У Украины сегодня есть уникальный исторический шанс для осуществления экономического прорыва. Наши западные партнеры готовы не только помогать советами, но и предоставить значительные финансовые ресурсы для модернизации экономики. С учетом этого критически важно корректно расставить приоритеты экономической политики. Новое правительство должно понимать, что реанимировать экономику можно только благодаря развитию бизнеса, а значит, это направление работы должно стать доминирующим.
Отечественная экономика, истощенная политическими конфликтами, фискальным прессом и тотальной коррупцией, сегодня окончательно сползла на путь продолжительной рецессии. Новое правительство сейчас увязло в кадровых вопросах и противостоянии с Москвой, поэтому на экономические задачи не хватает ни сил, ни ресурсов. Вместе с тем необходимо четко понять, что развертывание экономического кризиса и обнищание населения станет самым большим ударом для новой власти, который ослабит ее на всех фронтах.
Сегодня ситуация в государстве значительно отличается от существовавшей после Оранжевой революции, когда только само изменение власти сформировало большой оптимизм относительно перспектив Украины, благодаря чему в стране активизировался предпринимательский сектор и резко вырос приток прямых иностранных инвестиций. Сейчас предприниматели хотят увидеть не только изменение лиц в правительстве, но и изменение отношения к бизнесу. Лишь конкретные шаги способны дать импульс устойчивому экономическому развитию.
К сожалению, программа деятельности нового правительства подтвердила, что у него нет четких рецептов того, каким образом активизировать предпринимательство в Украине. Новая политическая команда, как и все предыдущие, обещает преодолеть коррупцию в контролирующих органах, где-то найти и назначить честных судей, нанять компетентных чиновников и т.п. Подобная политика с самого начала обречена на провал, поскольку поставленные задачи нереальны даже в среднесрочной перспективе. Более того, кажется, что здесь существует обратная связь. Только рост количества и укрепление позиций предпринимателей, которые откажутся платить взятки за то, чтобы защитить свои же права, создаст условия для появления честных судей и компетентных чиновников в Украине.
Частный сектор vs государство
Экономику из рецессии способны вывести или государство, или частный сектор. Государство может активизировать экономику с помощью применения бюджетного механизма, прежде всего благодаря расширению текущих расходов и государственных инвестиций в мощные национальные проекты. Большинство развитых стран для стимулирования экономик во время последнего финансово-экономического кризиса отдавали предпочтение именно бюджетному механизму, поскольку одна условная единица бюджетных расходов создает мультипликационный эффект больший, чем та же одна условная единица, направленная в форме налоговых стимулов на поддержку частного бизнеса.
Сегодня в Украине в контексте поиска наиболее эффективных путей стимулирования экономики надежды также возлагают на государство, а дискуссия разворачивается вокруг пересмотра соотношения между объемами текущих бюджетных расходов (как правило, расходов социального направления) и расходов на инвестиционные цели. Но эффективная экономическая политика должна базироваться на реализме. А реальность современной Украины такова, что отечественная бюджетная система сейчас чрезвычайно коррумпирована. На пути от мобилизации ресурсов к их расходованию значительная часть средств теряется и направляется в теневой сектор, подрывающий ценовую и валютную стабильность. Проще говоря, из собранных в форме налогов 100 грн в экономику в форме продуктивных расходов вернется только 50 грн, остальное пойдет на валютный рынок. Кадровые ротации не способны оперативно повысить эффективность бюджетного механизма. Дело не только в персоналиях власти, но и в том, что у самой бюджетной системы есть такие недостатки, без преодоления которых уменьшить объем неэффективного и непроизводительного расходования бюджетных средств невозможно, даже если в Министерстве финансов на всех ступенях поставить честных чиновников.
Кроме того, следует помнить, что расширение бюджетных расходов даст ограниченный эффект для национального производства из-за того, что значительная часть направленных в экономику средств пойдет на поддержку импорта. Классическим примером этой ловушки является политика оранжевой команды в 2005–2006 гг., когда благодаря резкому росту социальных расходов, подкрепленному укреплением национальной валюты, внешнеторговое сальдо Украины с "плюс" 5 млрд долл. в 2004 г. превратилось в "минус" 3 млрд в 2006-м.
