Акт насилия над госзаказом на подготовку специалистов, беспардонно-цинично совершенный руководством Минобразования, и наказание министром-профессором ректоров университетов за невыполнение государственного заказа сделали то, чего пока не удалось никому для привлечения общественного внимания к проблеме, которая до сих пор оставалась в тени. И хотя данные о разделе госзаказа в виде средств на подготовку специалистов в системе высшего образования (а это весьма увесистый кусок бюджетного пирога - в этом году он составил около 11 млрд. грн.) МОНМС хранило как страшную тайну, тем не менее, многое всплыло на поверхность. О непрозрачности и субъективном подходе в распределении средств руководством министерства (Киево-Могилянская академия подала в суд на МОНМС по поводу несправедливого распределения госзаказа) сказано уже достаточно много. Чиновничий волюнтаризм по отношению к бюджетным средствам целевого назначения - это следствие, причина же кроется в самом механизме формирования госзаказа и распределения его между высшими учебными заведениями. И сейчас это как никогда вызывает много вопросов.
То, что этот механизм несовершенен, понимают и во властных структурах. Так, в «Программе экономических реформ Украины на 2010 - 2014 гг.» обозначена задача: «разработка методических основ прогнозирования потребности в специалистах на рынке труда, принятие порядка формирования и размещения государственного заказа на подготовку специалистов, рабочих кадров с учетом потребностей рынка труда и контроля за его выполнением». Однако обратим внимание на отведенные для решения этой задачи сроки - до конца 2012 года. Речь идет только о разработке методики прогнозирования, а когда появится отлаженный порядок (или механизм) формирования и размещения госзаказа - бог весть.
Поэтому совсем не случайно тема формирования госзаказа на подготовку специалистов в системе высшего образования стала предметом обсуждения заочного круглого стола, инициированного нашим еженедельником. В нем приняли участие: Павел ПОЛЯНСКИЙ, директор Центра образовательного мониторинга; Юрий ВИТРЕНКО, кандидат экономических наук, экс-заместитель министра экономики; Игорь ЖИЛЯЕВ, доктор экономических наук, заместитель заведующего секретариатом комитета по вопросам науки и образования Верховной Рады Украины, профессор кафедры менеджмента КНЭУ им. В. Гетьмана; Марина АГЛОТКОВА, заместитель директора Государственного центра занятости; Алексей ЗВОЛИНСКИЙ, эксперт в области рынка труда (компания GPGroup).
- На основании каких критериев формируется государственный заказ на подготовку специалистов?
П.Полянский. - Специального нормативно-правового документа о критериях, методике и механизме формирования государственного заказа не существует. Формально общие правовые и экономические принципы формирования госзаказа регулируются постановлением Кабинета министров Украины от 29.02.1996 г. «О порядке формирования и размещения государственных заказов на поставку продукции для государственных потребностей и контроле за их выполнением», а также ежегодными постановлениями правительства, которыми утверждаются объемы государственного заказа на соответствующий год и объемы финансирования. Они формируются довольно сложным способом: вузы направляют в министерство показатели количества студентов, которых вуз способен (чаще - хотел бы) учить, далее каждое министерство - государственный заказчик на основании «подправленных» им же запросов университетов направляет в Министерство экономического развития и торговли предложения о желательных для него показателях. В завершение, после выхода правительственного постановления и всяческих корректировок ведомство издает приказ об утверждении объемов государственного заказа каждому конкретному вузу.
Нередко об объемах государственного заказа высшие учебные заведения узнают уже после начала вступительной кампании и даже корректируются по ее результатам. В качестве примера может служить письмо МОНМС «Об объемах государственного заказа» от 05.08.2011 г., в котором ректорам указывают на недовыполнение ими доведенного объема государственного заказа и требуют предоставить информацию о количестве недовыполненных мест, чтобы откорректировать госзаказ.
Кабмин возложил функции специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам формирования государственного заказа на Министерство экономического развития и торговли. На это министерство также возложен… контроль за выполнением государственного заказа. То есть на практике выходит, что оно само себя и контролирует. Счетная палата Украины выявляет диспропорции и нарушения уже постфактум, когда ничего исправить нельзя, а можно только наказать (и то не всегда) виновников.
