В скором времени на каждого украинца может появиться подробное досье. Профильный комитет рекомендовал Верховной Раде принять за основу законопроект «О Едином государственном демографическом реестре» (р. №10492). Если документ одобрят, с 1 января 2013 г. начнется разработка нового образца паспорта с биометрическими данными, а для хранения и использования информации будет создан демографический реестр, в котором будут абсолютно все данные о каждом гражданине, начиная с ФИО и заканчивая данными о родителях. Более того, в нем будут учтены реквизиты всех когда-либо выданных им документов, оцифрованные образец подписи и фотография, а также… отпечатки пальцев.
Чтобы получить документы нового образца, на первом этапе нужно будет самостоятельно принести свои данные в паспортные столы. Но затем информация в реестр будет поступать автоматически, без участия гражданина, к которому она относится. Сюда могут попасть дипломы, водительские права, свидетельства о браке и т. д. Предусматривается и внесение в реестр оцифрованного фото детей, причем независимо от возраста, начиная с рождения. Внутренний украинский паспорт предполагается сделать в виде пластиковой идентификационной карточки, заграничный же останется прежним, правда, только внешне: в него, как и в карточку, вмонтируют электронный чип с биометрическими данными.
Хотя реестр, по сути, является базой персональных данных, но часть норм законопроекта №10492 не соответствуют, а нередко и противоречат Закону «О защите персональных данных». Что ожидает украинцев в случае принятия этого законопроекта, выясняла «Судебно-юридическая газета».
22 ноября 2010 г. в Брюсселе на саммите Украина–Европейский Союз наша страна взяла на себя обязательства перед ЕС, направленные на долгожданное получение гражданами Украины права безвизового режима въезда и перемещения по территории стран ЕС. Однако безальтернативным требованием ЕС, вызванным борьбой с преступностью и терроризмом, является внедрение идентификационных проездных документов с электронными носителями биометрической информации.
Перед парламентскими каникулами в Верховной Раде был зарегистрирован проект постановления о принятии за основу законопроекта «О едином государственном демографическом реестре» №10492 (далее – законопроект №10492). В настоящее время документ проходит все согласовательные процедуры для вынесения его на обсуждение в зал пленарных заседаний.
Согласно проекту, с 1 января 2013 г. начнется разработка нового образца паспорта с биометрическими данными. Для реализации этой задачи предлагается создать Единый государственный демографический реестр для хранения и использования информации об украинцах. Кто станет распорядителем демографического реестра – Министерство юстиции или Министерство внутренних дел, будет решать правительство.
По мнению авторов документа (а внес его нардеп Василий Грицак), с принятием законопроекта №10492 Украина обретет ряд социально-экономических преимуществ. В первую очередь, повысится уровень национальной безопасности, поскольку будет предотвращено возникновение неконтролируемых миграционных процессов и ликвидированы их последствия. В прошлом также останется подделка и дублирование документов. Кроме того, национальное законодательство согласуется с международными стандартами по защите прав физических лиц при обработке персональных данных, а также будет предотвращено использование утерянных документов и документов, срок действия которых истек.
…И отпечатки снимут
Фамилия, имя, дата и место рождения, пол, дата внесения информации в реестр, сведения о родителях или усыновителях, о гражданстве или его отсутствии, основания для получения гражданства – все это будет указываться в реестре. Кроме того, в единой базе данных будут учтены реквизиты всех когда-либо выданных документов, оцифрованные образец подписи и фотография, а также… отпечатки пальцев.
Внутренний украинский паспорт предполагается сделать в виде пластиковой идентификационной карточки, заграничный же останется прежним. Правда, только внешне: в него, как и в карточку, предлагают вмонтировать электронный чип с биометрическими данными – электронной подписью, цифровым фото и отпечатками пальцев. Данные будут вноситься в документы на украинском языке и дублироваться латинскими буквами.
По словам автора документа, введение Единого государственного демографического реестра позволит использовать в качестве удостоверения личности все документы, на которых есть фото и подпись владельца, ведь после внесения этих данных в электронную систему не будет нужды каждый раз сверять их с паспортом.
