Слово «социальный» для нас имеет почти сакральное значение. Все «социальное» — для нас некий фетиш, которому мы безропотно поклоняемся. Любое, даже самое бессмысленное и пагубное для страны решение нормально воспринимается обществом, если оно принимается ради «социального блага». Но при этом мало кто задумывается, что конкретно стоит за «социальной защитой», «социальной поддержкой», «социальными приоритетами». А история здесь как в анекдоте: мы все делаем для людей, но никто ведь не говорил, для каких людей… Вот и выходит, что в реальности самое бедное население Украины получает только треть от того, что тратится на якобы социально незащищенных.
«Национальный гибрид» социальной защиты
Поддержка самых бедных слоев населения должна быть основной целью социальной защиты. Это тот инструмент, который обязан не дать человеку потерять свое социальное достоинство, должен обезопасить от «ловушки бедности» и не допустить, чтобы человек от отчаяния пошел на преступление. В развитых странах с рыночной экономикой социальная защита — это неотъемлемая часть общей системы стимулов. Ведь для полноценного развития страны в рыночных условиях нужна прозрачная, честная и даже жестокая конкуренция, которая открывает путь к успеху самым талантливым и работоспособным. Однако нищета и отчаяние не должны быть единственной альтернативой успеха! Поэтому все цивилизованные страны создали «предохранительные механизмы», которые временно поддерживают людей, испытывающих материальные или другого рода трудности. При этом важным условием поддержки за счет общественных денег является обязательный возврат к активной трудовой деятельности (иждивенчество никто не приветствует).
Между тем в Украине исторически сложилась несколько иная система социальной защиты, некий «национальный гибрид», который состоит из старой системы стимулов советской номенклатуры — льгот и надстройки, созданной за время независимости для защиты нуждающихся граждан от негатива переходного процесса, — адресной социальной помощи. Эти части «гибрида» не дополняют друг друга, не имеют общих целей и даже создавались исходя из принципиально разных концепций. Их только условно можно назвать частями одного целого.
Льготы в нашей стране почему-то воспринимаются как что-то социальное. Но правда состоит в том, что льготы по своей природе не имеют никакого отношения к поддержке самых бедных слоев населения. В советские времена, когда исповедовалось тотальное материальное равенство, руководство СССР изобрело ни на что не похожую систему стимулирования лояльности граждан… без денег! Ведь нужно же было как-то выделять «более равных» среди равных? Так и появилась на территории современного СНГ по сути уникальная система льготного стимулирования советских людей. Самые «вкусные» льготы предоставлялись советской номенклатуре, однако параллельно льготами также пользовались ветераны войны, Герои Советского Союза, Герои труда и другие заслуженные граждане.
После распада СССР украинское руководство оставило старую систему номенклатурных стимулов без изменений. Возможно, чтобы как-то защитить население от тотальной нищеты. Хотя, скорей всего, дело было совсем в другом: просто новое/старое руководство страны, будучи основными пользователями льгот, даже не представляло себе, как может быть по-другому.
Со временем экономика частично перешла на рыночные рельсы и возобновила свой рост. Старая советская элита нашла свое место в рыночных условиях. Большинство бывших номенклатурщиков превратились в респектабельных бизнесменов и депутатов. Однако льготы так и остались неотъемлемой составляющей их жизни. Больше того, льготы начали еще больше разрастаться на волне популистских настроений!
Очевидно, что льготы не могли полноценно выполнять свою «социальную» задачу (не для того их создавали), поэтому в середине 90-х украинское правительство задумалось, собственно, о бедных и социально незащищенных гражданах. Были созданы принципиально новые механизмы социальной защиты, которые ориентировались именно на помощь людям, оказавшимся за бортом бурного переходного процесса. В частности, на этапе либерализации энергетических цен в 1995 году для населения была создана программа жилищных субсидий, а после кризиса 1998 года — достаточно успешная программа помощи малообеспеченным семьям.
Тем не менее, несмотря на масштабную работу по созданию новых механизмов социальной помощи, система социальной защиты остается малоэффективной. Только треть всех социальных расходов в действительности попадает в руки 20% самых бедных граждан. А речь идет о десятках миллиардов гривен общественных денег. В 2011 году на социальную защиту и социальное обеспечение государство потратило около 10% всех расходов консолидированного бюджета (43,8 млрд. грн., не включая расходов на социальную защиту пенсионеров).
Без учета доходов…
В чем же проблема? Как так получается, что крайне бедным украинцам достается всего около 30% им положенного? И почему у нас на зажиточных граждан «распыляется» 70% социальных расходов, тогда как, к примеру, в той же Грузии расточительство намного меньше — «утечка» составляет всего лишь около 35%?