По моему мнению, критериями формирования государственного заказа должны были быть, во-первых, текущие и на перспективу потребности рынка труда (и наличие вакансий) в тех или других специалистах, во-вторых, способность государственного бюджета профинансировать их подготовку и, в-третьих, способность высших учебных заведений подготовить необходимое количество специалистов высокого уровня.
Ю.Витренко. - Критерии, по которым формируется государственный заказ на подготовку специалистов, определены приказом Минэкономики от 03.10.2005 г. №314 «Об утверждении критериев формирования государственного заказа на поставку продукции для государственных потребностей» (с изменениями, внесенными 17.09.2009 г. №1024):
- влияние на повышение образовательного потенциала населения Украины (показателями этого критерия являются: прием студентов за бюджетные средства; совокупный объем студентов, поступивших в вуз за счет всех источников финансирования; удельный вес студентов, принятых в вузы за бюджетные средства, в общем количестве абитуриентов и т.п.);
- удовлетворение потребности специалистами с высшим образованием с учетом особенностей сфер общественной жизни (показателями этого критерия являются: например, в сфере здравоохранения - количество населения на одного врача или количество врачей на 10 тыс. населения; в сфере образования - количество воспитанников на одного воспитателя, количество учеников на одного учителя, количество студентов на одного преподавателя и т.п.; в других сферах - доля специалистов с высшим образованием в структуре работающих);
- стоимость образовательных услуг по подготовке одного специалиста за бюджетные средства (показателем этого критерия является среднегодовая стоимость подготовки одного специалиста по образовательно-квалификационным уровням (младший специалист, бакалавр, специалист, магистр), по формам обучения (дневная, вечерняя, заочная), по направлениям подготовки).
И.Жиляев. - Статья 53 Конституции Украины устанавливает: «Граждане имеют право бесплатно получить высшее образование в государственных и коммунальных учебных заведениях на конкурсной основе». Указанное предусматривает, что государственный бюджет должен финансово обеспечивать эту конституционную норму. Ее развернутое толкование представил Конституционный суд Украины в решении №5-рп/2004 от 4 марта 2004 года: «Бесплатность образования как конституционная гарантия реализации права на образование означает возможность получения образования в государственных и коммунальных учебных заведениях без внесения платы в любой форме за образовательные услуги определенных законодательством уровня, содержания, объема и в пределах тех видов образования, бесплатность которых предусмотрена частью третьей статьи 53 Конституции Украины», а также «Бесплатность высшего образования означает, что гражданин имеет право получить его в соответствии со стандартами высшего образования без внесения платы в государственных и коммунальных учебных заведениях на конкурсной основе (часть четвертая статьи 53 Конституции Украины) в пределах объема подготовки специалистов для всеобщих потребностей (государственного заказа)».
А.Зволинский. - На сегодня не существует действенного механизма определения потребности в кадровых ресурсах. Госзаказ на подготовку специалистов в восприятии многих чиновников существует лишь как способ распределения бюджетных денег. Чиновники, конечно, тоже понимают, что нынешние методы сбора -не те, что мониторинга как такового и, соответственно, прогнозирования - нет, и не существует критериев, на которые можно опереться. Предприятия стали очень разнородными, они не дают полной информации о себе, и уровень требований к специалистам сегодня совсем другой. Соответственно, сколько эту информацию посредством существующих методов ни собирай, все равно прогноза не получится. Люди, занимающие одну и ту же должность, могут оказаться совсем разными специалистами, и в то же время название трех разных должностей может означать, что функции у них одинаковы. Чтобы провести мониторинг, прежде всего необходимо привести собранную информацию к единому знаменателю. Без этой унификации прогнозирование бессмысленно. Стандартными государственными инструментами строить прогнозы на таком базисе невозможно.
Кроме того, вызывает много вопросов качество собранной информации. Фиксируется только количественная потребность в специалистах, а методов централизованного сбора информации о качестве этой потребности (то есть квалификационных требований, набора знаний, умений и навыков для конкретных должностей) и вовсе не существует. А ведь сейчас даже слесарь слесарю - рознь вследствие модернизации производств. Более того, определение качественных характеристик требующихся экономике специалистов находится в юрисдикции Минобразования, а оно вообще не имеет механизмов сбора такой информации.
