Разработчиков можно понять: сроки сжатые, главный креатив было поручено закладывать в общегосударственные жизненно важные налоги — налог на прибыль, НДС, акцизы. До местных налогов просто руки не дошли. Да и готовился проект кодекса в условиях абсолютной закрытости: на нормотворческую «кухню» посторонним вход оказался запрещен. Хотя законодательство прямо предусматривает проведение консультаций с ассоциациями местного самоуправления при разработке актов, непосредственно их касающихся.
Не в традициях государственных чиновников привлекать к работе общественность — сакральность власти нарушается. Не дай Бог кто-то посторонний заподозрит, мягко говоря, непрофессионализм разработчиков! А так автор коллективный, мощный, и имя ему — Власть, во всем ее внешнем величии и внутренней убогости.
За годы вынужденной оппозиции у нынешней партии власти было достаточно времени, чтобы поработать над налоговыми новациями. Так, несколько лет назад была создана рабочая группа по разработке законопроекта «О местных налогах и сборах» под руководством регионала Виталия Хомутынника, и ее наработки заслуживали внимания. Но страх, что нововведения не понравятся электорату и, что важнее, окрепшему в условиях законодательного хаоса бизнесу, пожалуй, победил даже чувство абсолютности нынешней власти.
Как бы там ни было, но перед правительством встали непростые задачи: состояние коммунальной инфраструктуры катастрофическое, централизованные инвестиции неэффективны, внедрение европейских принципов организации регионального развития неприемлемо из-за слишком высокой открытости и прозрачности процедур. Необходимо расширить источники наполнения местных бюджетов, особенно в части развития. А тут еще и президент с указанием уменьшить размер ставки налога на прибыль. И тогда появляется гениальное решение: ставку уменьшаем до 20%, но при этом позволяем местным советам принимать решение об установлении дополнительно собственных ставок. Областным — до 2%, городским (городов областного значения) и районным — до 3%. Красиво и просто. Как говорится, и волки, то есть местные бюджеты, сыты, и президенту угодили.
Помнится, в проекте Бюджетного кодекса правительства Тимошенко тоже баловались с налогом на прибыль: там речь шла о передаче 10% от государственного в бюджеты местного самоуправления. При этом диспропорции в доходности возникают грандиозные, но некоторая логика присутствовала. Кто запрещает в каждом селе построить свой водочный или, по крайней мере, свечной заводик — и будет село процветать, как Немиров со своей 60-процентной долей в доходах области. При этом расщепление налога должно было бы осуществляться на уровне Государственного казначейства. То есть предприятие платило бы налог на единый счет.
Предложение же устанавливать собственные ставки налога восхищает своей революционностью — наконец-то органы местного самоуправления получат право регулировать ставки налога, что предусмотрено Европейской хартией местного самоуправления. И не какого-то там земельного, а сразу налога на прибыль, ставшего, по сути, местным.
Правда, при этом бухгалтер предприятия, имеющего филиалы, должен оформлять несколько (или несколько сотен) платежек: в государственный бюджет, во все областные и все городские, районные, где есть филиал, — согласно ставкам, установленным соответствующими советами. При этом нужно осуществить разделительный баланс расходов между филиалами, чтобы определить доли налога между филиалами. Впрочем, наши бухгалтеры переживали и не такие новации.
Хуже другое — нестабильность ставок резко ухудшает предпринимательский климат, создает искусственные барьеры для движения капитала. Опыт развитых стран свидетельствует, что право регулировать ставки налога на прибыль допускается только в федеративных странах, да и то лишь на уровне субъекта федерации. Но и там он устанавливается один раз и очень мало меняется. Так, во Франции в начале 80-х годов прошлого века, после предоставления права органам самоуправления устанавливать ставки налога на капитал (значительно менее подвижного параметра предпринимательской деятельности), правительству пришлось в срочном порядке резко ограничивать права органов местного самоуправления по его регулированию. Поскольку капитал начал массово мигрировать в зоны меньшего налогообложения и, в конце концов, покидать страну.
Что касается Украины, то здесь риски значительны: суммарная доля дополнительного налога составляет 20%, то есть она вдвое превышает ту, что была заложена в проекте Юлии Владимировны. Вообще, налог на прибыль, НДС, акциз очень неудобны в части привязки к местным бюджетам. Чрезвычайная мобильность, низкая прогнозируемость, высокий дисбаланс — все это вынуждало разработчиков Бюджетного кодекса образца 2001 года отказаться от их использования на местном уровне.
Да и отечественный опыт вынуждал. К примеру, двукратное увеличение акциза на спирт в 1999 году привело к массовой контрабанде из Молдовы. Как следствие, вместо запланированных 80 млн. грн. от этого источника в Черновицкой области реально поступило 20 млн. А под прогнозируемые доходы в бюджете были расписаны социальные расходы.
Второй пример. При принятии Бюджетного кодекса АР Крым настояла на зачислении акциза в ее бюджет. И уже в первый год потеряла свыше 100 млн. грн. после перерегистрации «Союз-Виктана». Конечно, тогда автономии помогли — не чужие все же.
