Украина продолжает декларировать готовность пересмотреть взаимоотношения центра и органов местного самоуправления. Речь о полномочиях, бюджете, который должен формироваться снизу, а также о необходимости провести административно-территориальную реформу для сбалансирования возможностей территорий. Нынешняя власть разрабатывает пакет законопроектов, касающийся этих концептуальных вопросов. Однако четкие акценты и окончательные маяки командой президента еще не расставлены. Тем более в контексте отставки с поста министра Владимира Яцубы (как оказалось, сторонника централизации), и окончательного сосредоточения региональной политики в руках известного сторонника федерализма вице-премьера Тихонова, возглавившего новое Министерство региональной политики, строительства и ЖКХ.
Однако пока в верхах перманентно определяются: отдать деньги и власть на места или все-таки повременить, «внизу» живут конкретные люди, все эти годы вынужденные решать свои проблемы самостоятельно. У одних общин это получается, благодаря компетентному мэру (хорошо, если тот еще имеет навык выбивать деньги у центра), другие добиваются результатов посредством грантов международных донорских организаций. Последние, кстати, часто не просто финансируют прокладывание водопровода или дороги в каком-нибудь заброшенном украинском селе (стыдно даже писать об этом), а и дают гражданам определенный набор знаний, необходимых для повседневного выживания в стране несбыточных обещаний.
Так что же дает подобная практика выживания за чужой счет членам общин и какую в результате она формирует среду? Чего ждут селяне, малые и большие города от государства в рамках анонсированных и этой властью реформ местного самоуправления и административных территорий, а чего, наоборот, опасаются? И верят ли вообще в обещанное улучшение жизни, которое никак не наступит?
Эти и другие вопросы стали предметом обсуждения за круглым столом «ЗН». На этот раз мы решили обойтись без больших министров и их замов, пригласив к общению непосредственно жителей маленьких поселков и городков. Среди наших собеседников — и один из зарубежных проектов (DESPRO), уже несколько лет в этих селах и городках успешно работающий. Высказали свое мнение также эксперты в области местного самоуправления.
О грантоедах, объединении усилий и пользе просвещения
— Складывается такое впечатление, что как бы ни развивалась ситуация в Украине, грантовые организации не намерены прекращать поддержку местного самоуправления и региональных проектов. Откуда столько терпения и мотиваций по отношению к государству, хоть и ратифицировавшему, но стабильно игнорирующему Европейскую хартию местного самоуправления?
Оксана Гарнец, руководитель проекта DESPRO в Украине. — Украина находится в центре Европы. От состояния ее экологической среды и уровня жизни зависит благополучие соседних государств, Европы в целом. На самом деле реформа местного самоуправления в Украине неизбежна. Однако при этом важно не только когда, но и по какой схеме она пройдет: методом собственных проб и ошибок или с учетом европейских стандартов, которые уже реализованы на практике и дали гарантированный результат. Второй вариант, конечно, менее болезненный. Еще три года назад Швейцария откликнулась на просьбу Украины помочь децентрализовать власть и провести реформу местного самоуправления. Проект DESPRO начал здесь свою работу в 2008 году как совместный украино-швейцарский.
Мы пошли от частного к общему, понимая, что пока политики наверху определяются, жители конкретного поселка переживают конкретные трудности. Отсутствие воды, к примеру. По какой схеме работаем? 75% средств дает DESPRO, 15% — местная власть и 10% — население. Проект реализуется силами местной общины. С ее активистами сотрудничают наши эксперты: консультируют по всем возникающим вопросам от начала разработки проекта до полной его реализации. Таким образом уже реализовано 40 проектов в 33 украинских общинах. Это означает, что некоторые решили несколько задач, то есть сделали больше, чем планировали.
Важно, что в ходе нашего сотрудничества люди обучались проектному мышлению: правильно сформулировать проблему, наметить пути ее решения, выделить ресурсы как внутри общины, так и за ее пределами — в бюджете, в международных организациях, фондах. Кстати, в одном из сел Винницкой области пока мы вместе делали водопровод, жители сами успели осветить улицы.
