Украина превратилась в настоящий рай для взяточников. Действующий с 1995 г. Закон «О борьбе с коррупцией» отменен, а новую версию антикоррупционного законодательства, предложенную Виктором Януковичем, депутаты принимать не спешат. Созданный благодаря стараниям Банковой парламентский монолит голосов разбился о личные интересы народных избранников, не желающих своими же руками рыть себе могилу. Ведь новый закон даст власти грозное оружие для устранения любых кадров, проявивших хоть мало-мальское неповиновение.
Коррупция — не волк
По оценкам многих международных организаций и многочисленных опросов рядовых украинцев, коррупция является одной из главных проблем нашего государства. Однако парламент с завидным упорством откладывает ее решение. Действовавший до недавнего времени Закон «О борьбе с коррупцией» имел рамочный характер, а его нормы не позволяли силовикам успешно бороться с предприимчивостью отечественных чиновников. Став членом Группы государств против коррупции (GRECO) в 2006 г., Украина взяла на себя обязательства относительно выполнения основных требований этого объединения по созданию эффективной законодательной базы, позволяющей выявлять и наказывать коррупционеров. Соответствующие законопроекты — «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения» — были внесены на рассмотрение парламента еще в 2007 г., но утвердить их удалось только в июне 2009 г. Однако они так и не вступили в силу, став заложниками политической конъюнктуры.
Ключевую роль в блокировании новых правил борьбы со взятками до сих пор играла ПР. Партия власти изначально не поддерживала принятие упомянутых законопроектов, а позже сделала все возможное, чтобы их отменить. Оно и понятно. Ведь среди прочего эти документы оговаривали детальный перечень субъектов, которые будут нести ответственность за такие действия, ограничивали возможность участия государственных деятелей в бизнесе и обязывали отчитываться за свои расходы не только чиновников, но и их близких родственников. Законами также вводилось проведение специальной проверки кандидатов, претендующих занять ту или иную должность в органах государственной власти. Но самое главное — координировать и контролировать антикоррупционную деятельность в государстве должен был Кабинет Министров, который на тот момент возглавляла Юлия Тимошенко.
В итоге в декабре 2009 г. Верховная Рада стараниями фракции ПР при поддержке части депутатов от НУНС и блока Литвина перенесла дату вступления в силу трех антикоррупционных законов с 1 января 2010 г. на 1 апреля. А в марте прошлого года история повторилась — дата вступления в силу трех законов вновь была сдвинута на 1 января 2011 г. В этот раз успех соответствующего решения обеспечило сформировавшееся на тот момент пропрезидентское большинство в составе ПР, блока Литвина и КПУ. В декабре 2010 г. «регионалы» и вовсе решили избавиться от пакета антикоррупционных законов, упразднив их. А в качестве замены предложен президентский вариант — проект закона «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» (№7487), имеющий ряд существенных отличий от ранее предложенной версии антикоррупционного законодательства.
Страна еще не скоро узнает коррупционеров в лицо
Эти руки ничего не украдут
Под формальным предлогом улучшения законодательной базы в части борьбы со взятками Виктор Федорович решил расширить свое влияние в административной вертикали власти. В частности, согласно статье 5 его законопроекта куратором антикоррупционной политики вместо Кабмина становится Президент. Именно он наделяется полномочиями создания специального органа, который будет координировать выполнение антикоррупционной стратегии разными органами власти. Да и саму стратегию также будет разрабатывать глава государства.
Сейчас при Президенте уже функционирует Национальный антикоррупционный комитет (НАК), в состав которого входят премьер, спикер, министр юстиции, Генпрокурор, главы МВД и АП, а также другие руководители центральной и местной власти. Но сейчас этот орган является своего рода вторым СНБО, выполняющим главным образом совещательную функцию. За год своей работы комитет может поставить себе в заслугу разве что содействие разработке президентского антикоррупционного законопроекта. Новый же орган, создание которого оговаривается этим документом, будет иметь особый статус в секторе государственной безопасности. В этом контексте будет не лишним заметить, что все подразделения правительства, занимавшиеся отслеживанием продажных чиновников (уполномоченный по вопросам антикоррупционной политики и Бюро по антикоррупционной политике), были ликвидированы в феврале этого года. Следовательно, после принятия упомянутого законопроекта Виктор Янукович станет единоличным контролером и куратором в сфере отслеживания деятельности недобросовестных чиновников. Даже порядок проведения специальной проверки кандидатов на государственные должности в исполнительной власти будет утверждать непосредственно глава государства.