В реестр – без предупреждения
Чтобы получить документы нового образца, на первом этапе сбора информации в реестр украинцы должны будут сами принести свои данные в паспортные столы. На основании этих данных создается номер записи в реестре, фиксируются время, дата и сведения о лице, оформившем заявку-анкету. Но что самое интересное, дальнейшая информация будет поступать в реестр автоматически, без участия гражданина, к которому она относится. В реестр смогут попасть аттестаты, дипломы, водительские права, свидетельства о браке и т. д. Среди прочего, предусматривается внесение в реестр и оцифрованного фото детей, причем независимо от возраста. Зачем в реестре фотографии младенцев или детей дошкольного возраста – для обывателей остается загадкой.
Доступность информации демографического реестра будет регулироваться законом о доступе к публичной информации. Но в зависимости от специфики работы соответствующих органов будут разные степени допуска к персональным данным – например, у работников СБУ, милиции, налоговой, у начальников управлений, министров.
При этом, зная нашу систему, можно с уверенностью сказать, что если закон примут, без трудностей не обойдется. Несложно представить себе километровые очереди и давку в паспортных столах. Не стоит забывать и о финансовых затратах, поскольку маловероятно, что в бюджете найдутся средства на изготовление 46 млн пластиковых карточек для каждого украинца.
Параллельные базы данных
На первый взгляд, намерение законодателей ввести всеукраинскую дактилоскопию звучит неплохо. Реестр отпечатков пальцев поможет раскрывать преступления, находить сведения о лицах, утративших память, идентифицировать неопознанные трупы, а благодаря биометрическим данным становится маловероятным использование чужих документов. Но, по мнению некоторых экспертов, принятие этого закона составляет реальную опасность, поскольку предусматривает создание системы тотального контроля, следовательно, появляется возможность вмешательства заинтересованных лиц в личную жизнь граждан, что запрещено Конституцией Украины.
По словам специалистов, законопроект №10492 нуждается в значительной доработке. Так, проанализировав положения, касающиеся Единого государственного демографического реестра, эксперты пришли к выводу, что, невзирая на внесение в реестр значительного объема информации, единственное его назначение – накопление информации о лице с целью выдачи соответствующих документов. Но следует отметить, что в Украине уже создана и функционирует Государственная информационная система регистрационного учета физических лиц и их документирования (ГИС), которая может быть использована для выдачи и учета документов, предусмотренных законопроектом №10492. Об этом свидетельствует и предписание ст. 5 документа: функционирование реестра обеспечивается с применением средств ГИС. Следовательно, вызывает сомнение целесообразность и рациональность создания нового реестра, ведь он фактически будет дублировать ГИС, а его функционирование будет обеспечиваться с использованием средств этого органа.
Перебор с документами
Одной из первоочередных задач Плана действий по либерализации Европейским Союзом визового режима для Украины, утвержденного Указом Президента Украины №494 от 22.04.2011, является «принятие законодательных актов относительно внедрения документов Украины для выезда за границу с электронным носителем биометрической информации и обеспечения на должном уровне защиты персональных данных». Законопроектом же №10492 предлагается выдача значительного количества документов, перечень которых не ограничивается документами, предусмотренными названным планом (например, паспорта гражданина Украины, удостоверения водителя), на бланках, в которые вживлен бесконтактный электронный носитель информации для внесения биометрических данных и другой информации о лице. Наличие такого носителя существенно повысит стоимость изготовления документов, а это приведет к огромным расходам граждан на их оформление, особенно, если учесть срок действия документов (например, загранпаспорт будет действителен в течение 10 лет).
Цель не определена
Исходя из объема информации, вносимой в демографический реестр, он, по сути, является базой персональных данных, посему законопроект №10492 должен согласоваться с предписаниями Закона Украины «О защите персональных данных» (далее – Закон №2297-VI). Однако часть его норм не отвечает упомянутому закону.
Положения законопроекта №10492 о порядке формирования и функционирования реестра не имеют комплексного характера. Так, документом определено, что «информация в реестре хранится для определенных данным Законом целей», но ни цель создания реестра, ни цель обработки персональных данных, как того требует ст. 6 Закона №2297-VI, четко не определены. Как, впрочем, и объем информации, вносимой в Реестр. В частности, согласно п. 13 ч. 1 ст. 6 законопроекта №10492, в реестр вносится информация из ведомственных информационных систем. Но поскольку цели использования информации четко не определены, трудно оценить обоснованность внесения в реестр, к примеру, дополнительной переменной информации (место регистрации; семейное положение; отказ от принятия регистрационного номера учетной карточки налогоплательщика; дополнительные биометрические данные). Также вызывает сомнение отнесение всей информации, которая вносится в реестр, к категории конфиденциальной (например, фамилия и пол человека).
