Многие сейчас считают: еще одни выборы — еще одно антикоррупционное обострение. И потому не обращают особого внимания на последние антикоррупционные PR-акции ключевых политических игроков — президента, правительства и представленных в парламенте партий.
А зря. Потому что на этот раз, похоже, в антикоррупционной сфере появляются тектонические сдвиги. Какие основания так думать?
Во-первых, принятые 7 октября законопроекты (четыре — за основу и еще один — в целом) являются продолжением антикоррупционного движения, проявившегося в подготовке и утверждении весной-летом нынешнего года правительственного «Плана первоочередных мер по преодолению коррупции» (уже в значительной мере выполненного) и принятии парламентом ряда законов — «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине», «О проведении государственных закупок», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в сфере государственной антикоррупционной политики в связи с выполнением Плана действий по либерализации Европейским Союзом визового режима для Украины», «Об очищении власти» и т.д., которые можно критиковать преимущественно за «букву», но не за «дух».
Шаги, предпринятые в 2014-м, на фоне бездеятельности всех субъектов антикоррупционного процесса на протяжении предыдущих четырех лет в нашей государственной все еще лилипутии кажутся почти гулливеровскими.
Впереди же нас ожидает еще не один антикоррупционный праздник, на котором гостям подадут разработанные на основании лучших европейских стандартов проекты законов о прокуратуре, судоустройстве, полиции, государственной службе, правовых основах лоббирования, финансирования политических партий и избирательных кампаний, общественное обсуждение общественно важных решений, проведение проверок публичных служащих на добродетель и т.п.
Во-вторых, антикоррупционные законы времен президента Януковича очень хорошие — как может быть хорош полуметровый макет Maybach-62 у вас на шкафу. Как этот макет без двигателя и трансмиссии не будет настоящей машиной, так и все еще действующие сегодня антикоррупционные законы времен Януковича практически не способны ни на что, кроме использования к козлам отпущения. Когда антикоррупционные законопроекты готовили лишь уполномоченные чиновники, они — умышленно или подсознательно — подстроили их положения под себя и своих начальников и коллег.
Положения же принятых 7 октября проектов Антикоррупционной стратегии и Закона «О противодействии коррупции», разработанных преимущественно общественными активистами с опытом работы в органах государственной власти, не пытаются быть чем-то похожими на статьи ратифицированных Украиной антикоррупционных конвенций и протоколов ООН и Совета Европы, а максимально точно соответствуют требованиям этих статей, они не являются профанацией, пылью в глаза международным наблюдателям Совета Европы и GRECO — это на самом деле добротные законопроекты, хотя и не лишенные многих недостатков, о которых — ниже.
Эти проекты отличаются конкретностью и системностью, содержательностью и жесткостью несущих конструкций. К сожалению, в heavy metal их положений президентскому проекту Закона «О системе специально уполномоченных субъектов в сфере противодействия коррупции» больше всего удалось добавить режущей ухо какофонии.
В-третьих, в новых актах грамотно определено собственно понятие коррупции (с чем же мы боремся?!) и выделены как коррупционные правонарушения, так и связанные с коррупцией правонарушения; последствия, в т.ч. ответственность, от совершения первых и вторых — отличаются.
Впервые в истории государства на законодательном уровне подтверждено существование разных сфер коррупции. Подтверждено, что своими причинами, проявлениями и последствиями коррупция в парламенте существенно отличается от коррупции в больнице, коррупция в министерстве — от коррупции в детском саду, а коррупция в суде — от коррупции в сфере государственных закупок. Таким образом, разные проявления коррупции в значительной мере требуют и разных методов предотвращения и противодействия.
Одновременно предполагается существование и применение сквозных антикоррупционных мер, не зависящих от сферы коррупции. Речь идет о создании добродетельной публичной службы, которая будет включать логические и человечные механизмы предотвращения и разрешения конфликта интересов; полную невозможность скрыть доходы, имущество и расходы свои и членов семьи; обеспечение надлежащего доступа к информации (в том числе данных земельного кадастра и реестра прав на недвижимое имущество); реальное обеспечение неотвратимости ответственности и наказания за коррупционные преступления; конкретные средства формирования негативного отношения к коррупции; мотивацию «обличителей» и др. Этим учтено, что коррупция является системным явлением, и преодолеть ее, например, отдельно в частном секторе, можно только путем комплексных мероприятий: нужны политическая воля для разграничения бизнеса и власти, проведение административной реформы (ограничение возможностей злоупотреблений чиновников), судебная реформа (обеспечение справедливости), создание среды свободной конкуренции...
