Указ президента об административной реформе в ночь на 10 декабря 2010 года должен был стать необходимым инструментом для создания эффективного аппарата государственной власти. Он помог бы Виктору Януковичу реализовать задуманные им реформы. Таких реформ, если вы помните, стране было презентовано более двадцати.
Однако основная проблема президента оказалась в том, чтобы правильно применить этот инструмент, сорвав замок бюрократического сопротивления и, как следствие, открыть дверь в новую страну. Здесь Янукович встал перед выбором.
С одной стороны — парадное крыльцо. По словам самого Виктора Федоровича, напомню, лидера Партии регионов, административная реформа должна была стать всего лишь первым шагом в процессе глубинного преобразования всей системы государственного управления. Речь об административно-территориальной реформе (создании экономически и социально самодостаточных громад) и реформе местного самоуправления (передачи этим громадам необходимых для развития властных и финансовых полномочий). Точнее, о децентрализации власти.
С другой стороны, рука президента тянулась к черному ходу, открывающему дверь в его личное царство. С неограниченными полномочиями и абсолютной властью. Что выбрал Янукович?
Лицемерие. Публично Виктор Федорович благословил и административно-территориальную реформу, и реформу местного самоуправления. Однако при этом его многочисленные указы, распоряжения и поручения о необходимом скорейшем старте реформ стопками пылятся в столах министров и чиновников. А подготовленные ими (наивными?) законы отметаются провластным большинством парламента. Что и произошло несколько недель назад с достаточно сдержанным, но основополагающим для реформы законом об объединении громад.
В то же время довольно оперативно принимаются абсолютно другие решения. Из последних — депутатская новелла, приравнявшая программную речь президента к закону, на котором должен формироваться бюджет страны. Долой парламент! (ZN.UA писало об этом). А также небезызвестный пакет законов депутата Юрия Мирошниченко № 10218-24, принятый в первом чтении на прошлой неделе. По инициативе Министерства юстиции, по сути, предложено ликвидировать территориальные органы министерств, лишив их статуса полномочного юридического лица, способного брать на себя ответственность и принимать решения. Центр хочет решать все сам!
И если политики уже усмотрели в подобной амбиции желание Януковича подстраховаться перед парламентскими выборами (вдруг победит оппозиция, а на местах уже все зависит исключительно от подписи министра, которого… правильно, назначает Янукович), то в правительственных кулуарах идут серьезные разговоры о предстоящем коллапсе государственного управления. Эксперты, в свою очередь, предупреждают, что так и подавиться недолго. Собственными полномочиями. Янукович своим административным ключом таки взламывает дверь в средневековье.
На самом деле, на примере того, каким образом власть «проводит» глубокую реформу государственного управления, можно четко проследить как, какими инструментами и какими средствами она вообще проводит реформы. Возвращаясь к выбору Януковича, сразу отмечу, что для государственного деятеля, хоть немного разбирающегося в происходящем в доверенной ему стране, этот вопрос априори не актуален. Потому как экономика в регионах разбалансирована. Области живут за счет государственных дотаций, величина которых часто зависит от политической лояльности центру. 14 млн. (треть населения страны!), проживающих в 28 450 сельских населенных пунктах, вот уже 20 лет не могут претендовать даже на работу… Дальше продолжать? Да прошедшим через сито админреформы чиновникам скоро управлять-то будет некем. Кроме олигархов (Читайте статью Богдана Данилишина в прошлом номере ZN.UA).
Выход?
— во-первых, сбалансировать границы громад, объединив разрозненные и бедные села вокруг более развитых центров (крупных сел, городов), обеспечив людям доступ к основным услугам (дороги, больницы, школы и пр. пр.);
— во-вторых, отдать им полномочия, чтобы они имели возможность развивать свои громады — экономически (начиная собственный бизнес), социально (вкладывая заработанные средства в инфраструктуру).
Кстати, эти очевидные аргументы в пользу страны заставляли всех предшественников Януковича при перманентном стремлении держать властное одеяло при себе, точно так же играть в реформу. Стоит напомнить некоторые подробности. Так, к 2009 году Кабмином Тимошенко был разработан пакет документов, включающих концепцию административно-территориальной реформы и реформы местного самоуправления. Известные законопроекты, регулирующие еще и отношения центра и громад на уровне района и области (где сейчас исполнительным комитетом руководит назначенный президентом губернатор, а не областной совет) был согласован с ЕС и всеми организациями, представляющими интересы местного самоуправления в Украине.
Основными разработчиками реформы стали Анатолий Ткачук, сейчас возглавляющий Институт гражданского общества и нынешний депутат Юрий Ганущак. Последний по команде Кабмина полгода колесил по городам и весям страны, рассказывая чиновникам и людям о сути грядущих преобразований. Ряд губернаторов настолько прониклись важностью момента, что принялись рисовать карты будущих новых громад, исходя из их экономических интересов. Тогда думающий люд, прямо скажем, воспрянул в надежде на светлое будущее. Как, впрочем, и Кабмин, единогласно принявший революционную концепцию реформы. Ведь, помимо ряда законопроектов (о местном самоуправлении, административно-территориальном устройстве, обладминистрациях, городах Киев и Севастополь), там присутствовал пункт о необходимости внесения долгожданных изменений в Конституцию.