Но главное, что, самоорганизовываясь, люди учатся сотрудничать не только друг с другом, но и с властью. Чиновники райадминистраций со своей стороны отмечают, что тоже стали лучше понимать селян, конструктивнее с ними работать. Безусловно, мы не преувеличиваем собственного значения: все, что мы делаем, — это точечное сотрудничество и инвестиции. Но вместе с тем именно такой подход меняет сознание, и, надеемся, влияет на психологию не только селян, но и чиновников.
— Получается, что главное для вас не столько финансовая помощь в реализации проектов, сколько активизация самой общины?
Дилявер Хайрединов — заместитель главы Нижнегорской районной государственной администрации АР Крым, координатор районной рабочей группы проекта DESPRО. — А разве без инициативы снизу возможна какая-то реформа?! На самом деле стимулирование такой инициативы — толчок к развитию гражданского общества. Все взаимосвязано. Реформа местного самоуправления — это встречный взаимодополняющий процесс: с одной стороны, центральная власть, которая доверяет местной общине решать проблемы на своем уровне самостоятельно и на свои деньги. С другой — компетентная и активная община. А что сегодня? Первые попытки сотрудничать с фондом и организовать людей района на благое дело встретили жесткий отпор. Сначала натолкнулись на недоверие населения. Объясняли, организовывали экскурсии в те районы, где сотрудничество общины с проектом DESPRO принесло свои плоды. Наконец ситуация сдвинулась с мертвой точки. Но тут вмешалась власть: налоговая пыталась обложить поборами финансовые инвестиции фонда! Более того, нас долго не регистрировали. Какое уж тут поступательное движение навстречу, если палки в колеса вставляются на таком примитивном уровне…
Тем не менее мы справились. В результате благодаря DESPRO наш район построил около 100 (!) км водопровода, заменил водонапорные башни. Первое село, в котором появилась вода, на глазах преобразилось. У людей появились стиральные машины, освободилось время.... Организовалась футбольная команда, художественный ансамбль. Жизнь в селе пришла в движение. Дешевая вода стала поводом для занятия сельхозпроизводством. Заработала цепочка: нашли проект, который финансирует сельхозпроизводителей. С его помощью уже реализовано более 500 тонн нашей сельхозпродукции.
Анатолий Ткачук, директор Института гражданского общества, разработчик одной из концепций административно-территориальной реформы. — Действительно, с помощью грантовых организаций можно отработать на практике ряд конкретных нововведений и наглядно увидеть, что получится в результате. Можно пойти еще дальше. Есть такое понятие, как схема планирования территорий, правда, большинству общин (особенно малых) оно не слишком знакомо. Но надо же когда-то начинать!Так, второй год с помощью доноров наш институт разрабатывает схему планирования четырех сел в Хмельницкой, Одесской и Тернопольской областях. И уже сам факт такого планирования стал приносить этим селам деньги! Ибо когда местные бизнесмены увидели, что может быть зарезервирована конкретная территория (без взяток) под бизнес, под дорогу, под рекреационную зону, сразу заинтересовались. За два года там открылось два цеха, а это рабочие места и налоги. В Тернопольской области, к примеру, на последнем этапе обсуждения схемы планирования появился инвестор, который предложил включить в план объездную дорогу. Оказывается, он собрался на землях, выделенных под промзону, поставить элеватор. На здоровье! Сейчас схема корректируется под этого инвестора. Что очень важно: небольшой стартовый капитал, человеческая инициатива и организационный ресурс включают такие механизмы, которые потом будут работать без доноров.
Юрий Ганущак, эксперт по вопросам управления территориями. — В этом случае тезис «заграница нам поможет», актуален как никогда. Сотрудничество с организациями, подобными DESPRО, определенно выгодно на этапе подготовки реформ. Более того, в бюджете структурных фондов ЕС для Украины на ближайшие годы заложены довольно внушительные суммы. И именно на инфраструктурные региональные проекты. Польша в свое время широко пользовалась такой поддержкой.Д. Хайрединов. — Есть еще один нюанс: подобное сотрудничество с европейскими партнерами и фондами дало прямой стимул к объединению усилий общин. Мы это проверили на себе.
— Хотите сказать, что вам удалось на практике подтвердить правомерность тезиса о пользе укрупнения общин? Ведь именно этот принцип лежал в основе подобных реформ в европейских странах. Он же — основной повод для дискуссий в рамках административно-территориальной реформы в Украине.
