Увлекательный процесс борьбы с коррупцией предлагает правительство Украины за средства государственного бюджета, международных организаций и доноров. Снова фокусируемся на процессе, вместо того чтобы оценивать конкретные результаты в решении конкретной проблемы, имя которой — коррупция. И это при том, что миллиарды публичных средств и ресурсов и далее остаются в тени и неэффективно расходуются. Все это напоминает выражение из известного произведения Льюиса Кэрролла «Приключения Алисы в стране чудес»: «Если ты не знаешь, куда идешь, то разве не все равно, по какой тропе двигаться?».
Вопреки ожиданию кардинальных изменений новая правительственная антикоррупционная программа не даст возможности измерить прогресс Украины в борьбе с коррупцией. Вряд ли в ближайшее время обычные украинцы смогут ощутить вкус плодов этой вечной борьбы. Новая антикоррупционная программа написана так, что даже минимальные усилия должностных лиц можно будет интерпретировать как большой успех. Такое впечатление, что борцы с коррупцией в правительстве, а особенно в Министерстве юстиции, существуют в собственной реальности — да, будто не знают о президентской Стратегии устойчивого развития «Украина-2020» и не слышали о требованиях действующего законодательства к разработке таких документов.
Тайная антикоррупционная программа?
Государственная программа относительно реализации принципов государственной антикоррупционной политики в Украине (Антикоррупционной стратегии) на 2015–2017 гг., или коротко — антикоррупционная программа, должна была бы стать планом мероприятий по реализации Антикоррупционной стратегии, которую приняли еще в октябре прошлого года в рамках пакета антикоррупционных законов. И только 12 мая 2015 г. в СМИ появилась информация, что правительство такую программу приняло 29 апреля 2015 г. А тем временем руководитель профильного департамента Министерства юстиции Робер Сиверс еще 24 апреля 2015 г. во время мероприятия под названием «Что необходимо сделать для надлежащего запуска Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции?» публично заявил, что антикоррупционная программа принята 4 апреля. Поиски программы на официальных веб-ресурсах так и не дали результатов. Закралось подозрение, что должностное лицо ошиблось в датах или хотело выдать желаемое за действительное. Так оно и получилось.
На ситуацию с обнародованием антикоррупционной программы и недостатки, выявленные в ее тексте, автор этого материала указал 27 апреля во время брифинга фонда «Открытое общество» в Украинском кризисном медиацентре. На мероприятие приглашали и руководителя антикоррупционного департамента Минюста. К сожалению, не дождались. Во время брифинга было обнародовано Открытое обращение к высоким должностным лицам, которые должны были бы контролировать соблюдение требований действующего законодательства при разработке таких важных стратегических документов, как антикоррупционная программа, к политическим силам, международным организациям и экспертам. Поскольку фонд «Открытое общество» принимал непосредственное участие в разработке этой программы, то, разумеется, лучше знал о преимуществах и недостатках этого важного программного документа в сфере антикоррупционной политики.
«Ну и что?», или Новые мотивы песни об «улучшении»
«Ну и что?» — обычно спрашивают думающие избиратели и эксперты, дабы оценить эффект, которого удалось достичь политикам и членам правительства с помощью государственных средств и ресурсов. Результативные показатели являются альфой и омегой оценивания государственных программ, выполняемых за бюджетные средства. Однако именно результативные показатели являются тем, на что должностные лица ориентируются меньше всего. Причина проста. Бюджетные или донорские средства зачастую банально «осваивают» под различные мероприятия: проведение обучения, разработку методических материалов, организацию конкурсов и т.п. Теперь добавились новые задачи: создание Антикоррупционного бюро как правоохранительного органа и Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции как превентивного органа, разработка методик оценивания уровня коррупции, что Министерство юстиции уже давно должно было сделать, потому что именно оно много лет «занимается» антикоррупционной политикой.
Никто не сомневается, что создавать новые органы у нас умеют. Они, бесспорно, рано или поздно заработают. Мероприятия будут проведены, отчеты подготовлены. Но у граждан возникает вопрос: «Ну и что? Как именно это повлияет на уровень коррупции, как скажется на их жизни, доходах, качестве публичных услуг, наконец, на доверии к главе правительства?». С этим намного сложнее. В тексте антикоррупционной программы можно найти много замечательных мероприятий в стиле «повышение и улучшение», но без конкретных показателей.
