Государственная жилищная политика в большинстве стран формировалась эволюционно, в течение многих десятилетий, под воздействием объективных исторических, экономических и институциональных условий. В Украине же отношения государства и граждан в жилищной сфере складывались под влиянием нескольких скороспелых и недальновидных решений революционного характера, начиная с массовой бесплатной приватизации квартир (!) и заканчивая новейшим, на наш взгляд, дискуссионным, организационно и финансово не обоснованным Законом »Об особенностях осуществления права собственности в многоквартирном доме» (2015 г.), в соответствии с которым содержание и ремонт домов и обеспечение себя впоследствии новым жильем становятся проблемой самих граждан, независимо от их достатка и состояния приватизированного жилья.
В структуре жилищного фонда свыше 80% домов были построены до 1980 г. и давно требовали ремонта, за последующие годы наступил срок капитального ремонта и большинства остальных домов. Получается, что новым собственникам, кроме прав на недвижимость, все еще имеющую некоторую стоимость, в нагрузку достались и весомые обязанности по сохранению крыши над головой.
Государственной жилищной политики, в рамках которой бы принимались и в комплексе действовали соответствующие законы и подзаконные акты, в Украине нет. Как нет и в мировой практике аналога тому, что мы «нареформировали» за 25 лет с собственностью на жилье, финансированием нового строительства и ремонтов, организацией управления содержанием домов и их эксплуатацией.
Хотя право на жилье является конституционным, а государство декларирует в Основном Законе обязательство создать для обеспечения этого права все необходимые условия, государственная жилищная политика свелась к разовой передаче каждому в собственность его квартиры с пропорциональной частью дома. Это все, если не считать ряда несущественных и не работающих программ и законов о доступном или молодежном жилье и условно льготном кредитовании. Не говорю уж о субсидиях на коммунальные услуги, поскольку к содержанию жилья они имеют косвенное отношение.
Власти за время независимости Украины своими действиями сделали невозможным в перспективе реализацию права граждан на жилье, поскольку существующий жилищный фонд ускоренно уничтожается, а условия приобретения нового жилья для огромного большинства в принципе не выполнимы.
Предположим, что купить и обустроить внутри новое современное жилище в Украине можно, заплатив без ипотеки 1000 долл. за квадратный метр, и прослужит оно в лучшем случае 100 лет (в чем при качестве новых домов специалисты очень сомневаются), а до первого капремонта — максимум 30–40 лет. Как свидетельствуют зарубежные источники, на содержание и эксплуатацию жилья в течение одного ремонтного цикла при рациональном управлении необходимо почти столько же, сколько и на его строительство. Если откладывать ремонты — это обойдется еще дороже, например, только за счет повышения цен в строительстве (в 6–7 раз за последнее десятилетие) или же за счет ускоренного разрушения конструкций в домах, находящихся в плохом состоянии. Но при этом срок службы зданий будет сокращаться, а среднегодовая сумма содержания жилфонда, таким образом, повышаться.
В Украине на сегодняшний день до 400 млн кв. м в многоэтажных многоквартирных домах нуждаются в реновации разной сложности. Часть домов будут подлежать сносу (это отдельная проблема). Но большую часть можно и целесообразно спасти. При условной стоимости капитальных ремонтов 50 долл. за квадратный метр на программу реновации, например, 200 млн кв. м жилищного фонда потребуется до 10 млрд долл., или свыше 250 млрд грн, что равно трети бюджета страны. Но при инвестировании этой суммы, к примеру, в течение ближайшего десятилетия с темпами капитального ремонта 20 млн кв. м в год (что, кстати, значительно оживит строительную отрасль) можно было бы обеспечить приемлемые эксплуатационные качества жилья на последующие 30–40 лет вместо инвестиций в объеме 200 млрд долл. в аналогичное новое строительство. Как видим, отремонтировать жилье, особенно если сделать это вовремя, получается на порядок выгоднее, чем строить новое.