Д. Хайрединов. — Безусловно. Объединившись, мы уже сейчас эффективнее решаем точечные проблемы. Реформа позволит выстроить систему. Однако говорить о развитии и структурировании территорий в этой ситуации нужно с учетом конкретной ситуации на местах. Исходя только из интересов людей. Чтобы не получилось так: сейчас мы объединились по одному принципу, а там, наверху, подумали, и административным приказом объединили нас как-то совсем по-другому.
Вера Гончарук, активист громады села Новая Гребля Калиновского района Винницкой области. — А наши люди, честно говоря, относятся к подобным ноу-хау с большим опасением. Возможно, объединяться реально там, где села более цивилизованные и расположены ближе к областным центрам. У нас же сельская глубинка, где подавляющее большинство — пенсионеры. Им порой трудно к своему сельсовету добраться, не говоря уже о соседнем селе или райцентре. На это нужны деньги, регулярная транспортная связь, здоровье! У нас есть такие села, куда полдня добираться надо! По отношению к таким общинам мы против укрупнения.
Вот еще ходят слухи, что наша Винницкая область попала в пилотный проект укрупнения в рамках медицинской реформы. Выходит, из нашего села амбулаторию уберут? А в соседней Калиновке не будет районной больницы? И родильное отделение останется только в Хмельнике? А что делать, если, например, у женщины начнутся роды, а такси не по карману? А пожилые люди? Конечно, у всех есть телефоны, но та же бабушка обычно освоила на нем только одну кнопочку с именем дочки или сына. И не факт, что при таком транспортном сообщении к ней успеют приехать, даже если она случайно разберется с этими кнопочками. То есть я хочу сказать, что админтерреформа и реформа местного самоуправления это сразу параллельно несколько реформ — инфраструктурная, медицинская, социальная… Отделить одну от другой просто невозможно.
— Но, вероятно, важно и то, в какую среду эти самые реформы высаживать — в организованную или хаотичную.
Д. Хайрединов. — Прежде всего, в информированную. Людям надо постоянно рассказывать о том, что можно сделать в существующих условиях. И о том, что следует изменить. Если одни села сегодня успешно работают с грантами, привлекают средства, самоорганизовываются и решают конкретные проблемы, то об этом должны знать все. Если власть собирается проводить реформу, которая затронет каждую общину, то люди тоже должны знать все плюсы и минусы возможных преобразований. Тогда и не будет никакого хаоса. И такой же агрессивной реакции, какую власть получила на Налоговый кодекс.
Павел Козырев, мэр города Украинка. — Действительно, очень важно, чтобы положительный опыт громад тиражировался. Люди верят не декларациям, а конкретным примерам. К тому же надо развеивать мифы. Во время реализации одного из грантовых проектов жители Украинки всерьез спрашивали, не хотят ли тем самым нас затащить в НАТО.Очевидно, для любого мэра города важно правильно задействовать в своей работе международные донорские структуры. С их помощью можно многому научиться и избежать ряда серьезных управленческих ошибок. Например, благодаря средствам, полученным от грантов, и знакомству с их методологией, мы сумели выписать стратегию развития города, четко следовать ей и иметь результаты. Мы избавились от монопрофильности: раньше у нас 80% годового бюджета составляли поступления от Трипольской ТЭС, сейчас они на уровне 20%. За восемь лет мы больше чем в семь раз увеличили годовой бюджет. Теперь мы выиграли в Евросоюзе грант, где передаем свой опыт двум украинским городам, белорусскому и грузинскому.
Владимир Удовиченко, мэр города Славутич. — В качестве предварительного итога можно сказать, что любая община — маленькая или большая, должна начинать с объединяющих идей, которые бы сплотили людей: с помощью грантов, господдержки или собственных идей, не суть важно. Важно стратегически планировать жизнь города или села и привлекать к процессу людей. Мы этот принцип реализовали на практике. Общественный совет Славутича собирается каждый понедельник. На нем обсуждаются важнейшие вопросы развития города, обязательно с перспективой. Прорыв монопрофильности начали через создание инфраструктуры поддержки предпринимательства. Желание молодежи открыть свой бизнес простимулировали, создав Агентство по развитию бизнеса — своеобразный бизнес-инкубатор, который в итоге стал одним из самых эффективных в Украине. Это бесценный опыт, которым мы готовы делиться.