С показателями оценивания влияния правительства на явление коррупции у разработчиков антикоррупционной программы большая проблема. И это при том, что Министерство юстиции ежегодно готовило соответствующие годовые отчеты, разрабатывало методические материалы относительно антикоррупционной экспертизы и не только. Вероятно, именно после обнародования 27.04.2015 г. Открытого обращения фонда «Открытое общество» должностные лица Минъюста были в состоянии добавить хотя бы ссылку на какие-то международные стандарты и оценку прогресса Украины в нескольких международных инициативах. Был добавлен показатель получения статуса страны, что отвечает требованиям Инициативы прозрачности добывающих отраслей (ЕІТІ), и показатель получения положительной оценки со стороны Инициативы прозрачности в строительной отрасли. К сожалению, этим и ограничились.
Оценивать предлагают процесс, а влияние — уже по ходу, с возможностью произвольной интерпретации.
Достигнутые результаты должны быть ключевыми для оценивания политики. Именно об этом говорят Закон Украины от 18.03.2004 г. №1621-IV «О государственных целевых программах» и Порядок их разработки и выполнения. Об этом говорят и Бюджетный кодекс Украины, и подзаконные акты относительно разработки бюджетных программ. Однако это самое слабое место всей публичной политики в Украине. С результативными показателями стараются быть слишком уж осторожными. Поскольку, если они не достигнуты, наступает ответственность (или по крайней мере есть вероятность, что она наступит). С оцениванием процесса намного легче. «Старались, сделали все возможное, но не получилось» — стандартная отмазка должностных лиц и политиков.
Наверное, именно из-за этой давней украинской традиции ориентироваться на процесс, а не на результат разработчики новой правительственной антикоррупционной программы почему-то решили проигнорировать требования действующего законодательства. И это несмотря на то, что разработка программы происходила публично, к участию в ней были приглашены различные экспертные и общественные организации. Фонд «Открытое общество» еще в конце декабря 2014 г. предложил разработчикам антикоррупционной программы Типичные подходы к разработке индикаторов выполнения задач и мероприятий Государственной программы о реализации принципов государственной антикоррупционной политики в Украине (Антикоррупционной стратегии) на 2015–2017 гг.
Достигнутые результаты должны были бы стать ключевыми для оценивания антикоррупционной политики (с ответственностью за недостигнутые результаты). И в связи с тем, что у разработчиков антикоррупционной программы возникли сомнения в возможности применить требования действующего законодательства к разработке результативных показателей, были разработаны соответствующие индикаторы на основе одного из мероприятий программы. Наработку представили во время публичной экспертной дискуссии практиков на тему «Как помочь Украине во внедрении системных антикоррупционных реформ?», состоявшейся 31 января 2015 г. Разработчикам антикоррупционной программы четко показали, как и что делать. Спустя некоторое время был предоставлен пакет предложений в рамках общественного обсуждения. По оценкам разработчиков антикоррупционной программы, 10% предложений фонда «Открытое общество» учли в проекте антикоррупционной программы, которую в начале февраля сделали достоянием гласности на веб-странице Министерства юстиции Украины для общественного обсуждения. Еще часть предложений (о них речь шла выше) члены правительства учли после обнародования Открытого обращения фонда «Открытое общество» в конце апреля. Однако к самым принципиальным из них так и не прислушались.
Главным образом у нас есть четкие индикаторы оценивания процесса борьбы с коррупцией. Что же касается конкретного влияния на решение проблемы коррупции, то тут довольно размытые и нечеткие показатели, сформулированные как «ежегодное увеличение по сравнению с 2015 г. доли людей, которые: доверяют антикоррупционным и другим государственным органам, уполномоченным на осуществление мероприятий по предотвращению и противодействию коррупции; осознают, что такое коррупция и ее последствия; не воспринимают коррупцию как способ решения проблемы; добровольно информируют о совершении коррупционного правонарушения или требования (предложение, обещание, просьбу) неправомерной выгоды; не имели коррупционного опыта». На сколько процентов повысится доверие к власти, не указано. А ответ простой — рост доверия хотя бы на 1% позволит отчитаться об успешности выполнения программы. Не напоминает ли такая ситуация антикоррупционную политику недалекого прошлого?
Антикоррупционное дежавю, или О позициях Украины в глобальных рейтингах и не только
Итак, на какие показатели выйдет Украина в международных рейтингах благодаря реализации антикоррупционной программы, расходованию средств государственного бюджета и международных доноров? В правительственной антикоррупционной программе — никакой конкретной цифры об этом. И это при том, что украинское отделение международной организации Тransparency International активно приобщилось к модерации процесса разработки программы. Да оно даже не настаивало, чтобы в ежегодном рейтинге, составляемом этой организацией, был указан прогресс, которого должен достичь Украина. Странно, не так ли? А тем временем ежегодно именно позиции Украины в рейтинге этой международной организации являются важным основанием для оценивания прогресса в борьбе с коррупцией.