Да и кто сейчас в состоянии приобрести новое жилье, если предварительно не продать старое и не внести за счет этого первый взнос? А ведь при худшем сценарии, когда каждый не ремонтировавшийся дом окажется аварийным, а жильцы — выселенными, у таких бывших собственников стартовой суммы уже не будет. Ипотекой со страховкой, которая при существующих процентах и так в два раза удорожает приобретение квартир, в этом случае воспользоваться не получится. А государство, несмотря на Конституцию и неработающий Закон «О жилищном фонде социального назначения» (2006 г.), вряд ли что-то конкретное предложит.
Это доказывает, что без новой жилищной политики, подкрепленной финансово и институционально, как этого и требует Конституция, рано или поздно ситуация с потерей как физического жилья, его стоимости, так и прав собственности коснется большинства граждан. И гражданам стоит задуматься.
А как за границей?
Следует иметь в виду, что в каждой цивилизованной стране строится безопасное, здоровое и эффективное жилье, которое затем рационально эксплуатируется, не доводя дома до преждевременного разрушения. Однако при этом везде есть граждане, чьи доходы все же не позволяют самостоятельно финансировать приобретение и содержание жилья по рыночным ценам, сохраняя нормальный уровень потребления. Сюда относится в основном так называемая группа риска бедности, определяемая как домохозяйства, доход которых, включая субсидии, ниже 60% среднего дохода граждан страны. В среднем в ЕС таких домохозяйств около 17%. Наименьшее количество — 7–11% — в Швеции, Голландии, Германии, Бельгии и Чехии, к примеру. Предельным уровнем бедности домохозяйства здесь считают 25 тыс. евро в год, в Чехии — 15 тыс. евро. В других постсоциалистических странах группа риска бедности составляет свыше 25% домохозяйств при пороговом уровне ниже 5–10 тыс. евро в год, например в Румынии, Болгарии, Литве, Латвии.
Кроме того, в Европе жилье считается недоступным для той части домохозяйств, где жилищные затраты, не включая стоимость коммуналки, превышают 40% доходов (без учета субсидий). Их удельный вес зависит от структуры собственности на жилье и составляет в среднем порядка 11%. Но, например, среди собственников жилья — около 7%, среди нанимателей по рыночным ценам — свыше 27%, нанимателей социального жилья — более 12%.
Каждое государство изучает сложившуюся ситуацию и соответствующим образом помогает таким малообеспеченным гражданам и семьям то ли на стадии приобретения жилья, то ли в процессе его эксплуатации. В первом случае государство стимулирует жилищное строительство, во втором — поддержание жилищного фонда в нормальном состоянии, оказывая помощь малообеспеченным в найме квартир.
Для этого создается система перераспределения финансовой нагрузки в жилищной сфере между социальными группами и регионами, а государство или местные власти используют налоговые поступления, в частности связанные с землей, строительством и эксплуатацией недвижимости. Это — общий механизм во всех странах, но способы его применения связаны с конкретной государственной жилищной политикой.
Так, некоторые государства могут аккумулировать и перераспределять значительные средства для выравнивания жилищных условий граждан и повышения стандарта жизнеобеспечения, некоторые — развивать разнообразные финансово-кредитные и налоговые институты, предоставляя каждому инициативу и право выбора варианта собственного обеспечения жильем. Одни страны взимают налог на недвижимость и налог на условную ренту (потенциально возможную стоимость найма) и не предоставляют помощь при ипотеке (например Латвия). Другие, наоборот, не облагают налогом условную ренту, но и не предоставляют налоговые льготы, связанные с процентами по ипотеке (например Великобритания). Третьи, и их большинство (например Чехия, Польша), такие льготы практикуют.
В странах Европы — и не всегда в зависимости от уровня экономического развития — условно рассматривают несколько моделей жилищной политики, отличающихся комбинацией форм собственности, уровнем и способами господдержки домохозяйств при строительстве и эксплуатации жилья, а также налогообложением строительства и недвижимости. Важно, что при этом государство стремится создать механизмы соблюдения принятых социальных жилищных стандартов и обеспечить воспроизводство жилья как неотъемлемого для граждан блага и национального богатства страны в целом.