В-четвертых, появляются конкретные ответственные за борьбу с коррупцией, т.е. те, с кого можно будет спросить. Функцию и соответствующие задачи по предотвращению коррупции будет выполнять Национальная комиссия по вопросам предотвращения коррупции (далее — Комиссия) — новый исполнительный и координационный орган, а также уполномоченные подразделения (уполномоченные лица), создаваемые во всех госорганах и на госпредприятиях. Противодействие же (т.е. уголовное преследование и смежные задачи) коррупции возлагается на органы прокуратуры (включая координацию противодействия), а также Национальное антикоррупционное бюро Украины (к его подследственности отнесены дела о коррупционных преступлениях, совершенных высшими должностными лицами государства) и спецподразделений МВД Украины (подследственность — другие коррупционные преступления).
В-пятых, добавляет оптимизма и тот факт, что Антикоррупционная стратегия содержит четкие индикаторы ее реализации. Это, в частности: уменьшение доли населения, имеющего собственный опыт коррупционного поведения; увеличение количества граждан, заявивших компетентным органам о фактах коррупции по отношению к ним ; выполнение рекомендаций для Украины, данных Группой государств против коррупции (GRECO); улучшение международных индексов.
Все вышеперечисленное, конечно, не полностью отражает положительные стороны «антикоррупционного пакета законопроектов 7 октября». Но, находясь буквально на подъеме от многих его положений, автор этих строк, приученный жизнью к скепсису, должен думать прежде всего о том, какие поломки могут произойти в механизме антикоррупционной «аварийки» и какие барьеры — появиться на пути ее движения в наше светлое завтра.
Итак, о «подводных рифах» и «явно заметных скелетах».
Но вначале несколько слов о проекте Антикоррупционной стратегии (№4284). Он недостатков практически не имеет. Наконец, это и не закон прямого действия, закон в собственном смысле, а лишь демонстрация намерений (хотя и решительных), что само по себе ставит под сомнение конституционность его принятия как Закона, — это уже отметили специалисты Главного научно-экспертного управления аппарата Верховной Рады. К сожалению, в нашей стране чем выше статус правового акта, тем выше вероятность его выполнения. Вполне приемлемым является и проект №5114, которым вносятся изменения в отдельные законодательные акты, содержащие полезные для дела борьбы с коррупцией вещи. Он предусматривает обязанность предприятий устанавливать «конечное бенефициарное юридическое лицо» при его регистрации, смене юридического лица, открытии счетов в финансовых учреждениях и сохранять информацию о нем, а также уголовную ответственность руководителей за неподачу такой информации государственному регистратору и подачу умышленно неправдивой информации. Также обещает свободный доступ к Госреестру прав на недвижимое имущество, т.е. «прозрачные» сведения о недвижимости.
Детальнее — о проектах законов «О противодействии коррупции» (далее — проект №5113) и «О системе специально уполномоченных субъектов в сфере противодействия коррупции» (далее — проект № 5085).
Согласно проекту №5113, уже в октябре 2014 г. страна может иметь вполне приличную систему предотвращения коррупции, а в апреле 2015 г. — даже специальную Национальную комиссию по этим вопросам. Однако проект, в случае его принятия как закона, может создать ряд проблем.
Первой проблемой представляется не совсем идеальное определение субъектов, на которых распространяется действие закона о предотвращении коррупции. Так, не учтено, что, согласно Гражданскому кодексу Украины, юридические лица частного права — созданы на основе учредительных документов, а публичного права — распоряжением президента Украины, органа государственной власти или органа местного самоуправления. Чим же являются институты, созданные не на основании учредительных документов и не указанным актом? Скажем, если государственное предприятие «Деркульский конный завод» создано приказом русской императрицы Екатерины II в 1765 г., то дает ли это право должностным лицам завода не соблюдать теперь правила по предотвращению конфликта интересов, без ограничений получать подарки, не подавать декларацию и т.д.? Неокончательный перечень лиц в подпункте «б» п. 2 ч. 1 ст. 3 проекта №5113 — «другие лица, определенные законом» — создает угрозу применения Уголовного кодекса к неопределенному кругу лиц, а обязанность предотвращать коррупцию в деятельности юридических лиц частного права необоснованно возложена на всех без исключения работников таких юридических лиц.