- Насколько госзаказ отображает реальные потребности государства в специалистах того или другого профиля?
П.Полянский. - Очевидно, что не отображает. Обычно формирование проектных показателей государственного заказа на подготовку специалистов с высшим образованием осуществляется только на основании данных высших учебных заведений об объемах их подготовки за прошлые годы без учета потребностей рынка труда, без изучения потребностей государственного сектора народного хозяйства, данных службы занятости. Мотивы вузов очевидны - сохранение рабочих мест для своих работников и объемов финансирования. Но в общегосударственном измерении такая практика не оправдана. Она приводит к тому, что формирование государственного заказа фактически не учитывает институционных превращений в экономике страны.
Ю.Витренко. - Определение реальной потребности в специалистах с высшим образованием для каждой сферы знаний, направления подготовки, специальности главным образом зависит от их особенностей. Так, определение потребности по отраслям знаний «Педагогическое образование», «Культура», «Искусство», «Право», «Медицина», «Социальное обеспечение» и т.п. не вызывает особых осложнений благодаря определенному постоянству их объемов деятельности и не слишком большому количеству направлений и специальностей подготовки. Однако по отраслям знаний, связанных с реальной экономикой, объемы государственного заказа не всегда соответствуют реальным потребностям из-за неравномерности объемов экономической деятельности в тех или других отраслях экономики (во время кризисных явлений в некоторых отраслях потребность в специалистах с высшим образованием уменьшается, во время экономического роста - увеличивается), в то время как обязательные сроки подготовки (от двух до пяти лет) не дают возможности адекватно увеличивать или уменьшать объемы госзаказа.
Нужно также заметить, что государственный заказ на подготовку специалистов с высшим образованием формируется, исходя не только из потребностей рынка, но и с учетом конституционного права граждан Украины на бесплатное получение высшего образования. В связи с этим объемы государственного заказа в обязательном порядке включают возможность для граждан получить высшее образование за бюджетные средства практически по каждой специальности. Даже при условии перенасыщенности в конкретном периоде специалистами, например, по экономике или журналистике, государство должно все равно предусмотреть в конкретном году места на условиях госзаказа для приема в вузы талантливых выпускников по соответствующим специальностям. Определить обоснованное необходимое количество таких мест очень трудно.
И.Жиляев. - Прогнозирование и планирование рынка труда, в частности госзаказ, - это сложная экономико-математическая задача класса задач стратегического планирования, которая нуждается в серьезной научной обработке, совершенном математическом аппарате, который учитывает сотни переменных с большой неопределенностью, в безупречной статистической базе и т.п.
Вспоминается, что в советское время эту миссию выполнял Московский НИИ высшей школы, несколько мощных научных лабораторий, в частности - на экономическом факультете МГУ им. Ломоносова, группа в Ленинграде и Киеве и т.п. Кто сегодня обеспечивает научное сопровождение стратегического прогнозирования и планирования рынка труда и рынка подготовки кадров, чьи разработки были бы восприняты властью и стали указателем для принятия стратегических решений?
Для справки. Несовершенство действующего института государственного заказа ярко демонстрируют профессиональные аудиты. По их данным: 1. 12 высших учебных заведений МВД ежегодно выпускают свыше 16 тыс. специалистов, из которых только каждый третий получает направление на работу, а большинство устраивается в других отраслях экономики и коммерческих структурах (вывод: «Фактически система высшего образования МВД превратилась в высокорентабельный образовательный бизнес») (Счетная палата); 2. Из 236 тыс. выпускников 2008--2010 годов вузов, подчиненных МОН, 46 тысяч (20% ) не были трудоустроены; в системе Минагрополитики - каждый десятый (ГлавКРУ); 3. Увеличивается количество выпускников, находящихся на учете в Госслужбе занятости (2009 год - на 23,8%, 2010 г. - на 22,5% (до уровня 2008 года); повышается удельный вес безработных выпускников вузов, стоящих на учете как безработные (в общем объеме выпуска) - 2008 г. - 8% ; 2009 г. - 9,2%; 2010 г. - 8,7% (ГлавКРУ).
