В числе реформ, модернизаций и преобразований, которые Украине необходимо пройти, важное место занимает реформа системы государственного управления. Армия чиновников, служащих неизменной мишенью во время предвыборных кампаний, досталась нам в наследство даже не от советского прошлого, а из глубины веков.
Мы проанализировали актуальное состояние украинской госслужбы и варианты ее реформирования и убедились, что без коренного изменения сути системы все преобразования будут косметическими и не принесут желаемого результата — чтобы чиновники служили народу, а не наоборот
Государство и созданный им аппарат являются несомненным злом. За последние полторы сотни лет об этом не говорил только ленивый, начиная с Карла Маркса, считавшего государство органом господства и угнетения одного класса другим, и заканчивая Эндрю Ллойдом Уэббером и Тимом Райсом. Авторы знаменитого мюзикла «Эвита» вложили в уста его главной героини вокальную реплику о том, что зло всегда окружает фундамент государственной системы. Но это зло неизбежно, поскольку человечество за все время своего существования не научилось жить по другим правилам.
Реформа госаппарата - инициатива общества
Одна часть из нас привыкла все решать за других, а вторая — чтобы за них все решали, и на другие роли никто не соглашается. Это явно не изменится в обозримой исторической перспективе. Поэтому аппарат государственного управления существовал, существует и будет существовать. И Украина — не исключение. И у нас, как и в других странах, никогда не наступит время, когда система управления государством будет всех устраивать и не будет вызывать шквала критики. Причем — критики вполне справедливой.
То есть вопрос заключается не в сломе государственного аппарата, а в его реформировании — радикальном и результативном. Путь к поиску решения этой извечной проблемы заключается в понимании того, что главные источники зла в любой государственной системе — это недобросовестные политики, коррупция и бюрократизация. А единственным, хотя и не лучшим средством очищения от этих бед является активная позиция гражданского общества.
Необходимо также понимать, что результат любой реформы государственного управления напрямую зависит от ее инициаторов и вдохновителей. Если ими выступают политиканы, олигархи или представители высшей бюрократии, подобная реформа приведет лишь к умножению изъянов и пороков системы. Это мы уже проходили — вспомним хотя бы объявленную Януковичем в декабре 2010 года так называемую административную реформу. Ожидаемого обществом результата можно достичь лишь тогда, когда само общество инициирует реформу системы государственного управления. Сегодня такая ситуация в Украине налицо. Но это отнюдь не залог успеха в таком непростом деле.
Проблемы и опасности реформы
Основные опасности заключаются в зависимости общественного мнения от популистов на политической сцене, денежных мешков, а также в непрофессиональном подходе и непонимании законов функционирования системы управления самими общественными активистами. Если говорить о той же административной реформе, то следует подчеркнуть, что общество лишь заявляет о потребности в ней, а стратегию ее проведения определяют политики и государственные деятели.
Основной проблемой всех неудачных подходов к реформированию государственного аппарата в новейшей истории Украины были попытки начинать реформу с изменения его структуры, а не функций, то есть с хвоста, а не с головы. Хотя отечественные псевдореформаторы исходя из партийных и советских традиций всегда считали головой именно структуру. И пока они с показным усердием срубали одну за одной головы у гидры бюрократии, то есть ликвидировали министерства и ведомства, те появлялись снова и снова в еще большем количестве, придумывая себе все новые и новые функции. Так, в «админреформе» Януковича — Азарова это просто закладывалось изначально: 14 министерств были реорганизованы в 10 министерств и 15 ведомств! Следствием этого стали бесконтрольный рост бюрократического аппарата, который работал и продолжает работать сам на себя, ужасающие коррупция и неэффективность, отрыв от реальных потребностей общества и экономики страны.