— Но мэр Украинки — глава Ассоциации малых городов Украины. Вам, Павел Генрихович, и карты в руки. Распространяйте, информируйте, просвещайте народ…
П. Козырев. — Шестая конференция малых городов Украины, которая пройдет в июне следующего года, будет посвящена именно предоставлению мэрам полноценной информации о том, кто и как работает в Украине по грантам; кто занимается проблематикой местного самоуправления в Верховной Раде, в Кабмине, в администрации президента; к кому можно обращаться для решения горящих вопросов. Возможно, мы даже выпустим стартовый справочник на эту тему. А члены Ассоциации, передовые города, уверен, с удовольствием растиражируют свой опыт.
Олег Новиков, начальник орготдела Туль-чинской райгосадминистрации Винницкой области. — На самом деле вопрос обучения общины и ее лидеров не менее важен, чем системная информационная кампания по передаче положительного опыта. Сегодня сельских голов, к примеру, никто не обучает, как правильно громадой руководить. Его избрали, а он не знает, что делать. Ждет подачек от государства вместо того, чтобы самому крутиться, использовать все возможности. В этом плане опять комплимент фонду: его эксперты обучают комплексному подходу к управлению вообще, общим принципам, которые лежат в основе любой сферы деятельности.
Но и это не самая большая проблема: очень мешает на местах политика. Толковый председатель, а таких немного, поставил на этих выборах не на ту партию и… осталась громада без головы. Плоды таких реформаторских шагов нам еще только предстоит пожинать.
О бюджете, админтерреформе и судьбе сельсоветов
— А какими, по-вашему, должны быть настоящие реформаторские шаги власти?
В.Удовиченко. — По направлению к комплексной реформе местного самоуправления. Реформе, которая четко определит и закрепит возможности получения ресурсов и полномочий по их использованию на местах. В ее основе — принцип формирования бюджета снизу. Налоговый и бюджетный кодексы в идеале должны были бы решить эту проблему. А административно-территориальная реформа — закрепить принцип субсидиарности. Что позволило бы оставить в центре решение только тех вопросов, которые невозможно развязать на местах. Это еще один ключевой принцип реформы, которую ждут большие и малые города Украины.
Но для реализации этого власть прежде всего должна определиться, какое государство она строит — централизованное или децентрализованное. Если децентрализованное, то вся система предоставляемых властью услуг должна быть максимально приближена к населению.
— Вам, как мэру со стажем, уже удалось определить, какое государство строит новая власть?
В.Удовиченко. — Проанализировав бюджет 2011 года, скажу прямо: при нем государство так и останется централизованным. Конкретных позитивных ориентиров в документе нет. Не все нюансы понятны и в Налоговом кодексе. Мы, мэры, в этом плане всегда пессимисты. Что, впрочем, логично при мизерных средствах, стабильно выделяемых местному самоуправлению.
В то же время в аналитической записке Кабинета министров, который одобрил концепцию государственной целевой программы поддержки социально-экономического развития малых городов на 2011—2015 годы, написано, что «сдерживание развития местного самоуправления привело к упадку жилищно-коммунального, дорожного хозяйства, значительному повышению безработицы, обнищанию населения». Более того, Кабмин утвердил абсолютно справедливый план мероприятий по реализации решений 16 сессии Европейской конференции министров, ответственных за региональное и местное самоуправление. Там все четко расписано, что и как делать. Однако бюджет, разработанный тем же Кабмином, не дает ответа на вопрос: за счет каких средств? (АГУ сделала заявление о радикальном сокращении финансирования местного самоуправления —Авт.) Это ли не двойные стандарты?..
А все-таки стоит наконец-то разобраться с делегированием полномочий, с первой и второй корзинами бюджета. Если на первую корзину (делегированные полномочия местному самоуправлению) в этом году заложено около 86,7 процентов всех средств, то что остается общинам на свои собственные нужды? На латание дорог, на образование, на детские садики, крыши?!...
Но велосипед-то изобретать не надо. Есть четко прописанные принципы Европейской хартии местного самоуправления, которую Украина давно ратифицировала, причем без замечаний: читаешь документ — и, пожалуйста, приводи законодательство в соответствие.