Праздник, однако, длился недолго. Ганущак получил команду «прекратить бесполезные поездки по регионам», а концепция, утвержденная Кабмином отдельным постановлением, так и не появилась на его официальном сайте. Участники тех событий выдвигают разные версии, объясняющие переменчивость решений предыдущей политической команды. Начиная от технической ошибки сервера (надо же, документ до сих пор не открывается), отсутствия финансов на реформу (хотя деньги нужны только на развитие инфраструктуры — можно такую «подготовку к ЕВРО» организовать; в остальном баланс сойдется за счет перетекания средств из разрозненных поссоветов в центр громад) и заканчивая «вкладом» политических консультантов Тимошенко, отговоривших премьера идти на жесткий шаг (а отдавать полномочия не хочет ни один поселковый голова) перед президентскими выборами.
Однако после выборов снова не сложилось. Новый президент Янукович также не сильно стремился к революции в региональной политике. Янукович был нацелен на преобразования иного рода. Отмена политической реформы и жесткая президентская вертикаль стали символами нынешнего хозяина Банковой. Который, правда, нуждался в надежном прикрытии. В результате игра гаранта в поручения — «провести, составить, доложить»— ни одного министра, отвечающего за региональную политику, выставила, мягко говоря, в нелицеприятном свете.
Сначала команда Яцубы активно писала новые законы. Точнее, причесывала действующие. И стабильно подавала документы на рассмотрение Кабмина. Для галочки. Потом пришел Анатолий Близнюк. Его интервью нашей газете подтвердило готовность к серьезному прорыву. Если бы уверенность министра в старте административно территориальной реформы поддержал человек, поручивший ему ее провести. А ведь как филигранно и осторожно работает команда Анатолия Михайловича! Никаких тебе резких шагов, никаких изменений в Конституцию — законопроект об объединении громад, который написал тот же Анатолий Ткачук, по сути, мог стать своеобразной переходной процедурой, позволяющей созревшим к объединению селам (дабы выжить!) сделать необходимый шаг, объединиться и вступить в зону действия закона о местном самоуправлении. Даже после того, как Минрегионстрой в ходе согласований и утрясок лишил документ того самого четко прописанного механизма, отставив только возможность объединиться.
«Но я как автор законопроекта был рад и этому, — говорит сегодня Анатолий Ткачук. — Новая дорога начинается с первого шага». Однако и здесь власти оказалось не по дороге со страной. Чечетов не в полную силу махнул рукой в знак поддержки законопроекта Кабмина, потому что на Банковой кто-то и пальцем не пошевелил. Несмотря на очередное поручение до 1 июля подготовить очередную порцию… регионального попкорна.
В скором времени наше издание совместно с фондом DESPRO намерено провести масштабный круглый стол, посвященный этой реформе. Мы даже уже составили приглашение министру. Только почему-то кажется, что он не придет. Хотя, Анатолий Михайлович, по-видимому, не понаслышке зная, где раки в регионах зимуют и как там люди выживают, решил идти ва-банк. Или на самом деле поверил в объяснение товарищей по партии, назвавших случившееся при голосовании «досадной осечкой»? Так или иначе, но в недрах Минрегионстроя зреет брат-близнец проваленного законопроекта. Теперь о реализации права громад на объединение попробуют побеспокоиться народные депутаты-экс-мэры, согласившиеся посодействовать чиновникам-реформаторам.
Однако сразу отметим, что подобная инициативность профильного министерства выглядит не совсем убедительно на фоне возможных шагов других игроков от власти. Многим уставшим от постоянных распрей оранжевых, в какой-то момент показалось, что «донецкие» эффективные менеджеры. Но на примере этой реформы могу утверждать обратное. Администрация президента, Комитет экономических реформ, Министерство юстиции, Министерство региональной политики, Государственный фонд содействия местному самоуправлению, Комитет по развитию гражданского общества… отчасти парламентский комитет и парламент — все это центры принятия решений, касающихся ключевой реформы — реформы государственного управления. Причем центры автономные и, как оказалось, взаимоисключающие. Порождающие абсолютно алогичные движения власти. (такая же ситуация и в других отраслях: финансы — Арбузов, Хорошковский и пр. пр.)
Так, несколько недель назад президент с бухты-барахты подписал поручение Кабмину подготовить: 1) проект закона об органах самоорганизации населения (третьеразрядный закон в этой истории), 2) об административно-территориальном устройстве, 3) проект указа утверждения плана реформ. Где логика? Ведь сначала — концепция, потом — план действий и только после этого — проекты законов в их контексте. Оказалось, бумагу гаранту подмахнул руководитель Государственного фонда содействия местному самоуправлению. Кстати, Минрегионстрой уже готов отчитаться: законопроект об административном устройстве, где полностью консервируется сегодняшняя ситуация, уже в Кабмине. И сам же, как мы уже выяснили, параллельно готовит новый закон об объединении громад.