А.Зволинский. - Суть проблемы кроется в том, что у нас разорвана связь между государственными ведомствами, бизнесом и собственно населением. Данные Госкомстата не отражают реального положения вещей, хотя ведомство скрупулезно их собирает, анализирует и регулярно обнародует. Наверное, у вас возникал вопрос, почему в Украине удивительно низкий официальный уровень безработицы - всего-то около 2%, тогда как в Германии, США, Великобритании - в три–четыре раза выше? Как понимаете, это нереальная цифра (реальный уровень безработицы у нас - 9–12%), ибо далеко не каждый в поисках работы направляется в центр занятости и становится на учет. Из центров занятости информация о состоянии рынка труда поступает в Госкомстат, затем - в соответствующие ведомства и министерства, в частности Минэкономики, которое формирует госзаказ на подготовку специалистов, после чего он направляется в Минобразования, которое, в свою очередь, «спускает» заказ для вузов. А поскольку эта информация изначально «кривая», и, кроме того, в заинтересованных ведомствах претерпевает определенные корректировки (перегибы), то в конечном итоге получаем «кривое» количество специалистов.
- Какие факторы влияют на диспропорцию на рынке труда?
П.Полянский. - Сегодня это отсутствие нескольких вещей: действенного сотрудничества между работодателями и учебными заведениями; детализированного порядка формирования, размещения и выполнения государственного заказа на подготовку специалистов, научно-педагогических и рабочих кадров, повышение квалификации, подготовку кадров; научно обоснованной методики определения реальной потребности как государственного, так и частного секторов экономики и сферы услуг, здравоохранения, образования, культуры, в специалистах с разным уровнем квалификации и объемов государственного заказа с учетом реальной ситуации на рынке труда; государственной статистической отчетности о количестве выпускников, которые учились по госзаказам и трудоустроены в государственном секторе экономики. Собственно, у нас рыночная в своей основе экономика и жестко централизованная система подготовки и трудоустройства кадров - вещи, по своей природе не совместимые.
Это, так сказать, «объективные» факторы. Но есть еще и субъективные -ручное управление распределением госзаказа между вузами со стороны государственных заказчиков. Нередко именно этот фактор является решающим. В 2011 г. МОНМС ввело собственный «критерий» формирования госзаказа - количество выпускников учебных заведений системы общего среднего образования. Ссылаясь на него, министерство письмом от 6 января 2011 г. «рекомендовало» ректорам сделать, в сущности, харакири - добровольно уменьшить в своих предложениях, представленных в министерство, объемы приема по государственному заказу на 2011 г. по сравнению с 2010 годом на 42 процента. Но такой «критерий» не предусмотрен никаким правовым документом и нигде не применяется!
Вместо этого в действующем Законе Украины «О высшем образовании» предусмотрено финансирование обучения не менее 180 студентов на 10 тыс. населения. После того как поднялась волна протестов, в МОНМС стали оправдываться: дескать, «не так поняли», «это только рекомендации» и т.п. Наконец все же «урезали», хотя и не на обещанные проценты и не всем одинаково. Нередко критерием является принадлежность ректора вуза к «своим» или, как в 2011 г. в случае с Национальным университетом «Киево-Могилянская академия», Львовским национальным университетом имени Ивана Франко и т.п., к «чужим». В этом году вообще страна так и не узнала, какими же были показатели государственного заказа для конкретных вузов, ведь информации об этом не было на веб-сайте МОНМС и многих университетов ни до начала вступительной кампании, ни в ее ходе, ни даже после ее завершения.
Ю.Витренко. - Основным фактором, обусловливающим диспропорции на рынке труда, является цикличность развития рыночной экономики с известными фазами (кризис, депрессия, оживление, подъем), что, в свою очередь, обусловливает и соответствующие колебания совокупного предложения и совокупного спроса рабочей силы. Совокупное предложение зависит прежде всего от количества экономически активного населения, а совокупный спрос - от возможностей работодателей создать на той или другой фазе развития экономики необходимое количество рабочих мест.
