12 мая 2016 года Верховная Рада установила рекорд по скорости принятия законопроекта.
Понадобился всего день, чтобы законопроект о работе Генпрокуратуры, инициированный 11 мая Виктором Королем (БПП), был зарегистрирован, прошел комитет, а на следующий день был проголосован и подписан президентом.
Всего за сутки законопроект прошел 12 стадий законодательного процесса.
Это примерно в 116 раз быстрее, чем прохождение среднестатистического украинского законопроекта.
VoxUkraine задался вопросом, что влияет на время принятия законопроекта, и как долго он будет дрейфовать по коридорам Верховной Рады, прежде чем попадет на подпись президенту.
DataVox предложил инструментарий, который позволяет ответить на этот вопрос.
Определения и данные
Инициатор — депутат, который инициирует законопроект. Этот депутат стоит первым в списке авторов законопроекта и считается формально главным автором. Все остальные — это соавторы. Формальный инициатор законопроекта не всегда является реальным автором. В анализе не учтен этот нюанс.
Исполнитель — депутат, возглавляющий комитет, через который проходит законопроект. Этап рассмотрения законопроекта в комитете является одним из ключевых в законодательном процессе. На этом этапе можно как притормозить процесс, так и ускорить.
Период анализа: ноябрь 2014 года — май 2016 года. В данной статье автор сосредоточился исключительно на законопроектах. Источники данных — data.voxukraine.org и opendata.rada.gov.ua.
Самые быстрые и самые медленные
За время работы Верховной Рады восьмого созыва в парламенте были зарегистрированы 3 876 законопроектов, из которых 421 подписал президент. В таблице представлены топ-5 самых "быстрых" и самых "медленных" актов.
В среднем, законопроект проходит все стадии от регистрации и до подписания президентом за 116 дней. Однако средняя оценка — очень грубая метрика.
Есть законопроекты, который принимаются за день-два, а есть те, которые "маринуются" по 400-500 дней. Целесообразным будет взглянуть на распределение количества подписанных законопроектов по временным интервалам, а также на кумулятивную кривую.
Из графика распределения можно сделать несколько выводов.
- 85% принятых законопроектов прошли весь законодательный процесс за период от одного дня до шести месяцев.
- Наибольшее количество принятых законопроектов — 80 или 19% — прошли все стадии за период от 30 до 60 дней.
- Больше половины — 57% — принятых законопроектов прошли весь путь за четыре месяца.
Итак, если опираться только на эти данные, то можно сказать, что у случайно выбранного законопроекта шансы быть принятым и подписанным — чуть меньше 11%, и весь путь займет, скорее всего, меньше шести месяцев.
Самые эффективные инициаторы и исполнители
От кого и от чего зависит скорость прохождения проекта? Больше всего — от двух субъектов законодательного процесса: инициатора и исполнителя.
Оценка эффективности работы представителей законодательной власти — актуальный вопрос для многих развитых стран. Например, в США существует исследовательский проект оценки законодательной эффективности конгрессменов thelawmakers.org.
В его рамках была разработана методология, которая основывается на оценке важности каждого инициированного законопроекта. Могут быть проекты не очень важные — о переименовании улицы, важные — о публичных закупках, фундаментальные — о внесении изменений в конституцию в части правосудия.
Автор пока использует более простой индикатор эффективности законодателей: отношение принятых законопроектов к общему числу инициированных.
Ожидаемо первое место занимает президент Петр Порошенко. Кроме того, что он самый эффективный законодатель — 82% от всех поданных от его имени законопроектов стали законами, его инициативы намного быстрее других проходят все этапы законодательного процесса — в среднем 60 дней.
С большим отставанием от президента дальше следует правительство — 27,5% и 95 дней. За третье место борются президентская партия "Блок Петра Порошенко" — 9,4% и 127 дней — и Радикальная партия Олега Ляшко — 17% и 131 день.
Разница во времени принятия проектов не критична: четыре дня в пользу БПП. Однако законотворческая эффективность Радикальной партии почти вдвое выше.
Из рисунка видно, что имеет место отрицательная связь между двумя показателями, коэффициент корреляции: R = -0,79. Чем выше процент принятых проектов, тем меньше времени в среднем уходит на принятие одного акта.
Причины такой связи могут быть разные: политический авторитет инициатора, его связи с исполнителем — главой комитета, "состояние здоровья" коалиции.
Инициатор законопроекта — это лишь одна сторона медали. Вторая — комитет, который наделен своеобразной исполнительной властью в парламенте.