В этой связи возникает резонный вопрос относительно контроля самого Президента. Ведь в законопроекте «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» он значится в перечне субъектов, которые могут быть привлечены к ответственности за коррупцию. Но при этом в документе не предусмотрен механизм проверки деятельности ключевой фигуры в отечественной системе власти. А с учетом того, что главный орган по борьбе с коррупцией будет подчиняться Виктору Януковичу напрямую, такая возможность выглядит утопичной в принципе.
Избирательный контроль
По сравнению с отмененными в декабре прошлого года антикоррупционными законами нынешний документ дает много лазеек избежать контроля и ответственности потенциальным взяточникам. К примеру, законопроект предусматривает обязательное предоставление руководителями центральной и исполнительной власти ежегодной декларации о доходах и расходах (ст. 12). Эта информация должна публиковаться в государственных СМИ на протяжении 30 дней. Но статья 32 Конституции запрещает обнародовать конфиденциальную информацию о субъекте без его согласия. Да и в самом законопроекте нет нормы, которая бы обязывала государственные СМИ публиковать такие данные. Следовательно, любой чиновник и впредь сможет избегать гласности относительно своего материального положения, как это происходит сейчас. Кроме того, ключевые нормы отмененных законов, предусматривающие проверку расходов родственников чиновников и ограничения для работы в органах власти пойманных на взятках бюрократов, были проигнорированы.
Статус неприкасаемых документ предоставляет депутатам ВР. Также в эту касту попали судьи, военные и чиновники, которых напрямую назначают Президент, Кабмин или парламент. Даже если в отношении взяточника из этой категории будет принято соответствующее решение суда о привлечении к административной ответственности, досрочно прекратить его полномочия без согласия непосредственного начальства чиновника будет невозможно (ст. 22). В случае с депутатом ВР, согласно законопроекту, необходимо будет получить согласие на досрочное прекращение его полномочий парламентским большинством. Таким образом, решения суда становятся второстепенными по отношению к мнению руководства страны. Зато по предлагаемому главой государства законопроекту намного проще будет наказывать руководителей местных органов власти. Так, привлечение к административной ответственности за получение взятки сельского, поселкового или городского головы уже является достаточным поводом для того, чтобы досрочно лишить их полномочий, причем по сокращенной процедуре — на протяжении трех дней.
Есть в антикоррупционном законопроекте Президента и немало неоднозначных норм, которые на практике могут привести к свободному толкованию, а следовательно, способны стать механизмом для расправы с неугодными чиновниками. Так, в определении «незаконное обогащение», которое предлагается внести в Уголовный кодекс, есть понятие «нематериальные активы». Но что имеется в виду, глава государства не объяснил. Также проект не устанавливает четких критериев разграничения таких понятий, как «взятка», «незаконное обогащение» и «неправомерная выгода». Нечетко прописанные понятия сути правонарушения с вполне конкретными размерами наказания позволят силовикам найти управу на слишком разговорчивых политиков и представителей бизнеса, рискнувших пойти наперекор интересам Банковой.
Дело взяточников
Украина продолжает жить без антикоррупционного закона. Утверждение президентского законопроекта «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» (№7487), встретившее глухое сопротивление народных избранников, перенесено на 15 марта. Соответствующее решение было принято руководством Верховной Рады в минувшую пятницу. Первый вице-спикер Адам Мартынюк заверил, что до конца текущего месяца страна получит новый закон, позволяющий привлечь к ответственности нечистых на руку чиновников. Сам Президент ранее дал более осторожное обещание — поставить подпись под антикоррупционным законом в течение полугода.