В этом контексте целесообразно призвать новое правительство к минимизации масштаба использования бюджетного механизма для целей стимулирования экономики, по крайней мере, до проведения глубоких реформ в бюджетной системе. Вместе с тем дополнительную часть финансового ресурса целесообразно направить на фискальную поддержку предпринимательского сектора, используя налоговые инструменты.
Следует сразу отметить, что речь идет не об уменьшении объема финансирования инвестиционных расходов, а об изменении механизма финансирования. Ведь на инвестиционные цели можно направить кредитные ресурсы, которые готовы предоставить ЕС и США, тогда как высвобожденные внутренние ресурсы использовать для погашения задолженности по НДС, компенсации потерь бюджета от ликвидации практики принудительного взимания авансовых налоговых платежей и отмены авансового механизма взимания налога на прибыль, реформирования системы фискальных стимулов для развития предпринимательства.
Безусловным преимуществом налоговых инструментов является то, что бюджетные ресурсы попадают в экономику непосредственно, обходя бюджет, то есть продолжительную и громоздкую процедуру. Не вызывает сомнений, что этой частью бюджетного ресурса предпринимательский сектор воспользуется более эффективно, чем коррумпированный государственный аппарат. Развитие бизнеса, в свою очередь, позволит увеличить доходы бюджета, расширит приток валюты в государство, увеличит занятость и уровень доходов населения.
Пять ключевых фискальных решений в поддержку бизнеса
За последние три года количество субъектов предпринимательской деятельности в Украине сократилось почти на четверть. Из государства ушли немало иностранных инвесторов и банков, а значительное количество отечественных предприятий перевело бизнес в соседние страны. Все это свидетельствует о том, что бизнесу в Украине некомфортно. Очевидно, что подобную тенденцию обусловил целый комплекс проблем. Но быстро преодолеть все хронические проблемы, нараставшие в течение двух десятков лет (коррупция, зарегулированность хозяйственной деятельности, слабость прав собственности), не удастся. Надо начинать с того, где добиться результатов можно относительно быстро. Самым действенным путем активизации бизнеса может стать усовершенствование фискального пространства государства. Анализируя ключевые проблемы в этой сфере, следует выделить пять важных направлений государственной политики, которые должны стать приоритетами деятельности нового правительства. Они четкие и не распыляют внимание и ресурсы власти.
1. Снижение налогового давления на предпринимательский сектор. Речь идет не о дальнейшем снижении ставок налогов. Более того, новое правительство должно взять на себя смелость и отказаться от решения о дальнейшем необоснованном снижении ставок НДС и налога на прибыль, поскольку в нынешних условиях сделать это просто невозможно. Реализация указанного направления политики заключается в возвращении предпринимателям средств, изъятых сверх суммы, которую они должны уплатить согласно налоговому законодательству Украины и логике здравого смысла. Правительство должно ликвидировать бюджетную задолженность по НДС, практику добровольно-принудительного взимания авансовых налоговых платежей, а также ликвидировать механизм авансового взимания налога на прибыль. Эти явления означают, что государство изымает оборотные средства из предпринимательского сектора для безвозмездного использования в своих целях, что недопустимо.
Средства, которые предпринимательский сектор получит от реализации вышеназванных задач, автоматически будут направлены на расширение операционной хозяйственной деятельности этого сектора и оживление инвестиционной активности.
Кроме этого, срочно необходимо:
— изъять соответствующие нормы Бюджетного и Налогового кодексов о предоставлении органам казначейства права погашать бюджетную задолженность по возмещению НДС путем выдачи финансового казначейского векселя. Такой инструмент дискриминационный относительно предприятий, поскольку они не могут использовать казначейские векселя для погашения налоговых обязательств;
— вернуться к механизму расчета налога на прибыль, который основывался на фактических показателях прибыли. Новый механизм авансовых платежей на базе финансового результата предыдущего года крайне негативно сказывается на финансовом положении корпоративного сектора. В условиях ухудшения экономической ситуации, когда прибыли предприятий падают, происходит дополнительное изъятие средств в бюджет, что обусловлено высокой базой для начисления авансовых платежей. В развитых странах влияние этого налога на финансовое положение предприятий в экономически сложное время, наоборот, пытаются облегчить, поскольку именно в период сложной конъюнктуры предприятию нужны средства для того, чтобы адаптироваться к новым условиям.