Д.Хайрединов. — Ни чиновники, ни сегодняшняя власть на это не пойдут.
П.Козырев. — А надо бы. Районные администрации в том виде, в каком они сейчас существуют, давно изжили себя. Впрочем, как и областные. Нужно эту армию перераспределить и поставить в зависимость от общины. Создать наконец-то исполнительные органы при районном (областном) совете. А совет района избирать по мажоритарному принципу. Так же на уровне области.
Следует упразднить и запрет на то, что глава общины не имеет права быть депутатом, а сельский голова — депутатом райсовета. Ведь никто лучше не может отстаивать интересы общины, чем ее глава, если его еще и избрали депутатом.
Запрет на самом деле приводит к тому, что сельские головы не участвуют и не влияют на формирование бюджета — в результате не знают, какими деньгами могут располагать. Нередки ситуации, когда глава общины узнает о своем бюджете только перед началом сессии.
Отдельный вопрос — статус городов областного значения и районного подчинения.
Сегодня общины одинаковые, по населению, по мощности, только в зависимости от статуса имеют разное бюджетное финансирование и управленческие возможности. Разве это не нонсенс?
Ю.Ганущак. — У нас сегодня на восемьдесят процентов дублируются функции городского главы и главы госадминистрации, а также их штата. Назрела потребность в определении эффективности их работы и переквалификации в соответствии с новыми потребностями территорий. Необходимо компетентно показать армии этих чиновников их место в новой системе. Если они его увидят, то реформу поддержат.
В целом работы хватит для всех. Как госадминистрациям, которые должны представлять интересы государства на местах, так и органам местного самоуправления, которые должны быть четко отстроены на всех без исключения уровнях: село-город — район-область. В некоторых селах, например, нет необходимости в председателе сельсовета и секретаре, а вот социальный работник, староста, земельщик позарез нужны. Однако, действительно, людям стоит активнее рассказывать о необходимых реформах и их преимуществах. Для меня это вообще главный вывод нашего диалога.
— Анатолий Федорович, вы, как бывший замминистра и один из соавторов известного пакета законопроектов Минрегионстроя при министре Куйбиде, что скажете? Не все наши собеседники, оказывается, охотно поддерживают некогда предложенные вами революционные преобразования в рамках админтерреформы…
А.Ткачук. — Наши собеседники из глубинки оказались так же плохо информированы, как и большинство населения Украины. И это действительно проблема. Что касается алгоритма административно-территориальной реформы, то он предельно прост: местные органы власти появляются на конкретной территории лишь в том случае, если на ней достаточно для этого ресурсов. Если нет — присоединяются к соседям, и территория увеличивается.
Этот процесс стоит лишь правильно подтолкнуть, и он пойдет сам по себе достаточно эффективно. Ведь посмотрите, люди сами реформируют, насколько могут, окружающую среду для того чтобы в ней выжить. С грантами или без, но деваться-то уже просто некуда. Первая такая народная реформа состоялась во второй половине 90-х. Помните, когда исчезли машиностроительные предприятия, десятки тысяч их работников остались на улице. Появился мелкий бизнес, плюс указ об упрощенной системе налогообложения (спасибо Леониду Даниловичу, что мы пережили эту катастрофу). Взять хотя бы тот же Хмельницкий: пять машиностроительных заводов — 50 тысяч работающих и... 57 тысяч зарегистрированных предпринимателей. Сейчас город является экспортером легкой промышленности. В том числе в Евросоюз! То есть люди сориентировались и вышли на те направления, которые сегодня позволяют им успешно работать, а городу развиваться.
Сейчас грядет вторая такая народная реформа. И власти нужно быть наблюдательной и внимательной, закрепляя успехи людей законодательно. Необходимо собрать воедино все примеры эффективного развития, проанализировать их, систематизировать, и на этой основе выстроить стратегию развития. Потому что никакой фонд или гранд не может построить адекватную систему управления на уровне целой страны. И времени у власти осталось не так уж много.
— Вы говорите о ключевой миссии власти в этой истории?
А.Ткачук. — При том, что главным ресурсом в этой истории остаются люди. Если выстроить схему в интересах людей, деньги появятся. Адекватные кадры, создание команды на национальном, областном, местном уровне, и реформа пройдет эффективно и быстро. Самоорганизация же в данной ситуации — это основа основ. И то, что процесс этот необходим как воздух, опять-таки подтвердили участники этого разговора.