Вопиющие противоречия
Согласно ч. 3 ст. 3 законопроекта №10492, «вид и объем информации, предоставление которой необходимо для ведения реестра, устанавливается Кабинетом министров Украины по представлению уполномоченного органа». Наряду с этим, согласно ч. 5 ст. 6 документа, «запрещается вносить в реестр информацию, не предусмотренную данным Законом». Но ведь предоставление Кабинету министров права определять «вид и объем» информации, необходимой для ведения демографического реестра, не согласуется с положением ч. 3 ст. 6 Закона №2297-VI. В соответствии с этой нормой, «объем персональных данных, которые могут быть включены в базу персональных данных, определяется условиями согласия субъекта персональных данных или в соответствии с законом».
Нормами законопроекта №10492 также определен главный распорядитель Единого государственного демографического реестра и уполномоченный орган, тогда как в Законе №2297-VI идет речь о необходимости определения в случае создания баз персональных данных владельца и распорядителя базы персональных данных. Недоумение экспертов вызывает и то, что, согласно документу, главный распорядитель реестра должен осуществлять «учет уполномоченных субъектов», к которым относятся министерства, заграничные дипломатические учреждения и другие центральные органы исполнительной власти.
В законопроекте также предусмотрено предоставление справки о внесении информации в реестр по письменному обращению заявителя. Кроме того, в ч. 3 ст. 5 этого нормативно-правового акта указано, что «главный распорядитель реестра обеспечивает предоставление справок и отчетов, заявки на получение которых поступают защищенными каналами связи от уполномоченных субъектов». Это положение не согласуется со ст. 16 Закона №2297-VI, которая регулирует порядок доступа к персональным данным. Согласно этой норме, доступ к персональным данным третьим лицам (которыми, в соответствии со ст. 2 Законом №2297-VI, являются такие уполномоченные субъекты, как министерства и другие ЦОИВ) предусматривает представление специального запроса.
О финансах – ни слова…
Важно также, что в законопроекте №10492 упоминаются дополнительные биометрические данные (п. 5 ч. 3 ст. 13), которые также могут вноситься в документы, однако не уточняется, о каких именно сведениях идет речь. Кроме того, очевидно, что размещение «оцифрованного образа лица» во внутреннем и загранпаспорте гражданина Украины (ч. 7 ст. 20, ч. 7 ст. 21) должно происходить после достижения человеком определенного возраста. Например, целесообразность размещения в паспортах фото детей до достижения ими, по крайней мере, 6-летнего возраста вызывает значительные сомнения.
Законопроектом №10492 предусмотрено внесение изменений в несколько десятков законов, однако перечень нормативно-правовых актов, которые будут требовать корректировки в связи с принятием этого документа (в частности, изменение названия паспорта), значительно превышает указанный.
Следует вспомнить и о том, что, в соответствии с ч. 3 ст. 91 регламента Верховной Рады Украины, в случае внесения законопроекта, принятие которого приведет к изменению показателей бюджета (поступлений или расходов), субъект права законодательной инициативы обязан предоставить финансово-экономическое обоснование (включая соответствующие расчеты). При представлении законопроекта это сделано не было. Не содержит этот документ и предписаний о порядке вступления его в силу, а переходные положения законопроекта №10492 не предусматривают механизм его реализации.
Учитывая количество вносимой в реестр информации, создается впечатление о создании некоего объединенного электронного досье на всех украинцев. Хотя, по сути, нет ничего страшного в том, чтобы государство законным путем собирало данные о гражданах (украинцы и так добровольно делятся ими, к примеру, в тех же социальных сетях). Сегодня о приватности, которая еще 10 лет назад была возможна, можно вспоминать лишь в прошедшем времени. Но вызывает опасение, что персональные данные могут попасть в распоряжение частных фирм. Ведь, по сути, получается, что за сохранность персональных данных, которые сегодня охраняются законом, вскоре не будет нести ответственность ни одно из ведомств. Все данные будут собраны вместе, и никто не гарантирует их сохранность, ведь законопроект не предполагает ни персональной ответственности за разглашение конфиденциальных данных, ни конкретного наказания за это. Кроме того, нелишне учитывать, что база персональных данных украинцев создается в стране, где процветает коррупция, и любые данные за какую-то сумму денег могут быть предоставлены кому угодно.