2. Внедрение действенных налоговых стимулов для бизнеса. Если общий налоговый режим неблагоприятен для развития хозяйственной деятельности, то параллельно с постоянной работой над его улучшением необходимо искать локальные механизмы, которые компенсировали бы недостатки налоговой системы, а также частично другие недостатки отечественной экономики (коррупцию, слабость рыночных институтов, высокую стоимость долговых ресурсов на внутреннем рынке и т.д.). Одним из таких механизмов может стать эффективная система налоговых стимулов для развития предпринимательской деятельности. Инвестору сложно спрогнозировать, каким будет эффект для финансовых результатов от, например, проблем с судебной системой, однако он всегда четко может рассчитать, какой объем налоговых стимулов может получить. Но с учетом жестких бюджетных ограничений налоговые стимулы должны быть направлены исключительно на следующее:
— стимулирование модернизации производственных фондов и внедрение новейших технологий. Этого можно достичь, среди прочего, благодаря временному применению ускоренной амортизации.В условиях финансово-экономического кризиса в 2008–2010 гг. и в посткризисный период этот инструмент успешно использовался в Канаде. Для стимулирования инвестиций временно был введен ускоренный метод амортизации для машин и оборудования, приобретенных в период актуальности этой льготы. Ускоренный метод предусматривает, что основные фонды амортизируются линейным методом по ставке 50% на протяжении трех лет: первый год — 25%, второй — 50, третий год — 25% (согласно канадским нормам, амортизация необоротных материальных активов, приобретенных в отчетном году, начинается с 1 июля). Благодаря этому во время кризиса канадские предприятия провели технологическую модернизацию, повысив свою конкурентоспособность;
— увеличение инвестиций в инновационные проекты. В этом контексте максимально эффективным будет внедрение для предприятий инновационного налогового кредита, то есть возможности исключить из начисленного налога на прибыль определенный процент стоимости затрат на инновационные проекты. Важно, чтобы эта льгота могла быть перенесена на будущие периоды в том случае, если в год реализации проекта не хватает прибыли для использования налогового кредита или прибыли вообще нет. Подобная модель успешно используется во Франции, являющейся одним из лучших примеров эффективности в сфере государственной поддержки инновационной деятельности в ЕС. Французские компании, реализующие инновационные проекты, имеют право на исследовательский налоговый кредит (CrОdit ImpЩt Recherche). Его ставка зависит от стоимости
проекта: если она не превышает 100 млн евро, ставка ИНК составляет 35%, и дополнительно 5% предприятие может компенсировать расходы, превышающие указанную отметку;
— поддержку малого бизнеса как основу экономики современных демократических стран. Малый бизнес, который является значительно более широким понятием, чем предприниматели, работающие на упрощенной системе налогообложения, требует, прежде всего, стимулов для инвестиций. Для решения этой задачи используются разные налоговые инструменты, но самый большой стимулирующий эффект обеспечит предоставление предпринимателям, работающим на общей системе налогообложения, возможности создавать специальные инвестиционные резервы (Tax break on investment reserves). В таких резервах разрешается аккумулировать часть прибыли без налогообложения. Подобный инструмент успешно применяется в Венгрии. Он позволяет вычесть из базы обложения налога на прибыль сумму, которая поступает в инвестиционные резервы на протяжении налогового года. Налогоплательщик может направить эти средства на протяжении четырех следующих налоговых лет на инвестиционные расходы. Кроме того, следует рассмотреть возможность внедрения для малого бизнеса одноразовой амортизации. Например, для содействия быстрому росту малых предприятий Грузия предлагает налоговую льготу (Small Business Tax Relief), позволяющую малому предприятию полностью отнести стоимость основных средств на затраты, которые учитываются при расчете налога на прибыль, в год их приобретения. Это способствовало резкой активизации инвестиционной деятельности в секторе малого бизнеса.
