О принципах нового административно-территориального деления, децентрализации власти и полномочиях местного самоуправления мы поговорили с главой правления Центра политико-правовых реформ Игорем Колиушко.
В чем недостаток нынешнего административно-территориального деления Украины? В рамках децентрализации власти его необходимо менять, но по какому принципу?
Сейчас у нас около 11,5 тыс. субъектов местного самоуправления, и половина из них – села с населением 1 тыс. человек и меньше. То есть около половины субъектов местного самоуправления не может выполнять те полномочия, которые им следует передать. Например, если мы хотим передать им управление землей, то в органе местного самоуправления должен работать землемер – служащий, с соответствующим образованием, квалификацией и т.д., которому необходима соответствующая зарплата. Но в селе на 500 жителей для него не будет работы, и к нему будут обращаться раз в месяц. Как же при такой нагрузке государство может платить человеку деньги? Вот и получается, что если мы проведем децентрализацию для всех 11,5 тыс. субъектов, значит, мы должны либо платить деньги людям, которые ничего не делают, либо не давать им полномочия. Поскольку лишних денег в стране нет, мы и должны провести административно-территориальную реформу.
Постепенно мы должны прийти к тому, чтобы вместо 11,5 тыс. субъектов местного самоуправления осталось около 1,5 тыс. громад.
Что подразумевает определение «громады»?
По Конституции Украины громада - всего лишь совокупность жителей, которые проживают в населенном пункте. Но это понятие должно стать и названием базового уровня административно-территориальной единицы (она может быть сельской, поселковой, городской).
Как я и говорил, громад должно быть не больше 1,5 тыс., а по некоторым прогнозам 1,4 тыс. Очень важно, чтобы они образовывались вокруг центров экономического роста. Если при таком объединении будет происходить процесс миграции из сел в центр, ничего плохого не произойдет - это нормальный, естественный процесс. Бояться нужно того, что жители мелких сел едут в мегаполисы, в столицу. Вот это и влечет проблемы – происходит раздувание городских агломераций: работы нет, жилья нет, зато есть социальные перекосы.
Какое количество уровней местной власти позволит решить проблему централизации? Какими должны быть функции каждого уровня?
Суть административно-территориальной реформы состоит в том, чтобы создать громады с большим объемом полномочий. К ним следует отнести планирование развития территорий, вопросы ЖКХ, землеустройство на территории поселения и в границах юрисдикции громады (границей одной громады является граница другой, и не может быть речи о землях районной и областной собственности). Также громады должны решать вопросы первичной медицинской помощи (в т.ч. и скорой помощи), дошкольного и среднего школьного образования, организовывать работу пожарной охраны, муниципальной милиции.
После определения громад, много полномочий, которые сейчас возложены на райадминистрации, переходят им. Соответственно встает вопрос: а что же делать с районами? Специалисты давно пришли к выводу, что нам нужна реформа двух уровней: базового и районного. По концепции образования громад, некоторые небольшие районы будут делиться только на три-четыре громады. Содержать такие районы – перерасход средств. Поэтому концепция предусматривает укрупнение районного уровня. Вместо нынешних 490, мы должны создать 120-130 районов. В них необходимо сконцентрировать две основные функции. Первая – функция надзора и контроля, которую будет осуществлять районная государственная администрация. Она будет обеспечивать от имени правительства контроль за законностью функционирования органов местного самоуправления. Кроме того она же будет координировать работу государственных инспекций - органов государственной исполнительной власти. Вторая функция районов – оказание медпомощи второго уровня (больницы со стационаром). Причем ответственность за нее будет нести районное самоуправление: совет и исполком, а не государственная райадминистрация.
Как будут проходить выборы в местное самоуправление? Кого смогут выбирать жители громад и районов?
Выборные органы должны быть на трех уровнях. На уровне громады: совет, городской или сельский глава, которые создадут исполком. На районном уровне: избранный совет и его исполком. На областном уровне: избранный совет и его исполком. Каждый уровень самостоятельный - имеет свои компетенции и финансы. Параллельно должны существовать районные государственные администрации, которые будут представлять Кабмин и отвечать за законность и единство государственной политики на всей территории Украины.
Между органами местного самоуправлениями и райгосадминистрациям не должно быть прямого взаимодействия. Только когда решение уже принято громадой, его анализирует администрация. Если оно незаконно, должно последовать обращение в суд. Фактически механизм подобен тому, который сейчас применяет Прокуратура. Но ее следует избавить от этих функций и дать возможность работать только в русле уголовной юстиции.
Есть мнение, что сейчас местная власть в процессе децентрализации не заинтересована.
В ВР есть законопроект о добровольном объединении громад, который создает механизм объединения «снизу». Если его примут, то села смогут объединяться, не дожидаясь реформы. Но практика всех стран показывает, что этот процесс никогда не бывает успешным. Таких объединений будут в лучшем случае десятки на всю страну. Поэтому рано или поздно административно-территориальное деление нужно будет принимать законом. До этого момента необходимо внести изменения в Конституцию.
Об административно-территориальной реформе говорят годами. Когда же она сдвинется с места?
С одной стороны наш политикум не спешит голосовать за конструктив и каждый его представитель видит проблемы и подвохи. С другой стороны, президент странным образом повел себя, подав законопроект о внесении изменений в Конституцию. Документ готовился с марта 2014 г. Была рабочая группа при Минрегионразвития и общественные группы, которые готовили предложения и реформу. В апреле была утверждена ее концепция. Казалось бы, все необходимое есть – достаточно согласовать текст законопроекта и подать в ВР. Но сначала в парламенте создают временную следственную комиссию, которая законопроект так и не подала.
После этого прошли президентские выборы, и, казалось бы, президент выступит консолидатором подготовки законопроекта. Но он не создал ни одной рабочей группы, не провел ни одной встречи. Просто в июне неожиданно появился законопроект об изменениях в Конституцию. В части местного самоуправления там учтены предложения рабочей группы, и их активно лоббирует вице-премьер Владимир Гройсман. Но появилось то, с чем большинство экспертов не согласны. Из документа исчезли госадминистрации, как органы исполнительной власти, а появились какие-то представители президента. Они не имеют никакого отношения к Кабмину, хотя именно правительство обязано гарантировать единство государственной политики. Президенту не должно быть дела до районного уровня – зачем ему нужны там представители? Кроме того, в документе на президента перетянули еще несколько кадровых полномочий. Конечно, это вызвало возмущение депутатов и экспертов. Законопроект завис - он внесен в ВР, но не движется.
Есть шанс, что депутаты в ближайшее время займутся административно-территориальной реформой?
Я понимаю, что это может произойти только после парламентских выборов. Но для того, чтобы появился свет в конце туннеля, наши политики должны начать диалог с обществом. Если же они будут вбрасывать неведомые законопроекты, в которых будут воплощать только свои желания, дела не будет.