Я недавно был на Черкасчине в Холодном Яру. Такой класснй климат для сельского хозяйства и такую вопиющую бесхозяйственность мало где увидишь: огромные яблоки, сливы, все экологически чистое, без вредителей. И все это на земле лежит и гниет! Государство виновато? Отнюдь! Виноваты люди, которые не организовались и не убрали урожай!
— Спрашивается, куда смотрел сельсовет?
А.Ткачук. — А он на самом деле далеко не везде нужен. Сейчас появилось целое движение: «село без сельсовета». Если сельсовет не вывозит мусор, не обеспечивает освещение, не строит дороги, то зачем он мне вообще нужен? Я все это могу и сам. Тогда я не должен платить этому сельсовету налоги. Жестко, неприятно, но, согласитесь, логично.
Есть базовое село, где имеется сельсовет и вокруг него несколько сел. Вот им как раз и нужна самоорганизация. Которую можно внедрить через старост и предоставление им полномочий. Как это уже сегодня решили в Николаевской области. Там есть сельсоветы, включающие семь-восемь сел. В базовом селе находится сельский голова. А в остальных селах — неформальные старосты, которые при помощи мобильных телефонов работают с сельским головой.
— Ваш радикальный настрой потрясает. Тем не менее коллегия Минрегионстроя (правда, еще при Яцубе) не приняла во внимание пакет ваших законопроектов и утвердила новую, более либеральную концепцию региональной политики, в том числе и законопроект об экономическом стимулировании укрупнения общин.
А.Ткачук. — Да этот закон абсолютно никакой, он ничего не стимулирует. Он просто прописывает принципы формирования органов местной самоорганизации внутри территориальной общины. Но при этом он предполагает, что соответствующие полномочия и ресурсы им должен передавать тот же мэр. А теперь попробуйте представить себе это в реальной жизни — кто своими полномочиями, а тем более ресурсами, поделится добровольно? Да никто!
Но закон можно достаточно быстро переработать. Четко прописав процедуры, которые исключают субъективизм в подходе. А также исходя из интересов сельской территории, для которой он сегодня актуален как никогда. Потому что надо как-то выживать. И у власти есть все — полномочия, ресурсы, пресловутая вертикаль, чтобы пойти на реформы.
— Пойдет ли? Вопрос хоть и риторический, однако, благодаря присутствию за нашим круглым столом представителя Института стратегических исследований при президенте Украины, который тесно работает с комитетом по реформам, мы можем рассчитывать хотя бы на прогноз.
Андрей Петринский, главный специалист сектора нормопроектного обеспечения отдела государственной правовой политики Института стратегических исследований при президенте Украины. — На самом деле я внимательно слушал всех участников и получил очень много полезной информации. Важно, что и практики, и теоретики большинство проблем, связанных с административно-территориальной реформой, понимают одинаково. Общины нужно укрупнять — и это факт. Вопрос, каким путем, пока остается открытым. Наш институт принимает участие в подготовке Послания президента, с которым он обратится к ВР весной. И если раньше о необходимости проведения административно-территориальной реформы только говорили, то сейчас власть пришла к прозвучавшему и здесь выводу: время для реформы пришло. Потому отдельным пунктом Послания президента будет пункт об административно-территориальной реформе. И это стопроцентный прогноз. То же самое касается и серьезных корректировок межбюджетных отношений (в сторону децентрализации), которые также активно обсуждаются и в нашем институте, и в комитете по реформам. И еще: очень важно информирование населения. Которое пока еще слабо понимает и то, что это за реформы такие, и то, как их будут проводить. Это ключевой нюанс, на который мы обязательно обратим внимание главы государства.
Анатолий Чемерис, эксперт по управлению знаниями проекта DESPRО. — С одной стороны, реформирование местного самоуправления и административных территорий — трудоемкая и кропотливая работа. В чем-то даже непопулярная. С другой — власти не надо создавать какие-то новые продукты, а надо просто институционализировать европейские знания и применить их на практике. С учетом украинских реалий, конечно. И тогда техническая помощь, которую сегодня оказывают Украине европейские партнеры и фонды, будет давать плюсы, с многократным умножением.