3. Расширение внутренних источников финансовых ресурсов. С учетом высокой стоимости кредитов собственные финансовые ресурсы становятся для отечественных предприятий главным источником для финансирования развития своей деятельности. Эта проблема особенно критична для малого и среднего бизнеса. Правительству необходимо понимать, что снизить стоимость кредитных ресурсов на внутреннем финансовом рынке в ближайшей перспективе практически невозможно. Альтернативным решением, которое расширит финансовые возможности бизнеса, может стать налоговый кредит на условиях срочности и возврата.
Такой инструмент весьма положительно зарекомендовал себя в Польше, где предприятие, которое насчитывает не более 50 работников и годовой доход которого не превышает 10 млн евро, может не платить налог на прибыль на протяжении одного года. Погашать обязательства оно может равными частями на протяжении следующих пяти лет и без процентов за пользование. Кроме того, целесообразно рассмотреть возможность использования локальных инструментов для расширения ликвидности, в частности применения кассового метода при расчете налогового обязательства и более лояльный режим определения безнадежной задолженности.
4. Внедрение института консолидированной группы налогоплательщиков. Эта мера будет направлена на поддержку крупного бизнеса и его консолидацию в рамках прозрачных структур. Такая практика успешно действует в европейских странах. Содержание данной идеи заключается в том, что материнская компания, получив такой статус, имеет право подавать консолидированную налоговую отчетность за все дочерние предприятия (участников группы), независимо от места их нахождения. Отметим, что в Украине в первом чтении был принят проект закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины (относительно создания консолидированной группы налогоплательщиков)". Однако этот документ нужно существенно доработать. В частности, вызывает беспокойство норма о том, что консолидированная группа может быть создана налогоплательщиками, если один из участников группы непосредственно или опосредованно (в частности, и через нерезидента) владеет не менее чем 70% суммы уставного капитала других участников группы. На наш взгляд, к консолидированной группе могут принадлежать только материнская холдинговая и дочерние компании, зарегистрированные на территории Украины. Кроме того, пересмотру и обоснованию подлежат критерии, которым должны отвечать участники консолидированной группы.
5. Усиление государственного контроля над эффективностью использования бюджетных ресурсов (в том числе так называемых скрытых бюджетных расходов) на поддержку бизнеса.В частности, необходимо закрепить обязанность публичного отчета правительства (в т.ч. и перед Верховной Радой Украины) относительно объемов предоставленных налоговых льгот и стимулов, оценки экономической и социальной эффективности использования этих средств, предложений по усовершенствованию механизмов администрирования таких налоговых инструментов. В этом вопросе целесообразно применить опыт Канады, где финансовый департамент страны (аналог Министерства финансов) обязан регулярно публиковать два вида аналитических отчетов о применении налоговых стимулов и льгот.
Первый документ под названием "Tax Expenditures and Evaluations" публикуется ежегодно и содержит оценку потерь государственного бюджета от предоставления льгот в анализируемом периоде, а также прогнозы налоговых расходов бюджета на следующие годы. Второй отчет называется "Tax Expenditures: Notes to the Estimates/Projections", публикуется раз в несколько лет и является своеобразным методическим документом, в котором анализируются экономическое содержание, цель и эффективность каждой налоговой льготы, а также содержатся методики, используемые для расчетов налоговых расходов бюджета. Ежегодная отчетность правительства перед парламентом относительно эффективности использования бюджетных ресурсов на поддержку бизнеса должна стать ключевым барьером от злоупотреблений в этой сфере.
***
Безусловно, перечисленные меры фискальной политики не решатинституциональных проблем бизнес-климата в Украине. На преодоление таких проблем, как коррупция и нехватка компетентных чиновников, потребуется немало лет. Однако положительные изменения в налоговой системе позволят сформировать дополнительные аргументы в пользу ведения предпринимательской деятельности в Украине. А это уже создаст предпосылки для наведения порядка в других сферах экономики.
