общественностью, президентом и правительством.
При этом ни министр, ни его заместители не могут уволить даже ведущего специалиста и взять на работу какого-то начальника отдела. Они не могут никого наказать дисциплинарно или наоборот поощрить. Министр и его заместители вообще не могут прикасаться к аппарату. Как в анекдоте про вьетнамского космонавта: собак покорми, а приборы не трогай.
Реальное управление всей бюрократической машиной переходит к начальникам аппаратов министерств и ведомств. По сути, именно эта должность становится ключевой в системе власти и самой привлекательной: тут тебе и реальная власть, и надбавки за категорию, и высокая пенсия, и гарантии несмещаемости. Неясно лишь одно – будет ли гарантирована аполитичность аппаратного диктатора, и кем он назначается.
Я изучила законопроект вдоль и поперек, испытала глубокое восхищение умением бюрократов закамуфлировать и запутать все нужные им моменты так, чтобы ни один помощник депутата ничего там не понял (не говоря уже о самих депутатах, которым недосуг читать творения ушлых аппаратчиков), но так и не нашла самого главного: КТО НАЗНАЧАЕТ РУКОВОДИТЕЛЯ АПАРАТА.
Судя по всему, Главгосслужба, писавшая этот документ, подразумевает, что главные аппаратчики будут подчиняться ей, и управление бюрократической вертикалью окончательно перейдет в руки самих бюрократов.
При этом министры-политики незаметно лишаются главного достижения демократии: права на отставку по этическим мотивам, которая гарантировала политику с многолетней выслугой государственное пособие в случае добровольного ухода с должности из-за смены политического курса или несогласия с государственной линий. Скажем, по этой статье в свое время уволились Пинзеник, Савченко и другие. Теперь уходить можно лишь по собственному желанию. Это не дает ни денег, ни славы.
То есть бюрократы заранее подрезали министрам крылья. В то же время уже сейчас началось наступление аппарата на еще одну новацию проекта, которая должна была урезать не крылья, так расходы на содержание: выход на пенсию в 65 лет. Дескать, это не норма данного закона.
Конечно, не норма, поскольку пенсия для чиновника – это то, ради чего он терпит и маленькую зарплату, и докучливый регламент работы. Иметь на старости лет 80-90% от зарплаты хотят все. А очень многие умудрялись работать и после достижения пенсионного возраста, получая и зарплату, и пенсию. Сохранить этот приятный момент и дальше они будут стараться всеми силами.
Кроме того, на государство возлагается обязанность платить половину процентов по ипотечным кредитам госслужащих, а также одаривать их другими существенными льготами. Делая бюрократическую революцию, бюрократы не забыли о своем комфорте.
Что можно сказать в целом? Идея комплексного подхода к реконструкции системы управления страной – правильна и похвальна. То, что аппарат становится монолитом, а не проходным двором, – тоже верно. Но тот факт, что при этом не гарантируется его аполитичность, а министр с заместителями превращаются в почти что номинальные фигуры, может привести к не тем последствиям, на которые рассчитывает власть.
Вход – рубль, выход – десять: возглавив коррумпированный аппарат, любой министр-реформатор очень быстро будет съеден вместе со своими новациями, стоит ему лишь не вызвать симпатию у начальника аппарата. Опытные (случайных не держим) карьерные клерки так замотают бумажки, так парализуют работу ведомства, что министр сам будет не рад своему назначению.
И тут очень важно не пойти на поводу у аппарата и не дать ему больше власти, чем нужно. Диктатура бюрократии – это хорошо для таких стран, как Сингапур, где есть воля нескольких людей и покорность трех миллионов китайцев. В нашем свободном государстве никому нельзя давать абсолютных полномочий. Ибо бюрократическая система – этот тот волнорез, о который уже двадцать лет разбиваются самые гениальные реформы.