Для северных государств (Дании, Голландии, Швеции), а также для постсоциалистических (Польши и Чехии) характерна так называемая социал-демократическая модель,которой присущи: выравнивание жилищных условий за счет госдотаций; регулирование рынка жилья; доступность дешевых кредитов; гибкое налогообложение. В комплексе эти меры обеспечивают относительно высокий всеобщий уровень удовлетворения потребностей в жилье, в том числе за счет предоставления социального жилья для малоимущих.
Юго-западнее (Бельгия, Германия, Австрия, Франция) распространена так называемая корпоративная модель, эффективно сочетающая государственные и рыночные механизмы, но допускающая существенное расслоение в жилищных условиях населения. Тут реализуется избирательный подход государства к субсидированию, помощь предоставляют лишь нуждающимся, стимулируя семейную ответственность за собственное жилищное обеспечение при рыночной, но невысокой (!) цене кредитных ресурсов.
Еще южнее (Италия, Португалия, Испания) применяется так называемая средиземноморская модель жилищного обеспечения. Тут роль государства как в предоставлении субсидий, так и в сборе налогов еще больше сокращается, а роль семьи и родственников — повышается. Финансовый рынок также не так влиятелен.
Однако для большинства стран Европы характерна либеральная модель, где государственная роль в обеспечении жильем незначительна, а расслоение по жилищным условиям велико. Преобладают сугубо рыночные механизмы, в частности, использующие весьма разнообразные финансовые инструменты. В таких странах считают, что необходимость самообеспечения жильем является мощным мотивом активизации трудовой деятельности, а уровень зарплат и доходы большинства работающих граждан могут быть достаточными для оплаты их жилья.
Характерные официально провозглашенные в некоторых европейских странах принципы и цели жилищной политики (качество, экологичность, доступность, содействие государства, планирование на национальном и региональном уровнях, воздействие как на строительство, так и на эксплуатацию, применение налоговых рычагов) приведены в табл. 1.
Собственность и собственники
Говоря о плате за жилье, не следует думать, что имеется в виду его обязательное приобретение в собственность. Выбор способа обеспечения жильем зависит на Западе от возраста членов семьи, сбережений, мобильности в трудоустройстве и профессии — на каждый случай имеются апробированные схемы и финансово обоснованные рекомендации.
Именно таким образом, а не в соответствии с законодательством при реализации той или иной модели жилищной политики в странах ЕС сформировались различные пропорции между жильем, занимаемым собственниками, в т.ч. совладельцами в кондоминиумах и кооперативах (их никак не более 20%); жильем, нанимаемым на рыночных условиях у частных квартиро- и домовладельцев, и социальным жильем, предоставляемым нуждающимся гражданам государством или муниципалитетами.
В среднем в ЕС две трети населения живут в собственных квартирах и домах, а одна треть пользуются съемным жильем за рыночную цену или на льготных условиях. Наибольшая доля собственного жилья, как ни странно, в менее развитых постсоциалистических странах (75–95%), наименьшая — в передовых странах: Австрии, Германии, Великобритании (50–60%).
Отмеченные выше особенности структуры жилищного фонда с распределением по формам собственности и способам государственной поддержки обусловливают различия в данных о стоимости жилья в разных странах и не позволяют проводить простые сравнения. Понятно, что в стране, где доминирует наем у домовладельцев, как в Германии или Бельгии, соответствующая статистика будет включать в основном все расходы и прибыль собственников, достаточные для воспроизводства недвижимости. В Польше, Швеции, Чехии за счет высокой доли кондоминиумов как бесприбыльных организаций совладельцев домов расходы будут включать только содержание жилья и ремонты. В странах, где высока доля социального жилья, нанимаемого по льготным тарифам, расходы домохозяйств на жилье могут показаться еще меньшими.
Во избежание такого расхождения в макроэкономической статистике Европы полная стоимость расходов по жилью определяется с учетом капитальных ремонтов и добавлением показателя условной ренты (Imputed Rent), то есть как будто жилье было съемным. И это показывает его действительную полную стоимость.
На основании европейской статистики можно увидеть, что стоимость жилья и коммунальных услуг — это основная часть семейного бюджета, причем преобладают именно затраты на жилье, а не на коммунальные услуги.