Другая показательная история — фактический провал миссии ПАСЕ, представители которой наведались в Украину, чтобы посмотреть на то, как продвигаются задекларированные президентом реформы. За два дня до приезда гостей ВР проваливает закон об объединении громад, а в день приезда — концепцию региональной политики, которую снял с рассмотрения Кабмина прямо на заседании министр юстиции Александр Лавринович как «преждевременную»… Впечатление полного хаоса и неразберихи.
На самом деле все это — плоды административной реформы, презентованной Виктором Януковичем, ключ которой он усиленно вставляет не в тот замок. Базовая для государства реформа не получила даже профильного вице-премьера, способного координировать шаги власти. Более того, упразднение правительственных комитетов, где ранее обсуждались детали и согласовывались позиции, превратило заседания Кабмина в собрания людей, выясняющих отношения и защищающих личные интересы. В результате качество законопроектов значительно ухудшилось. О чем свидетельствуют не только заключения специалистов научно-экспертного управления ВР, но и вето президента.
«Административная реформа на год парализовала исполнительную власть. Сейчас ряд министерств в прямом смысле стоят пустыми и не могут принять чиновника на работу, — рассказывает об «успехах» админреформы один из ее свидетелей. — Процесс проверок кандидатов на госслужбу затягивается на 3—4 месяца. Минобразования, Минздрав, налоговая служба… Все доведено до абсурда. 14 тысяч людей за год нужно «пропустить через справки». Более того, когда идет в отпуск или на больничный заместитель министра—руководитель аппарата, все вообще останавливается, потому что никакому другому заму нельзя делегировать его полномочия. Сильная централизация поглощает власть своими полномочиями. Их нельзя реализовать системно. Система эффективна, когда каждый ее участок имеет свои автономные полномочия и работает в их рамках. А центр только координирует деятельность. Когда ты все тянешь на себя — тонешь».
Что нужно сделать? Назначать профильного вице-премьера, создавать рабочую группу, согласовывать идеи, принимать концепцию и готовить законопроекты. При этом в ВР не рассматривать ни одного альтернативного, дабы не размывать реформу.
Однако входит ли это в философию власти? Нет, не входит. Потому что власть в Украине — прежде всего бизнес. Который развивается не за счет прибавочной стоимости, а в результате поглощения большими малых. Чувствуете разницу? Последний пример — нововведения, касающиеся рынка оценочных услуг, обвалившие рынок недвижимости. За ними стоят 12 компаний, аффелированных с Семьей, проглотивших сотню «невезучих» игроков рынка. Как написала «Деловая столица», «все лучшее — детям». Виктора Федоровича. В результате услуги на оценку в 10 раз подорожали. Механизм? Рассказали депутаты. Идет закон о ФГИ. К нему пишутся критические замечания — и «вдруг» появляется норма, что ст. 5 предусматривает деятельность фонда по регулированию оценочной деятельности за рамками процесса приватизации. Что не соответствует цели и заданиям ФГИ. Поэтому все, что за рамками приватизации, — выбросьте. Не тут-то было. Параллельно идет закон № 9520, где и п. 11. «вдруг» уточняется, что п. 4 заключительных положений касается деятельности фонда в сфере оценочной деятельности. Его тоже надо выкинуть — это не предмет этого проекта, касающегося вопросов приватизации в 2012 году! Но и там, и там голосуется. В результате создается схема.
Господа, какая админреформа? Какое эффективное государственное управление и децентрализация? Какое право громадам на развитие, открытие бизнеса и пр. пр.? Философия этой власти — забрать, а не дать. И бизнес, и власть.
Законодательные новеллы Мирошниченко — шесть законов по 300 страниц, касающиеся полномочий министерств, из той же оперы. Сама процедура говорит о многом. Закон разрабатывается Министерством юстиции, а вносится через депутата. Почему? Мирошниченко утверждает: якобы «для того, чтобы ВР успела принять на этой сессии». Вот вам не смешно? А может быть, все-таки потому, что через Кабмин такой законопроект не прошел бы? Слишком вызывающе. «А куда делись территориальные органы министерств с полномочиями и правом подписи?», — спрашиваю у того же Юрия Мирошниченко. «Да не волнуйтесь, вы об этих территориальных органах. Уже готовится указ президента, который четко распишет формат взаимоотношений центральных органов и их структурных подразделений на местах». А как же ст.120 Конституции, где черным по белому написано, что организация, полномочия и порядок деятельности Кабмина, других центральных и местных органов исполнительной власти определяются Конституцией и законами Украины?! А то «создается впечатление, — цитирую выводы научно-экспертного управления ВР, — что основная цель законопроектов заключается в согласовании положений действующих законов, в которых определяются функции и полномочия разнообразных ЦОИВ, не столько с положениями Конституции Украины, сколько с положениями соответствующих указов президента Украины». То, чего нет в Конституции, будет в приказе Януковича.