В теории местных налогов определяются несколько принципов. Прежде всего, к местным можно относить налоги, которые по природе привязаны к местности, которых трудно избежать, а также завязанные на землю, недвижимость, отдельные виды хозяйственной деятельности, например промыслы. Еще одно требование — органы самоуправления имеют право самостоятельно регулировать ставки налога. Причем общее правило гласит, что верхний предел определяется лишь объемом местных потребностей и готовностью жителей платить за предоставление таких местных услуг. Причем в большинстве развитых стран база налогообложения привязана к рыночной стоимости объекта налогообложения.
В постсоциалистических странах базой налогообложения является количество квадратных метров. В Украине додумались даже эту базу уменьшать: в первых проектах речь шла о налогообложении, начиная с 80 квадратных метров общей площади, потом со 150, а под конец дошли до 300 квадратов. И только хоромы площадью свыше 300 метров облагать налогами. Но даже такие нормы налога на недвижимость по пути от Кабмина до Верховной Рады выпали из проекта Налогового кодекса — то ли кто-то из великих мира сего прикинул размеры своего имения, то ли правительственным чиновникам объяснили, что данный налог будет платить лишь идиот, поскольку «нормальные пацаны» додумаются сделать раздельные счета на родственников.
Таким образом, налог на недвижимость в украинском исполнении остался «страшилкой» для виртуальных олигархов. Хотя реально он давно уже взимается в Украине. Например, в коттеджных городках или районах городов с усадебной застройкой, где жители не ждут, пока местные власти заасфальтируют дорогу, а создают ареал жизни на собственные средства, подвергая обструкции соседей, до сих пор верящих в сказки о коммунизме.
Еще одно правило местных налогов — их платят все. Государство может, конечно, определять, какие льготы могут предоставляться, но решение по этому вопросу принимается органом самоуправления, в бюджет которого направляется налог. Таким образом, государство дает возможность и местным избранникам потренироваться в искусстве демагогии — не все же нардепам быть добрыми. При этом пытаются минимизировать возможные злоупотребления. Если и освобождают от уплаты земельного налога пенсионеров, как это предложено у нас в проекте Налогового кодекса, то только одиноких, может, и цинично, но логично ожидая выморочного наследства, переходящего в собственность общины. Иначе при значительном уровне налогообложения любой человек средних интеллектуальных способностей не поленится переписать земельный участок на родителей-пенсионеров.
И последнее условие — местные налоги администрируются местной налоговой службой. Государство при этом исполняет лишь контрольные и методологические функции. Кстати, Минфин поддержал эту позицию при утверждении Концепции реформирования местного самоуправления постановлением Кабинета министров №900 от 29.07.2009 г. Хотя ГНА и была недовольна.
Но вернемся к проекту Налогового кодекса. Плата за землю в нем по традиции осталась в составе общегосударственных налогов, хотя по своей природе — это местный налог, что фактически подтверждено в проекте уже Бюджетного кодекса, где он отнесен ко второй корзине доходов местных бюджетов. Ставки этого налога остаются настолько мизерными, что иногда стоимость оформления перевода превышает сам налог. В общем, ожидать серьезных поступлений от этого налога в Украине было бы наивно, поэтому в городах и не продают землю — аренда значительно привлекательнее. И цены на квартиры и земельные участки существенно не падают даже в нынешнее кризисное время: удерживать их на высоком уровне спекулянтам ничего не стоит.
Относительно туристического сбора, то тут разработчики не были оригинальными: практически возвращен гостиничный сбор, отмененный несколько лет назад. Особенностями же сбора за осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности является то, что он фактически узаконивает игорный бизнес.
Рыночный сбор не отнесен к местным и будет взиматься согласно указу президента Украины от 28 июня 1999 года. А уже после 31 декабря 2013-го его вообще собираются отменить. Как и сбор за парковку автомобилей. И это дальновидное решение. Ведь в сборе заложена довольно коррупционная схема: фирмам местная власть отдает практически в концессию улицы, собирая при этом кое-что для «отмазки». Реальные же размеры сбора для автомобилистов будут определять уже сами счастливые владельцы разрешений на аренду парковочных мест. Хотя для того чтобы сколотить капитал, им дается только три года: потом начнется электоральная кампания. Но недругам нынешней власти нечем будет крыть — действие сбора закончится.
Интересен налог на рекламу. Базой налогообложения здесь предлагается сделать стоимость рекламной продукции, определенную в договоре между рекламодателем и рекламоразместителем. Отбросив в сторону возможность предоставления фиктивных договоров, прикинем, как собирается городской совет какого-нибудь районного центра взыскать налог на рекламу с телевизионной компании общегосударственного уровня. А та, наверное, без ГНАУ не додумается разделить налог между 11 тыс. сельских, поселковых, городских бюджетов, ведь потребители рекламной продукции живут повсюду. Странное решение законодателя, хотя при разработке проекта этого налога предлагалось в качестве базы брать только площадь внешних носителей рекламы, которые четко локализованы.
В целом проект Налогового кодекса вызывает настойчивое ощущение дежавю. По крайней мере, значительного улучшения для местных бюджетов не наблюдается. Поэтому разговоры о децентрализации власти остаются пока только для зарубежных потребителей политической рекламной продукции.