Это сухая статистика. Но вот я обратился за информацией к своей знакомой, эмигрантке, живущей на пенсию 800 евро во французском Бресте. За плохонькую 40-метровую двухкомнатную квартирку она платит хозяйке в доме-кондоминиуме около 300 евро в месяц (соседям такие квартиры обходятся в 400 евро). Электроэнергия стоит еще 40 евро, вода и газ для кухонной плиты — 10 евро. Зимой в дополнение к электрообогреву использует что-то типа буржуйки на жидком топливе, за которое нужно заплатить 100 евро в сезон. При этом знакомая получает государственную субсидию 211 евро.
Итак, мы увидели, что в каждой стране, даже самой богатой, существует прослойка граждан, не способных покрыть собственными доходами рыночную стоимость найма жилья по некой социальной норме, не говоря уж о его приобретении и эксплуатации. Именно такие домохозяйства оказываются сосредоточенными в секторе социального жилья. При этом стандарты социального жилья могут быть достаточно высокими. И социальное жилье может быть рассредоточенным в секторе частного найма с государственной субсидией или в секторе муниципального жилья.
Лидерами по социальному жилью (15–20% рынка) являются как раз небедные страны — Австрия, Великобритания, Финляндия, Франция, а среди восточноевропейских стран — Чехия и Польша.
Украинский взгляд
На общеевропейском фоне новейшая модель жилищного обеспечения в Украине по форме скорее либеральная. Правда, с некоторыми провозглашенными, но не работающими элементами корпоративной модели и признаками средиземноморской модели, особенно в сельской местности. Но в целом у нас практически все жилье — частное, включая многоквартирные дома в псевдосовместной собственности жильцов (около 20%), государственная поддержка нового строительства и эксплуатации — минимальна, проценты по кредитам — высоки, социальное жилье практически отсутствует, доходы домохозяйств не сбалансированы со стоимостью строительства и эксплуатации жилья. В совокупности это позволяет говорить о специфической украинской модели как о худшем из известных образцов.
Применение либеральной модели государственной жилищной политики в стране, где состояние жилищного фонда вследствие недоремонтов плачевное, продолжается экономический спад, население является беднейшим в Европе, неразвиты финансовый рынок и рынок недвижимости, не выдерживает никакой критики. Жилищный фонд физически и как стоимость активов уничтожается ускоренными темпами.
Проблема сознательно маскируется искаженной официальной статистикой доходов и расходов домохозяйств, в том числе на жилье и коммунальные услуги. Статистические годовые расходы владельцев-жильцов включают сегодня только техническое обслуживание, текущие ремонты дома и содержание управителей. Украина наивно демонстрирует стоимость всех жилищно-коммунальных услуг на уровне 9,4% совокупных расходов домохозяйств, или 15,7% конечных потребительских расходов в национальных счетах. Затраты на капремонт отсутствуют. Получение жилья в процессе бесплатной приватизации как специфическая и неповторяющаяся операция также не учитывается.
Готовы ли наши домовладельцы финансировать капитальные ремонты, реконструкцию и новое строительство по рыночным ценам и в масштабах, необходимых для нормального жилищного обеспечения? Конечно, нет. Жилье в таких условиях рассматривается не как жизненное благо, насущная потребность человека, а как предмет длительного пользования, который после окончания срока службы для большинства владельцев безвозвратно исчезнет, причем ускоренными «недоремонтами» темпами.
Чтобы этого избежать, необходимо сконцентрировать средства на финансирование содержания домов на таком уровне, при котором жилищный фонд смог бы сохраняться, содержаться и эксплуатироваться. Можно, конечно, на государственном уровне субсидировать всех собственников жилья, то есть почти все население страны (половина уже и так субсидируется в части коммунальных услуг). Но это было бы абсурдным, ведь эффективный (платежеспособный) собственник на самом деле находился бы на местном уровне.
То есть собственность на жилье в значительной степени требует обобществления, превращения в коммунальную, причем с государственной поддержкой для регионов со сложной жилищной ситуацией. Это касается, в первую очередь, многоквартирных домов, где еще не организованы и по финансовым соображениям не могут быть организованы ОСМД или кооперативы. Как это сделать, где взять средства — отдельный разговор. Но его пора хотя бы начать.