К факторам, влияющим на возникновение диспропорции на рынке работы, надо также отнести демографические (уровень рождаемости, смертности, продолжительности жизни и т.п.); низкий уровень заработной платы, что побуждает к массовой миграции наиболее активной квалифицированной рабочей силы за границу; несовершенство налоговой политики по стимулированию спроса на рабочую силу; неэффективность мер государства по содействию малому и среднему бизнесу при создании им новых рабочих мест; отсутствие действенной системы привлечения инвестиций для модернизации отраслей реальной экономики с условием сохранения рабочих мест; несовершенство пенсионной системы.
Особое место среди факторов возникновения диспропорций на рынке труда занимает система общеобразовательной и профессиональной подготовки рабочей силы. Бесспорно, наличие у экономически активного населения качественного образования высокого уровня дает возможность при возникновении диспропорций на рынке труда намного быстрее найти новое место работы при своевременной помощи государства в повышении квалификации и освоении новых профессий, а предпринимателям при расширении объемов своей деятельности или организации новых предприятий быстрее найти соответствующую рабочую силу. В связи с этим недостатки государственного заказа на подготовку специалистов, рабочих кадров, на повышение квалификации и переподготовку кадров (последипломное образование) как инструмента регулирования рынка труда, имеют все основания быть отнесенными к важным факторам возникновения диспропорций на этом рынке.
И.Жиляев. - Ответ не оригинальный: субъективные и объективные, общая неопределенность относительно проведения реформ и перспектив развития экономики и общества Украины.
На протяжении этого года можно было наблюдать достаточное количество примеров, которые подтверждали рискованность как прогнозирования, так и стратегического (а также тактического - краткосрочного) планирования. Например, пенсионная реформа существенным образом разбалансирует рынок труда науки и высшей школы из-за утверждения нормы об ограничении выплаты пенсии работающим пенсионерам в этих отраслях, введенного для тех, кто подпишет трудовой контракт с 1 октября с.г. (те, кто подписал контракт раньше, получают научную (и другие пенсии в полном объеме) до завершения действия контракта. Учитывая, что: 1. Средний возраст работающего доктора наук больше 60 лет (средний возраст кандидата наук тоже далек от оптимального). 2. По экспертным оценкам, почти 2/3 руководителей среднего звена университетов (заведующих кафедрами и деканами) и заведений науки (заведующих лабораториями и отделами) пенсионного возраста. 3. Недостаточное количество научных и научно-педагогических работников в возрастной категории 50--60 лет. 4. Эти категории работников назначаются по конкурсу на пять лет, можно оценить, что в следующие два года украинское образование и наука потеряют более пятой части кадрового потенциала. Руководители науки и высшего образования хорошо знают, что даже при наличии формальных признаков, в частности степени и нужного научно-педагогического стажа, необходимо несколько лет, чтобы кандидат наук имел возможность претендовать на «нормальное» исполнение функциональных обязанностей руководителя среднего звена управления. Какими могут быть риски от поспешного введения этой нормы для науки и высшей школы? Кто мог это предусмотреть (спрогнозировать, спланировать) год назад? А у кого сегодня спрогнозированы кадровые изменения в этих сферах?
- Чем вызван дисбаланс между реальными потребностями рынка труда и предложением?
Ю.Витренко. - По моему глубокому убеждению, главной причиной дисбаланса является отсутствие современной системы государственного прогнозирования и стратегического планирования, построенной на единых концептуальных принципах. Приведу конкретный пример. Для подготовки специалиста с полным высшим образованием требуется пять-шесть лет. Итак, чтобы установить конкретные объемы приема для подготовки специалистов по конкретным специальностям на 2012 год (а их, напомню, более 300), надо иметь в 2011 году потребность в таких специалистах как минимум на 2017 год, чего сейчас нет. Определять потребность должны министерства и ведомства, отвечающие за реализацию конкретной государственной политики, и зафиксировать ее нужно в соответствующем стратегическом плане (на 5--10 лет). Основой определения потребности должны стать прогнозы развития Украины на 15--25 лет (в частности прогноз демографического развития, научно-технического развития, состояния окружающей среды, состояния здоровья населения, образовательного потенциала, экономического развития и т.п.) как специальные научные исследования государственных академий наук, утверждаемые на соответствующем государственном уровне.