Комитеты отличаются количеством участников, их средним возрастом и гендерным распределением, средним рейтингом iMoRe для депутатов, который отображает, как тот или иной депутат голосует за реформаторские законы.
Из таблицы видно, что из 27 комитетов выделяются два: по иностранным делам и по вопросам европейской интеграции. Оба имеют очень высокий процент принятых законопроектов — 72% и 64% — и тратят меньше всего времени на свою работу — 50 дней и 51 день. Чем же они так особенны?
Во-первых, высокий средний рейтинг iMoRe среди представителей комитетов. У комитета по иностранным делам — 206,3, если вынести за скобки представителей "Оппоблока" С. Ларина — 0 и Ю. Левочкину — 2. У комитета по вопросам евроинтеграции — 183,16, без А. Вилкула — 5,75 и В. Балоги — 66.
Во-вторых, гендерное равенство. В обоих комитетах почти одинаковое количество мужчин и женщин.
Пять наиболее и наименее эффективных комитетов
Что влияет на время прохождения проекта
Уже известно, сколько может занять процесс принятия законопроекта, кто наиболее эффективный законодатель, и какой исполнитель наиболее трудолюбивый. Что еще влияет на время прохождения законопроекта?
Эту задачу можно решить с помощью несложного "древесного" алгоритма, который измерит информативность каждого признака.
Создание и отбор признаков - творческий процесс. Чтобы подобрать релевантные, требуется понимание функционирования парламента, большое число решенных задач на парламентских данных и хорошая интуиция.
Авторы создали десять признаков, этот список хорошо отражает парламентскую работу. Однако они готовы принять комментарии и усовершенствовать перечень.
- Разница в рейтинге iMoRe— это разница между рейтингами iMoRe инициатора и исполнителя законопроекта, взятая по модулю.
- Соавторство законопроектов — количество совместно инициированных законопроектов инициатором и исполнителем.
- Корреляция голосований — степень "похожести" голосований инициатора и исполнителя.
- Расстояние между депутатами в зале парламента — геометрическое расстояние между местом, где сидят инициатор и исполнитель.
- Возрастная разница — разница возрастов инициатора и исполнителя, взятая по модулю.
- Наличие Facebook-страницы (бинарный признак) — если у инициатора и исполнителя есть страница, тогда 1, если нет — 0.
- Фракция (бинарный признак) — если инициатор и исполнитель из одной фракции — 1, если нет — 0.
- Профессия до работы в парламенте (бинарный признак) — если инициатор и исполнитель имели одну профессию до работы в Верховной Раде — 1, если нет — 0.
- Старый или новый (бинарный признак) — если инициатор и исполнитель новые или оба старые в парламенте — 1, если нет — 0.
- Пол (бинарный признак) — если инициатор и исполнитель одного пола — 1, если нет — 0.
Теперь необходимо выяснить, какие же из них более информативны, а какие нет. Этот процесс называется отбором признаков — feature selection. Для его реализации авторы используют один из "древесных" алгоритмов. В таблице приведена информативность каждого признака.
Информативность признаков
Как видно из таблицы, наиболее информативный признак — разница между реформаторскими рейтингами инициатора и исполнителя. Это в очередной раз подтверждает важность рейтинга iMoRe для депутатов. Что это означает?
Чем ближе друг к другу в рейтинге iMoRe инициатор и исполнитель, тем быстрее законопроект попадет в сессионный зал. При этом неважно — они близко в верхней части рейтинга или в нижней.
Другими словами, если закон инициирует прогрессивный депутат-реформатор, который находится в верхней части рейтинга, а комитет возглавляет депутат-ретроград, находящийся низко в рейтинге, то законопроект будет проходить комитет очень долго. При зеркальной ситуации будет тот же эффект.
В сухом остатке
Результаты кажутся неоднозначными, но вместе с тем выявляют несколько интересных закономерностей.
- Если хотите быстро принять законопроект, найдите способ убедить президента подать его. Глава государства — самый эффективный законодатель.
- Большинство законопроектов, 85%, проходят весь законодательный процесс в первые шесть месяцев после регистрации.
- Наиболее эффективные комитеты — по иностранным делам, глава Анна Гопко, и по вопросам европейской интеграции, Мария Ионова. Примечательно, что их возглавляют молодые женщины, которые впервые избраны в парламент.
- Реформаторский рейтинг депутата — iMoRe — наиболее информативный признак, который определяет время принятия законопроекта.