Некоторые положения проекта кажутся сомнительными с точки зрения их соответствия Основному Закону. Так, предлагается назначать членов Комиссии на конкурсной основе, и к этому можно отнестись только положительно. Однако кандидатов в состав конкурсной комиссии определяют, в частности, президент и комитет Верховной Рады Украины, к предмету ведения которого относятся вопросы борьбы с организованной преступностью и коррупцией, хотя Конституция Украины (ст. 106 и ч. 1 ст. 89) четко определяет границы полномочий этих двух субъектов, выходить за которые недопустимо. Как только Конституционный суд даст свой ответ на этот вопрос — и... карета превратится в тыкву.
Существуют серьезные противоречия между положениями проекта №5113 и положениями действующих законов и других антикоррупционных законопроектов.
Например, вопреки ст. 214 Уголовного процессуального кодекса (УПК) Украины, Комиссия в случае выявления признаков коррупционного преступления, вместо того чтобы немедленно обратиться в соответствующие органы досудебного расследования, должна утвердить обоснованное заключение и прислать его специально уполномоченным субъектам в сфере противодействия коррупции (органам прокуратуры, специальным подразделениям по борьбе с организованной преступностью МВД, по борьбе с коррупцией и организованной преступностью СБУ). К этому следует добавить, что, согласно проекту №5085, в СБУ больше не предусматривается указанных спецподразделений. В проекте №4284а речь идет о подготовке Комиссией национального отчета, а в проекте №5113 — национального доклада.
Кстати, непонятно, какую нагрузку несет слово «Национальная (Национальное)» в названиях подлежащих созданию органов. Принадлежащий к нации? Тогда почему Национальная комиссия по вопросам предотвращения коррупции — но не Национальная избирательная комиссия? Почему Национальное антикоррупционное бюро — но не Национальная служба безопасности? Почему «национальный доклад» — но не «национальный приговор суда»?
Из функций Комиссии (ст. 11 проекта) абсолютно не следует необходимость образования ее территориальных органов. Тем более что проектом №5113 предполагается создание т.н. уполномоченных подразделений (уполномоченных лиц) во всех государственных учреждениях — от парламента и до государственных предприятий. С учетом количества последних (несколько сотен), а также высших и центральных органов государственной власти (около 100) и их территориальных органов (несколько сотен), областных и районных госадминистраций (более 500), в целом может идти речь о создании 5–10 тыс. таких новых «рабочих мест». Крайне неуместно во время экономического кризиса. Поэтому сомнительно, что эти детали механизма будут действительно «стальными», а не пластиковыми, и вообще будут работать.
Не вытекают из проекта №5113 и причины, которые будут побуждать 15 членов Общественного совета при Комиссии самоотверженно принимать участие в заседаниях Комиссии, заслушивать информацию о ее планах и изучать ее отчеты. Разве что это будут пенсионеры, которым больше нечем заняться.
А вот членам Национальной комиссии, похоже, будет не до посиделок, особенно после 1 апреля, когда наступает время подсчитывать и проверять декларации. В соответствии с проектом №5113, Комиссия должна: в течение 15 дней после указанной даты — проверить, весь ли миллион с лишним соответствующих субъектов своевременно сдал декларацию; письменно предупредить всех разгильдяев, а также сообщить об их разгильдяйстве «кому следует»; в течение 90 дней — осуществить полную проверку деклараций более 100 тыс. субъектов (правильность и полнота заполнения, логический и арифметический контроль). Справятся? Конечно. Это же только первые 15 дней (начальная проверка) — по 67 тыс. деклараций, а остальные 75 дней (полная проверка) — около 1 тыс. деклараций в день, это если без выходных и игнорируя другие задачи, возложенные на Комиссию. Просто надо сформировать в Комиссии аппарат из 10 тыс. служащих, и набирать их на сезонную работу ежегодно с 1 апреля по 31 мая.