Международный опыт учета населения
По оценкам специалистов Статистического бюро ООН, персональный учет населения в том или ином виде ведется почти в 60 странах, т. е. в каждой третьей стране мира. Проанализируем ситуацию с персональным учетом в некоторых государствах.
Бельгия: «клеймо» на всех
Каждый житель этой страны, независимо от того, гражданин он страны или иностранец, должен быть идентифицирован. Этот идентификационный номер, который был внедрен в соответствии с Законом «О национальном реестре», принятом еще в 1983 г., имел тенденцию к перерастанию в приемлемый идентификатор для других административных потребностей, и это, в свою очередь, привело к отказу от узкоспециализированных идентификационных номеров, например, номера социального обеспечения или фискального номера.
Дания: при определенных обстоятельствах
В 1968 г. был принят закон, согласно которому каждому гражданину присваивался личный идентификационный номер, в соответствии с которым жители Дании включены в центральный реестр населения. Сюда занесены общие персональные данные всех жителей для использования административными органами или частными структурами при определенных обстоятельствах.
Финляндия: узкий круг использования
Здесь личные идентификационные номера были внедрены в 1960-х гг. и используются в реестре населения для регистрации недвижимости, в удостоверениях водителей автотранспортных средств, а также в картотеках кредитных учреждений. Работодатель обязан сообщать налоговым органам о доходах своих работников и указывать их идентификационные номера.
Франция: личный номер с рождения
Каждому, кто родился во Франции, Национальный институт экономической статистики и исследований присваивает личный номер, который отображает пол, год и месяц рождения, место рождения (департамент, район) и номер в реестре рождения. Помимо прочего, здесь существует большое количество и других узкоспециализированных номеров (номер удостоверения личности, регистрационный номер военнослужащих, номер социального обеспечения, банковского счета).
Греция: ЕКАМ – везде
Законом, принятым в 1986 г., был введен регистрационный кодовый номер (ЕКАМ). Использование его предусмотрено в удостоверениях личности, свидетельствах о рождении, списках и карточках избирателей, паспортах, карточках социального обеспечения, удостоверениях водителей, реестрах налогоплательщиков, муниципальных реестрах, реестрах греческих консульств.
Исландия: для облегчения управления
Вместе с введением национального централизованного реестра населения в 1953 г. была внедрена система личных идентификационных номеров для облегчения управления реестром в административных и статистических целях. Кроме применения в государственном секторе, личные номера, которые присваиваются в Исландии каждому на протяжении первого года после рождения, используются в банковской деятельности и заносятся в любой финансовый документ, связанный с конкретным лицом.
Норвегия: там, где нужна идентификация
Каждому жителю Норвегии присваивается личный идентификационный номер на основании норм Закона «О реестре населения». Эти номера используются в сферах государственного управления, например, социальном обеспечении и налогообложении. Использование личных номеров как средства идентификации частично распространилось и на банковскую деятельность, страхование.
Комментарии
Василий Грицак, народный депутат Украины:
– Отпечатки пальцев точно будут собраны, ведь это международный стандарт, утвержденный Международной организацией гражданской авиации. А вот изображения сетчатки глаза – вряд ли, ведь международная практика показала, что несколько капель глазных лекарств делают проверку этих данных невозможной. Что касается получения паспортов, то сегодня человек фактически становится гражданином в 16-летнем возрасте, когда получает паспорт, а детям вместо заграничных паспортов выдаются сопроводительные документы. Новая система будет устанавливать гражданство сразу после рождения. Врач, принявший роды, сообщит об этом в орган РАГС, а тот внесет данные в реестр.