Не менее важной причиной является и отсутствие баланса трудовых ресурсов в составе государственных программ экономического и социального развития, стратегий регионального развития, программ и стратегий развития отдельных отраслей общественной жизни.
Очень мешает определению реальной потребности в специалистах и несогласование между названиями отраслей знаний, направлений и специальностей, по которым осуществляется подготовка специалистов, с классификатором видов экономической деятельности (КВЭД).
И.Жиляев. - Во-первых, информационной асимметрией: абитуриент и его семья, формируя свою жизненную траекторию, не знают, какой спрос будет на определенных специалистов через четыре- семь лет, сколько они будут получать. Во-вторых, для формирования этой траектории важно знать пожелания и требования работодателей. Эта асимметрия в развитых странах «погашается» за счет многочисленных опросов молодых специалистов и работодателей. В Украине такие опросы проводятся крайне редко. В-третьих, на рынок труда «входят» специалисты, получившие образование на рынке профессионального образования (еще раз подчеркиваю, высшее образование - это рынок, поскольку работает по рыночным правилам; подавляющее большинство студентов (почти 2/3) учится за счет собственных средств и т.п.). Поэтому надо очень аккуратно балансировать эти рынки или надеяться, что рынок сам все решит.
А.Зволинский. - Сегодня все элементы рынка - индустрия занятости, государство и экономически активное население -действуют на свой страх и риск наподобие движению по дороге без указателей. Разбалансированность системы регулирования занятости в стране приводит к хаотическому движению человеческого капитала на рынке труда, порождая парадоксы типа: «Желаю работать в сельском хозяйстве в Киеве». За годы независимости занятость в промышленном секторе сократилась почти на четыре миллиона человек, в сельском хозяйстве - почти на полтора миллиона. Но эти люди ушли не в частный сектор или сферу услуг, где-то половина «перетекла» в торговлю, остальные же - неизвестно куда.
Есть такое определение в экономике: занятость - это структурная безработица. Объем структурной безработицы, возникающей в ходе изменений в украинской экономике, вообще не поддается анализу. Специалисты, высвободившиеся вследствие такой безработицы, по сути своей не безработные, не становятся на биржу труда, они продолжают искать себе работу по специальности, однако не могут ее найти. Скорее всего, и есть где-топодходящие вакансии, но в другом месте или с другой квалификацией, а информация об этом не доходит до потребителя. И сколько таких людей, никто не знает. Согласно нашему исследованию, объем структурной безработицы достиг в период кризиса в 2008 году 3,5 млн чел. Какой он сейчас - мы не измеряли, все же не думаю, что намного меньше.
Второй дисбаланс вызван системой образования, которая выпускает «не тех» специалистов. И третий - структурными изменениями и преобразованиями в экономике.
- Каким образом осуществляется мониторинг, планирование и прогнозирование потребности в специалистах и кто этим занимается?
Ю.Витренко. - В соответствии с постановлением Кабинета министров Украины от 29.02.1996 г. №266 «О порядке формирования и размещения государственных заказов на поставку продукции для государственных потребностей и контроля за их выполнением» (с изменениями, последнее из которых датировано 09.06.2011 г.) функции формирования госзаказов и координации по их размещению возложены на Минэкономразвитие, где непосредственную работу по формированию государственного заказа на подготовку специалистов с высшим образованием и подготовку к утверждению его на заседании Кабинета министров Украины осуществляют только два специалиста. Мониторинг выполнения государственного заказ возложен на государственных заказчиков и Минэкономразвитие на основании статистических отчетов, обобщаемых Госкомстатом. Планирование и прогнозирование потребности в специалистах, как отмечалось выше, к сожалению, надлежащим образом не урегулированы.
И.Жиляев. - Бесспорно, любое планирование может осуществляться на основании соответствующих утвержденных методик. Но, вопреки тому, что в 1995 году указом президента Украины была предусмотрена разработка методики определения потребностей государства в специалистах с разным уровнем квалификации и объемов государственного заказа с учетом реальной ситуации на рынке тр