Еще больше такая позиция украинского отделения Тransparency International удивляет в контексте результатов, сформулированных президентом Украины в Стратегии устойчивого развития «Украина-2020». До 2020 г. Украина по Индексу восприятия коррупции (его рассчитывает Тransparency International) должна войти в 50 лучших государств мира. Однако никаких промежуточных результатов, на которые должна выйти Украина на протяжении трех ближайших лет (срок реализации антикоррупционной программы), в тексте программы не увидим. Не увидим и индикаторов, которых должна достичь Украина в рамках Индекса открытости бюджета.
Доверие граждан и экспертной среды к органам власти является не менее важным индикатором для оценивания эффективности борьбы с коррупцией. Однако опять — общие формулировки об увеличении, «улучшении» и т.д. Все, что смогли сделать, — это показатель, согласно которому агентство как превентивный орган пользуется доверием населения (на протяжении 2016–2017 гг. более 50% населения будет знать и поддерживать деятельность агентства). А о новообразованном правоохранительном органе (Национальном антикоррупционном бюро) почему-то вообще забыли. Как забыли и об оценивании доверия к правоохранительной системе и судам, которые хорошо известны высоким уровнем коррупции.
Другие же показатели индикаторов антикоррупционной программы дают должностным лицам широкие возможности для интерпретации успехов (а именно: например, показатель «результаты социологических опросов, свидетельствующих об увеличении количества граждан, которые сообщали (готовы сообщать) о коррупционных проявлениях»; или «увеличилось количество задекларированных случаев конфликта интересов среди народных депутатов Украины и депутатов местных советов»; или «уровень доверия к политическим партиям, согласно опросу населения, повысился по сравнению с 2014 г. (по результатам ежегодного опроса населения»). Повторяем, даже рост на 0,1% позволит отчитаться об успешном выполнении антикоррупционной программы.
Дежавю да и только. И это несмотря на то, что в президентской Стратегии устойчивого развития «Украина-2020» есть четкие индикаторы:
— по результатам опросов уровень доверия экспертной среды (адвокатов, юристов) к суду должен составлять 70%;
— по результатам общенационального опроса уровень доверия граждан к органам правопорядка должен составлять 70%.
Никакой конкретики не найдем в правительственной антикоррупционной программе и относительно объема валового внутреннего продукта (ВВП) и привлечения прямых иностранных инвестиций. Хотя понимаем, что на эти показатели влияет не только реализация антикоррупционной политики. И опять в той же президентской стратегии указано, что ВВП Украины по паритету покупательной способности в расчете на одного человека (который рассчитывает Всемирный банк) должен повыситься до 16 тыс. долл. США, а чистые поступления прямых иностранных инвестиций за период 2015–2020 гг., по данным Всемирного банка, должны составлять более 40 млрд долл. США. Однако все это осталось за рамками оценивания.
Вместо послесловия
Вот и получается, что новая антикоррупционная программа будет ориентирована преимущественно на измерение процесса борьбы с коррупцией вместо измерения конкретных и четких результатов. Критерии для оценивания успешности антикоррупционной политики планируют разрабатывать по ходу, что даст широкое пространство для интерпретации даже минимальных успехов как большой победы.
А как же эффективность расходования средств государственного бюджета и средств иностранных налогоплательщиков? Ведь невооруженным глазом видны нарушения требований действующего законодательства и задекларированных в недавно утвержденной президентской Стратегии устойчивого развития «Украина-2020»индикаторов, на которые должна выйти Украина.
Конечно, отчитываться о процессе борьбы с коррупцией легче, в частности и перед международными донорами. Возможно, правительственная антикоррупционная программа и разработана для их успокоения? А как же конкретные результаты и польза для граждан Украины? Ведь именно для удовлетворения их нужд и интересов, решения их проблем и должна реализовываться антикоррупционная политика.
Когда же, наконец, удастся достучаться до политических деятелей, до сих пор рассматривающих антикоррупционную политику преимущественно как хороший аксессуар в своем политическом гардеробе? И это при том, что именно имитация борьбы с коррупцией привела «папередников» к печальному финалу и довела государство и его экономику до жалкого состояния.