Далее. Хотелось бы большей точности при установлении ограничений относительно использования подарков. Во-первых, «один источник», от которого можно законно получить подарок в четыре раза дороже, чем обычно, это, простите, кто? Это вообще человек? Во-вторых, такие ограничения должны существовать лишь тогда, когда подарки дарятся членами семьи (а не как в проекте — близкими лицами, ссылаясь на интимные отношения с которыми, чиновник сможет вполне законно получать «в подарок» мотоциклы и яхты).
Похоже, что лицо, уполномоченное на исполнение функций государства или местного самоуправления, согласно законопроекту (ст. 47), обязано будет декларировать все наличные средства, даже карманные и те, что хранит дома, в стеклянной банке. Не декларировать можно только «мелкие» (до 50 минимальных зарплат) суммы, хранящиеся в банке. Почему так? Понять трудно.
Предложенная этим проектом новая ст. 366-1 Уголовного кодекса «Декларирование недостоверной информации» не согласована по смыслу с предложенной другим проектом, №5085, редакцией ст. 368-2 этого же Кодекса «Незаконное обогащение». Согласно первой из них, уголовная ответственность наступает независимо от того, значительное ли превышение стоимости имущества над доходами, — а наказание предусмотрено одинаковое.
Проект №5113 содержит еще несколько досадных ошибок, которых, к сожалению, совсем избежать не удастся из-за поспешности с принятием закона в целом. Эксперты Главного научно-экспертного и Главного юридического управлений аппарата ВР обнаружили немало их. Кстати, то же касается и проекта Закона «О внесении изменений в Уголовный и Уголовный процессуальный кодексы Украины...» (№4448а), который уже 7 октября принят в целом со всеми его недостатками. Что же делать, снова по М. Салтыкову-Щедрину — «строгость законов будет смягчаться необязательностью их выполнения».
Но в целом концептуальное качество и нормативная ценность проекта №5113 — все-таки значительно выше, чем проекта №5085.
Главный, и сомнительный, позитив последнего — это то, что он выглядит как попытка политической договоренности. Дескать, я тебя буду контролировать с помощью Бюро, а ты меня — с помощью Комиссии, так и будем балансировать.
Главным же — и настоящим — недостатком этого законопроекта является то, что он откровенно не соответствует ст. 106 Конституции Украины в вопросе создания Национального антикоррупционного бюро Украины (далее — Бюро), в частности назначение на должность и освобождение от должности его директора, утверждение состава Конкурсной комиссии и т.п. Указанная статья Конституции Украины содержит исчерпывающий перечень полномочий президента, и в ней таких полномочий нет. Очевидно, все, что делается вопреки Основному Закону, долго жить не будет. Пример: указ президента Л.Кучмы от 24 апреля 1997 г. о создании подчиненного ему Национального бюро расследований Украины уже 6 июля 1998 г. был признан Конституционным судом неконституционным. Ничем завершилась и деятельность рабочей группы по разработке концепции создания и организации деятельности Национального бюро расследований Украины во времена президента В.Ющенко. В этом контексте более приемлемой кажется идея образования специального антикоррупционного правоохранительного органа как центрального органа исполнительной власти со специальным статусом, отображенная в законопроекте №3042, который готовился Центром политико-правовых реформ. Во время рассмотрения в Верховной Раде 3 июня 2014 г. он набрал, к сожалению, лишь 204 голоса. Этот проект показывает, что политически балансировать можно с помощью других средств, прежде всего различных механизмов контроля и надзора, а немало его положений можно позаимствовать и учесть в проекте №5085 еще сейчас, перед вторым чтением. Если без ревности и недоверия.
Далее. Согласно проекту №5085 требования к кандидату на должность директора Бюро — невысокие и оценочные («пять лет опыта», «способность по своим деловым и моральным качествами, образовательному и профессиональному уровню исполнять обязанности» и т.п.). Следовательно, вновь может победить «личная преданность». Добиться пяти голосов «за» определенного кандидата в созданной им Конкурсной комиссии президенту будет нетрудно: трех членов комиссии назначает он сам, а еще два могут быть, скажем, представителями пропрезидентской политической силы в парламенте.