А пока, рассмотрев поданные к документу замечания и с особой внимательностью изучив положения статей «Субъекты ответственности за коррупционные правонарушения», «Специальная проверка относительно лиц, которые претендуют на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления» и «Финансовый контроль», депутаты поспешили вычеркнуть из законопроекта многие «неприятные» нормы. Например, из сферы действия закона изъяты члены окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий. Так что теперь, лица, ответственные за фальсификацию итогов выборов, могут не опасаться административного и уголовного преследования за коррупционные правонарушения. Не исключено, что в процессе окончательного утверждения документа, такой иммунитет распространится и на другие категории государственных служащих.
Судя по настрою народных избранников, работать над законопроектом они собираются без особой спешки. В ходе рассмотрения президентского законопроекта было решено разделить его на две части. В первой будут закреплены новые механизмы борьбы с взяточничеством, во второй — установлены конкретные наказания за такого рода правонарушения. Эти манипуляции явно свидетельствуют об одном: депутаты не хотят скорого принятия антикоррупционных законов. Ведь когда в стране нет ни одного закона, который позволял бы выявить и наказать коррупционера, многим в ней спокойней спится.
Мнение экспертов
Наталия Бородчук
Аналитик Международного центра перспективных исследований
Главной целью президентского антикоррупционного законопроекта было заявлено создание четкой системы организации взаимодействия исполнительной власти и правоохранителей в вопросах борьбы с взятками. Но в итоге ключевой идеей документа стала централизация антикоррупционной политики. Вся полнота власти и ответственности за это направление ложится на одного Президента, хотя более эффективным было бы передать курирование данного вопроса коллегиальному органу — Кабинету Министров. Также вызывает много вопросов оговоренное законопроектом образование специального органа, который будет выполнять, внедрять в жизнь антикоррупционную стратегию (соответствующий документ уже разработан Национальным антикоррупционным комитетом, но еще не утвержден главой государства). Европейский опыт свидетельствует о том, что эффективность такого органа напрямую зависит от его статуса, он не должен зависеть от тех структур, которые будет контролировать. В Украине же такой орган, скорее всего, станет частью исполнительной власти, деятельность которой он, собственно, обязан отслеживать.
В законопроекте есть и положительные стороны. Дано четкое определение понятий, связанных со спецификой противодействия коррупции, предусмотрены механизмы, позволяющие бороться с взяточничеством в органах власти. В частности, это обязанность всех чиновников регулярно подавать отчеты о своих доходах и расходах, а также запрет на представительство в руководящих органах частных предприятий. На фоне законодательного вакуума, который сложился в Украине после упразднения Закона «О борьбе с коррупцией», перспективу утверждения нового проекта можно считать положительным моментом. Но если оценивать эффективность предложенных правил борьбы с коррупцией в целом, то она довольно низкая. Ведь чиновники все так же смогут «отмывать» взятки с помощью своих родственников. И даже если государственного служащего поймают за коррупционное правонарушение, то нет никакой уверенности в том, что ему придется за это ответить.
Ростислав Кравец
Управляющий партнер юридической фирмы «Ольга Демченко и партнеры»
Предложенный Президентом законопроект носит декларативный характер, что на практике сведет борьбу с коррупцией на нет. В частности, в документе отсутствует норма относительно запрета чиновнику, пойманному на взятке, занимать государственные должности в будущем. В законопроекте лишь отмечено, что такие ограничения могут возникнуть исключительно по решению суда. При этом как именно суд должен не допускать взяточников, претендующих на новые должности, к государственной службе, не урегулировано. Также в законе нет обязательной нормы, которая запрещала бы принимать на работу претендентов, предоставивших о себе недостоверные данные. Отсутствует и норма, обязывающая уволить чиновника в том случае, если он не подаст ежегодную декларацию о своем имуществе, доходах, расходах и обязанностях финансового характера. А учитывая, что проверка расходов родственников чиновников в законопроекте также не предусмотрена, то этот документ позволит взяточникам избегать ответственности и впредь.