Существование Единого демографического реестра и его бесперебойное функционирование исключат многие бюрократические процедуры и избавят украинцев от необходимости метаться между различными учреждениями, чтобы получить ту или иную выписку или бумажку. Администратору будет достаточно получить необходимую информацию, воспользовавшись доступом к Единому реестру
Вся критика в адрес законопроекта – заказная. Безграмотным юристам надо сказать, что в законе надо читать не одну статью, а весь текст. К примеру, оцифрованная подпись человека нужна для внутреннего и заграничного паспорта, более нигде. Так и без фото в заграничном паспорте человек не сможет выехать за границу. Если же вы человек верующий и считаете, что номер в паспорте что-то несет, вы имеете право получить паспорт без номера. Но если вы захотите по этому паспорту выехать в США или Великобританию, вас туда не пустят, потому что по их законам вы должны сдать отпечатки пальцев, оцифрованные фотографию и подпись, и обязательно должен быть номер документа. А если Россия таких требований выставлять не будет, можете ехать.
Даниил Курдельчук, зампредседателя Союза юристов Украины:
– Сама идея создания демографического реестра неплохая, но у меня лично реестры вызывают негативное отношение. К примеру, наша деятельность заключается в представлении интересов членов семей погибших украинских мигрантов. Раньше, чтобы получить документы, подтверждающие родственную связь, я просто писал запрос и получал свидетельства. С 2008 г., когда ввели реестр по выдаче выдержек из актовых записей, плата за получение выдержек автоматически увеличилась в 500 раз, хотя ранее составляла всего 50 копеек. А все потому, что есть реестр. До его введения я оформлял единую доверенность от пятерых членов семьи, сейчас, заметьте, вопреки законодательству, только один человек может оформить доверенность. Нотариусов обязали оформлять каждую доверенность отдельно. Почему? Потому, что в реестр за это взимается около 45 грн. А если умножить на количество доверенностей, то эти реестры зарабатывают бешеные деньги. Это чистое «заробітчанство». Поэтому у меня негативное отношение к реестрам с точки зрения их функционирования и эффективности для потребителя. Я опасаюсь, что и единый демографический реестр может стать таким же.
Ксения Ляпина, народный депутат Украины:
– В этом проекте сплошные недостатки. Такой документ может быть только у полицейского государства. Он называется «демографический реестр», но под красивой идеей мониторинга демографической ситуации фактически происходит осуществление полицейских функций. Это желание регистрировать каждое передвижение гражданина, добавлять ему проблем при перемещении в своей стране: регистрировать там, где он хочет жить и работать, при этом не обязательно снимая с регистрации там, где он жил раньше, и т. д. Сегодня это все происходит достаточно неформально, а предлагаемый реестр все это формализует и будет заставлять фиксировать каждое передвижение. В условиях нашей страны это крайне опасно.
Я уже не говорю о том, что в законопроект в очередной раз вносится паспортный вопрос с желанием законодателя регистрировать граждан чуть ли не с рождения. К тому же – дополнительные паспорта, и все это на бланках строгой отчетности, на специальной бумаге, в специальных реестрах. Все это уже не раз было предложено на рассмотрение ВР и не раз отклонено. Как будет сейчас, прогнозировать сложно.
Михаил Чечетов, народный депутат Украины:
– Тут есть две концепции, две точки зрения: позиция Минюста (законопроект «О документах Украины, которые удостоверяют личность, подтверждают гражданство Украины, дают право на выезд из Украины и въезд в Украину» – прим. ред.) и позиция Василия Грицака с его законопроектом. Столкнулись два разных взгляда: эти два проекта имеют две разные концептуальные основы. И при их рассмотрении мы стремились найти общую точку зрения. Ведь там, где дискуссия идет в профессиональной плоскости, пленарный зал ВР не может выступать регулятором. Там, где идет профессиональная дискуссия, никаких решений не надо принимать – надо приходить к единому мнению. Перед парламентскими каникулами один из этих законопроектов опять был внесен на рассмотрение, но поскольку авторы так и не пришли к консенсусу, законопроекты были сняты.
Была попытка внести один из законопроектов на рассмотрение внеочередной сессии, но рассмотрение отложили до сентября, поскольку стоит принципиальный вопрос согласования двух концепций. Я думаю, что обе стороны (и Минюст, и г-н Грицак) должны найти общую позицию и решить, что принимать за основу, чтобы во втором чтении вносить изменения, учитывая недостатки и пробелы. Т. е. до сентября есть задание для обоих: найти общую позицию.
