12 мая за несколько часов был принят, подписан и опубликован Закон №1355-VIII «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно деятельности Генеральной прокуратуры Украины». Для общественности основной новостью стало то, что согласно нормам документа руководителю Генпрокуратуры не нужно высшее юридическое образование. Однако новый закон предусматривает и другие, не менее важные новшества. К примеру, изменились требования к должности прокурора. Ранее закон о прокуратуре требовал наличия специального стажа именно в должности прокурора, а теперь достаточно стажа работы в отрасли права.
Кроме того, в прокуратуре зря так спешили с созывом конференции и назначением членов квалификационно-дисциплинарных комиссий. Планировалось, что все назначения на админдолжности в прокуратуре будут осуществляться независимой комиссией по прозрачным процедурам. Но теперь полномочия КДК прокуратуры фактически отложены на год. Вместо этого назначать всех будет, как и раньше, Генпрокурор. Также положениями закона предусмотрено существование Генинспекции и внесены изменения в координацию полномочий Государственного бюро расследований и ГПУ. Как видно, положения документа имеют много нюансов, и очевидно, в некоторых из них усматриваются риски для реформы прокуратуры. «Судебно-юридическая газета» проанализировала основные новации принятого закона.
ГБР – отсрочить!
Новым законом внесены изменения в Уголовный процессуальный кодекс и законы «О прокуратуре», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно неотвратимости наказания лиц, скрывающихся на временно оккупированной территории Украины или в районе проведения антитеррористической операции», «О Государственном бюро расследований». Изменений достаточно много. Остановимся на основных.
Как известно, положениями УПК, в частности его ст. 216, 246 предусмотрено осуществление досудебного расследования отдельных уголовных производств следователями Государственного бюро расследований (далее – ГБР), в связи с чем в заключительных и переходных положениях УПК было определено, что отдельные нормы Кодекса вводятся в действие со дня создания такого бюро Кабмином. Однако орган этот не заработал до сих пор.
На практике возникла проблема, связанная с принятием и рассмотрением судами ходатайств следователей прокуратуры в процессах, которые, согласно законодательству, подследственны Государственному бюро расследований. В итоге Высший специализированный суд по рассмотрению гражданских и уголовных дел дал разъяснение по вопросу подсудности дел ГБР – в частности, обозначил, что начало действия положений ч. 4 ст. 216 УПК связано не с моментом вступления в силу закона, который будет регулировать деятельность Государственного бюро расследований как государственного учреждения, а с моментом начала осуществления последним функций органа досудебного расследования. До того времени, в соответствии с абз. 1 и 2 п. 1 разд. ХІІ «Переходные положения» УПК, полномочия относительно досудебного расследования осуществляют следователи органов прокуратуры.
Но законодатели решили выйти из ситуации другим путем. Поскольку процедура создания ГБР все еще продолжается, по мнению авторов закона, возникает необходимость отсрочки вступления в силу отдельных положений Закона «О прокуратуре», а также законодательного урегулирования порядка осуществления досудебных расследований, отнесенных к подследственности ГБР, которые были начаты органами прокуратуры до момента создания Бюро, с учетом положений п. 9 «Переходных положений» Конституции, которыми предусмотрено, что прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующими законами функции надзора за соблюдением и применением законов и предварительного следствия до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов контроля за соблюдением законов, формирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование.
В абз. 2 п. 1 раздела «Переходные положения» УПК новым законом предусмотрено, что «после введения в действие положений ч. 4 ст. 216 настоящего Кодекса уголовные производства, открытые следователями органов прокуратуры, продолжают осуществляться следователями органов прокуратуры, которые пользуются полномочиями следователей, определенными этим Кодексом, до окончания досудебного расследования, но не более 2 лет. После истечения этого срока уголовные производства, открытые следователями органов прокуратуры, в 3-месячный срок передаются следственным органам Государственного бюро расследований».
Однако эти нововведения раскритиковали эксперты Главного научно-экспертного управления Верховной Рады (ГНЭУ) еще при анализе норм законопроекта №4645. По их мнению, продление срока осуществления органами прокуратуры предварительного расследования до двух лет сомнительно и требует дополнительного обоснования. К тому же, абз. 2 п. 1 р. ХIV «Переходные положения» УПК (в редакции нового закона) противоречит п. 4 р. ХІІІ «Переходные положения» закона о прокуратуре, согласно которому до начала деятельности ГБР, но не позднее 5 лет после вступления в силу УПК следователи органов прокуратуры осуществляют досудебное расследование в определенном УПК порядке. Аналогичное замечание касалось и предложения о дополнении абз. 2 п. 4 р. VI «Заключительные и переходные положения» закона о ГБР.