Ответ на удивление прост — в Украине льготные услуги и большинство адресных социальных программ предоставляются без учета доходов этих самых «социально незащищенных» граждан. Так, в 2011 году лишь 25,6% общих расходов бюджета на социальную защиту и социальное обеспечение выплачивалось с учетом материального состояния. Остальные средства шли на поддержание льготных механизмов или выплачивались на основании социального статуса. Отсюда и возникают ситуации, когда депутат оформляет свои резиденции как депутатские приемные и не платит ни копейки за коммунальные услуги (наверное, тоже материально необеспеченный) или мать-одиночка на шикарном Infiniti получает от государства помощь в 200—300 грн. для того, чтобы залить в бак немного бензина.
Но, может, не все так плохо? Ведь среди тех же льготников очень много действительно малообеспеченных.
Давайте разберемся по порядку и не будем путать мягкое и теплое. Льготы — это не инструмент социальной защиты, это рудимент советской системы стимулов. На сегодняшний день льготы себя изжили. На постсоветском пространстве Украина — единственная страна, которая до сих пор поддерживает настолько масштабные льготы и боится с ними попрощаться. В основном льготы получают не самые бедные граждане. К примеру, лишь 12% льгот на коммунальные услуги достаются 20% беднейших украинцев.
Кроме того, льготы — надежный источник коррупционных отношений. Никто и никогда полноценно не учитывал стоимость льготных услуг (и даже количество льготников), поэтому компенсацию расходов за льготные услуги производят «на глазок» и по договоренности — на основании достаточно приблизительных нормативных оценок. Очевидно, что никто из бюрократов никогда не будет выступать за упразднение такой удобной системы.
Еще одна важная деталь: льготы по своей сути «безразмерны», и это очень нравится украинским политикам! Их можно обещать в неограниченном количестве, но воспользоваться льготами смогут только те, кто имеет доступ к самим льготным услугам. Например, ветеран войны, проживающий в сельской местности, не всегда имеет возможность пользоваться централизованным отоплением, не говоря уже о поездках на городском коммунальном транспорте или достойном санаторном лечении.
Вот и получается, что льготы имеют отношение к чему-то «социальному» только условно. На текущий момент, к сожалению, это больше инструмент «распыления» общественных денег, чем механизм защиты «обиженных и обездоленных».
Несколько лучше ситуация по так называемым адресным программам, созданным за годы независимости. Но и здесь только 37% выплат производится с учетом доходов, поэтому даже новые инструменты поддержки не всегда помогают тем, кому это действительно нужно.
Что делать и зачем что-то менять?
Рецепт улучшения эффективности использования социальных расходов достаточно прост. Как во многих странах, нужно в том или ином виде без исключений учитывать доходы и материальное состояние граждан, претендующих на поддержку за счет общественных денег (в том числе льготную). В Грузии за счет такого механизма удалось направить на нужды самых бедных граждан 65% социального бюджета.
Но нужно ли что-то менять? И зачем это делать? Ведь может получиться, как всегда…
Вы никогда не задумывались, почему у нас настолько ужасные коммунальные услуги? Недофинансирование, скажете вы. Не все так просто! У коммунальщиков просто нет стимулов как-то улучшать свою работу, и социальная политика в этом играет не последнюю роль. Значительная часть доходов коммунальных предприятий — это компенсация за предоставление льготных услуг. Зачем транспортному коммунальному предприятию оптимизировать/улучшать/усовершенствовать, когда льготник «съест» все, что ему предложат, а деньги вернет бюджет на основании нормативов (к примеру, один льготник, на 1 кв. м троллейбуса, на километраж маршрута)? И не важно, ехал этот льготник на троллейбусе или нет.
Вас никогда не беспокоило, что, оставшись без источников доходов, вам нужно будет выживать на мизерную (в разы ниже, чем официальный прожиточный минимум) социальную помощь? Ведь даже если вы льготник и получаете льготных услуг на 50—100 грн. (просто приятное дополнение к семейному бюджету), вам не удастся выжить только на льготах, случись потерять основные источники доходов. А ведь именно эти 50—100 грн., разбросанные среди не таких уж и бедных людей, и являются основной причиной мизерной поддержки действительно нищих!
Что уже говорить о резонности уплаты налогов! Зачем в очередной раз выжимать из себя дополнительные средства, принося свое развитие на алтарь «социальности» (или уплачивая за каждый товар на 20% больше из-за НДС), если 2/3 уплаченных денег — это «потери в сетях»? Может, с учетом таких потерь легче будет напрямую помогать бедным гражданам в своем городе, селе или районе? Все-таки 70% за посреднические услуги — это как-то многовато… и даже неприлично!
Так что? Оставляем все, как есть?