При этом назначенный президентом директор Бюро имеет, фактически, внутриведомственные диктаторские полномочия. В Бюро действует принцип единоначалия, коллегия не создается, своих заместителей и директоров территориальных управлений и их заместителей, некоторых других руководителей подразделений директор назначает и освобождает сам, все подразделения внутреннего контроля (центрального аппарата и территориальных управлений) подчинены непосредственно ему. И к тому же предусмотренные проектом полномочия директора — безграничны.
У самого же Бюро будут (будут?) права, которых нет уже даже у прокуроров. Статья 23 проекта, большинство положений которой противоречат как действующему УПК Украины, так и предложениям относительно изменений в УПК Украины, содержащимся в Заключительных положениях этого же проекта, предусматривает и истребование любой необходимой Бюро информации, и ознакомление с любыми необходимыми Бюро документами, и возможность изъятия предметов и документов... Все 700 работников Бюро вооружены и могут применять огнестрельное оружие, специальные средства и меры физического воздействия. Зачем это следователям и аналитикам? Это же не военное формирование! И не полиция!
Непонятен правовой статус работников Бюро. Из 700 в целом 200 — лица начальствующего состава (на которых почему-то распространено действие Дисциплинарного устава органов внутренних дел), остальные — государственные служащие и другие работники. Кто именно из них — лица начальствующего состава «при погонах», которых намного меньше, или «другие работники», которых значительно больше, — будет исполнять главную задачу этого органа — досудебное расследование коррупционных преступлений, а кто будет заниматься более простыми делами (аналитикой, отчетами, соблюдением режима секретности и защитой свидетелей) — не определено. Открытый конкурс для всех «работников» лишь декларируется, но его условия не определены. Все эти проблемы «полезут» потом, как «Мишкина каша» из кастрюли.
Отношения между Бюро и Национальной комиссией по вопросам предотвращения коррупции ни в одном из законопроектов не прописаны. Каждый из этих органов создает собственные информационные базы, о чем-то отчитывается, кого-то информирует. Получается — два конкурирующих центра. Кроме того, в каждом государственном органе проект №5113 предусматривает, как упоминалось выше, уполномоченные подразделения (уполномоченных лиц), вместе с тем в проекте №5085 их нет, а есть подразделения внутреннего контроля с похожими (но не совсем) задачами.
Похожим для обоих этих государственных органов является то, что в обоих законопроектах прямо определены должностные оклады работников. Высокие. Точнее — чрезвычайно, непривычно высокие для нашей страны. И не только для нашей. Если бы это помогло! Но это самая острая социально-правовая проблема. Как заставить остальных государственных служащих, должностных лиц местного самоуправления, военнослужащих, работников правоохранительных органов, судей и других, которых вместе более миллиона, строго выполнять антикоррупционные законы, содержа свои семьи на зарплату, едва превышающую прожиточный минимум? Как это оно — будучи зажиточным, требовать от нищего придерживаться заповеди «Не укради!»? Так моральны ли и социально справедливы в указанных законопроектах №5113 и 5085 положения, которыми устанавливаются сверхвысокие должностные оклады только для отдельных лиц, не успевших еще ничего сделать для преодоления коррупции?
Очевидно, что заработная плата всех чиновников государства должна прямо пропорционально зависеть от состояния дел в экономике Украины в целом или конкретных городов, районов, областей (индикаторами чего являются и объем ВВП и ВНП, и уровень инфляции, и прочность национальной валюты, и чистый приток иностранных инвестиций, и среднечасовой заработок работника, и... экономисты меня поправят), с определенными коэффициентами. Безусловно, необходимо установить социальный минимум заработной платы для всех таких лиц, даже если для этого придется сократить и перевести на помощь по безработице треть из них. Так, по крайней мере, будет честно. Заработная же плата борцов с коррупцией может зависеть также от стоимости изъятого у коррупционеров и возвращенного государству имущества и т.п. и возрастать постепенно, а не быть раз и навсегда нестимуляционно определенной законом.
Как вывод относительно этой экспертной оценки важных законопроектов: мы все еще учимся строить государство, и все еще совершаем множество ошибок; но создаваемые нами государственные механизмы все больше становятся настоящими — подвижными и прочными.