Кроме того, 3-месячный срок, отведенный для передачи уголовных производств от следственных органов следователям ГБР, по мнению ГНЭУ, может негативно сказаться на результатах соответствующих производств, поскольку в течение этого срока не будут осуществляться никакие следственные действия (следователи органов прокуратуры уже не будут иметь права осуществлять досудебное расследование, а следователи ГБР – физической возможности его осуществлять из-за отсутствия материалов уголовных производств).
Помимо этого, законом внесены изменения в УПК: указано, что временно, до 1 апреля 2017 г. положения гл. 241 «Особенности специального досудебного расследования уголовных правонарушений» применяются с определенными условиями. Так, в соответствии с абз. 2 п. 20-1 р. ХIV «Переходные положения» УПК, «специальное досудебное расследование осуществляется... в отношении подозреваемого, кроме несовершеннолетнего, который скрывается от органов следствия и суда с целью уклонения от уголовной ответственности и объявлен в межгосударственный и/или международный розыск, или который более 6 месяцев скрывается от органов следствия и суда с целью уклонения от уголовной ответственности и/или в отношении которого имеются фактические данные, что он находится за пределами Украины, на временно оккупированной территории Украины или в районе проведения антитеррористической операции. Осуществление специального предварительного расследования относительно других преступлений не допускается, кроме случаев, когда преступления совершены лицами, скрывающимися от органов следствия и суда с целью уклонения от уголовной ответственности и объявлены в межгосударственный и/или международный розыск, или которые более 6 месяцев скрываются от органов следствия и суда с целью уклонения от уголовной ответственности и/или в отношении которых имеются фактические данные, что они находятся за пределами Украины, на временно оккупированной территории Украины или в районе проведения антитеррористической операции, и они расследуются в одном уголовном производстве с преступлениями, указанными в этой части, а выделение материалов относительно них может негативно повлиять на полноту досудебного расследования и судебного разбирательства».
Однако, по мнению ГНЭУ, учитывая, что специальное досудебное расследование должно осуществляться в исключительных случаях, для его инициирования нужны не просто любые фактические данные о пребывании лица на определенной территории, но и доказательства этого факта, т. е. фактические данные, полученные в предусмотренном УПК порядке, на основании которых следователь, прокурор, следственный судья и суд устанавливают наличие или отсутствие фактов и обстоятельств, имеющих значение для уголовного производства и подлежащих доказыванию (ч. 1 ст. 84 УПК). К тому же, фактические данные о том, что лицо находится в районе проведения антитеррористической операции, не могут быть основанием для осуществления специального предварительного расследования, если лицо находится на подконтрольной Украине территории, поскольку к такому лицу может быть применен привод (ст. 140 УПК).
Новые требования к прокурорам
Пожалуй, одним из самых интересных нюансов закона является установление новых требований к должности прокурора. Нормами закона №1355-VIII внесены изменения в ст. 2 закона о прокуратуре «Требования к кандидатам на должность прокурора». Теперь прокурором региональной прокуратуры может быть назначен гражданин Украины, имеющий стаж работы в отрасли права не менее 3 лет, а прокурором Генеральной прокуратуры – имеющий стаж работы в отрасли права не менее 5 лет. Напомним, что ранее необходимым требованием был стаж работы именно на должности прокурора.
Если обратиться к нормам закона, он, в принципе, разъясняет, что такое стаж работы в области права (абз. 4 ч. 1 ст. 27 Закона «О прокуратуре»: таковым является стаж работы лица по специальности после получения им высшего юридического образования по образовательно-квалификационному уровню специалиста или магистра. Кроме того, есть соответствующее письмо Минюста от 30.09.2009 №31-32/310, где, в частности, разъяснено, что в стаж работы в сфере права засчитывается период работы на должностях с реализацией полномочий, связанных с правоохранительными, правоисполнительными, правоустанавливающими функциями, в органах государственной власти (в т. ч. судах, органах юстиции, прокуратуры), нотариата, адвокатуры, местного самоуправления, в профсоюзных комитетах и других общественных организациях, на предприятиях, в учреждениях, организациях любой формы собственности. По содержанию работа в сфере права предусматривает разработку или применение норм права и носит систематический характер. Определяется стаж работы в сфере права на основании записей в трудовой книжке.
Означает ли это, что прокурорами могут быть любые лица, которые имеют лишь стаж в отрасли права? Будет ли правильно, если, к примеру, лица, имеющие стаж работы в органах местного самоуправления, в профсоюзных комитетах, общественных организациях, на предприятиях, в учреждениях, организациях любой формы собственности станут прокурорами? По этому поводу мнения разделились. Одни считают, что назначать людей «не из профессии» неправильно, поскольку для того, чтобы получить необходимые умения, навыки, знания и быть квалифицированным работником, обязательно нужен стаж в профессии. Ведь просто юридическое образование не дает необходимого спектра умений и знаний. С другой стороны, возможность набора людей из других профессий, по сути, порождает живую конкуренцию при отборе на должности, а также дает возможность набрать в систему людей с другими взглядами и мировоззрением, что не допустит ее «консервации».
Как уже упоминалось, для общественности основной новеллой закона стало то, что согласно его нормам, руководителю Генпрокуратуры не нужно высшее юридическое образование. Действительно, ч. 3 ст. 40 определяет, что «на должность Генерального прокурора Украины может быть назначен гражданин Украины, который имеет высшее образование и стаж работы в области права или опыт работы в законодательном и/или правоохранительном органе не менее 5 лет». Этот факт вызвал у людей, мягко говоря, бурю эмоций: одни утверждают, что это недопустимо, другие – что «прокуратуре нужен человек извне системы».
В этой связи также прозвучала критика экспертов ГНЭУ, которые утверждают, что наличие юридического образования и стажа работы в отрасли права является обязательным условием для занятия должности Генерального прокурора Украины, поскольку Генпрокурор наделен целым рядом процессуальных прав (в уголовном, гражданском, хозяйственном, административном судопроизводстве и во время рассмотрения дел об административных правонарушениях), для надлежащей реализации которых он обязательно должен иметь полное юридическое образование, знания и практический опыт в области права.
Самоуправлению – не судьба?
Новым законом вновь отсрочено до 15 апреля 2017 г. начало действия ст. 28–38, 42, 44–50, 62–63, 65–79 закона о прокуратуре, которыми определяются: 1) порядок отбора кандидатов и их назначения на должности прокуроров местных прокуратур (на основании открытого конкурсного отбора, который должна проводить квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров); 2) основания и порядок увольнения Генерального прокурора Украины с административной должности и прекращения его полномочий на этой должности; 3) основания и порядок дисциплинарного производства в отношении прокурора; 4) система органов прокурорского самоуправления и их полномочия и т. д. Может возникнуть ситуация, что эта отсрочка будет противоречить такому принципу деятельности прокуратуры, как прозрачность, которая обеспечивается открытым и конкурсным занятием должностей прокуроров (п. 9 ч. 1 ст. 3 Закона «О прокуратуре»).
Более того, новым законом р. ХIII «Переходные положения» закона о прокуратуре дополнен п. 5-2, в котором закрепляется право Генерального прокурора единолично назначать прокуроров на административные должности, предусмотренные п. 2–8 и 11 ч. 1 ст. 39, без проведения открытого конкурса. Учитывая это, а также взаимосвязь абз. 3 п. 1 р. XII «Заключительные положения» и п. 5–2 р. XIII «Переходные положения» закона о прокуратуре (в новой редакции), похоже, все прогрессивные нормы нового закона о прозрачной процедуре формирования прокурорского корпуса, создании разветвленной системы органов прокурорского самоуправления и т. п. не будут действовать, по крайней мере, до 15 апреля 2017 г. Все это время сохранится иной порядок формирования и »переназначения» существующего прокурорского корпуса, и на момент вступления в силу указанных выше статей закона «О прокуратуре» 2014 г. система органов прокуратуры будет уже сформирована заново. В таком случае возникает вопрос о целесообразности существования ряда положений Закона «О прокуратуре» 2014 г.
Однако инициаторы изменений считают, что такие новации позволят полноценно провести реформу органов прокуратуры, поскольку расширяют возможности доступа к должностям на конкурсной основе новых, не связанных со старой системой прокуроров, имеющих соответствующую профессиональную квалификацию, которые соответствуют требованиям антикоррупционного законодательства Украины. Кроме того, отсутствие органов прокурорского самоуправления делает невозможной реализацию положений Закона «О прокуратуре» об отборе кандидатов и назначении их на должности прокуроров, в связи с чем, утверждают авторы закона, было предложено установить новый срок вступления в силу его соответствующих норм.