Сегодня премьер-министр Арсений Яценюк и вице-премьер Владимир Гройсман, ответственный за реформу системы центральных и местных органов управления, правильно ставят задачу разобраться с функциями центральных органов исполнительной власти. Принято постановление правительства об оптимизации их системы. Министр Кабинета министров Остап Семерак рапортует о том, что будущее сокращение этих органов на 20% приведет к сокращению на 51% всех контрольных функций государственных органов. Это было бы замечательно (хотя, зная работу аппарата, можно представить, как чиновники этих самых госорганов месяц на ушах стояли, ничем другим не занимаясь, кроме как высасыванием из пальца доведенного сверху процента сокращения контрольных функций, чтобы положить его в папку к заседанию Кабинета министров). Допустим, что так и будет. Хотя громкие отставки министра экономического развития и торговли Павла Шереметы и председателя Национального агентства по вопросам государственной службы Дениса Бродского — людей, так сказать, со стороны, не из системы — свидетельствуют о том, что бюрократический аппарат и порочная система подгребания сфер влияния под себя не собираются сдавать позиции. Но и это не главное. Ведь наверняка оптимизированные министерства и ведомства с сокращенными согласно постановлению Кабмина функциями с целью усиления своего влияния пропишут в типовых положениях для подведомственных местных органов исполнительной власти такие функции, что тем же предпринимателям, которые и так многое повидали, мало не покажется. А завтра руководители этих министерств и ведомств закричат, что для усиления контроля за «перегибами на местах» им снова нужно увеличивать собственный штат (ибо, как известно, мафия и бюрократия бессмертны).
Это обязательно случится, если реальная административная реформа не придет на места. Если правительство не на словах, а на деле не разберется с размежеванием функций центральных и местных органов власти, не передаст большую часть управленческих функций из центра органам местного самоуправления, соответственно укрепив их финансовую базу. Да, конечно, президент и правительство уже объявили курс на децентрализацию. Но стоит вспомнить, как их предшественники громко заявляли о «втором этапе политической реформы». Однако соответствующие изменения в Конституцию так и не были приняты. И где этот «второй этап»? А с «желанием» сегодняшней и, скорее всего, завтрашней Верховной Рады вносить изменения в Конституцию децентрализация окажется там же. Ведь без существенной корректировки Основного закона, создания новой современной законодательной базы государственной и муниципальной служб реформа продвигаться не будет. Это станет концом очередной попытки административной реформы в Украине. Она заглохнет, не спустившись с киевских холмов в города и веси нашей державы, где ее ждут еще больше, чем в столице.
Какой должна быть и не должна быть реформа
Чего же ждут на местах от административной реформы? Чего хочет простой человек от местных органов власти? Ответить на этот вопрос можно без проведения дорогостоящих социологических опросов: чтобы чиновники дали ему, простому человеку, все и сразу; чтобы уволили и расстреляли всех коррупционеров, а оставшиеся в живых чиновники жили как он, простой человек, а желательно намного хуже.
Не нужно долго объяснять, почему невозможно удовлетворить этот общественный запрос, а следовательно и воплотить в жизнь представление широкой общественности об идеальной административной реформе: дать всем все и сразу невозможно; чтобы чиновник работал быстро и эффективно, его нужно материально стимулировать; и наконец, одним из главных источников коррупции являемся мы сами, желающие, чтобы нам сделали все, немедленно и несмотря ни на что.
Эти тезисы не вызывают оптимизма насчет успешного проведения в нашей стране реформы государственного и местного управления, но попробовать всетаки надо. И положительный мировой опыт свидетельствует о том, что в основе эффективной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления лежит отлаженная система, направленная в первую очередь на предоставление качественных услуг населению и создание условий для развития бизнеса.
При этом нужно стараться избегать следующих опасностей: коммерциализации системы предоставления услуг; избирательности в предоставлении услуг, что усугубляет коррупцию; бюрократизации системы, когда она начинает работать вхолостую, для себя, а не для человека.
Всех этих опасностей не избежала существующая административная система, но ведь и предоставляет она не услуги, а, мягко говоря, черт знает что.
Что же делать? А вот что, говоря для краткости и доходчивости привычным для бюрократов языком: обеспечить строгую правовую регламентацию всех функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, при этом значительно сократив и упростив их; обеспечить реальную подотчетность органов исполнительной власти общественности, а органов местного самоуправления — территориальной общине, их открытость и прозрачность; обеспечить постоянное взаимодействие органов исполнительной власти со структурами гражданского общества, но без формализма и кампанейщины, свойственных не только мертворожденным общественным советам, которые создавались при Януковиче, но и созданным при нынешней власти.
Есть еще несколько вопросов проведения административной реформы, на которые хотелось бы ответить. Нужно ли сокращение управленческого аппарата? Конечно. Но при одновременной оптимизации управленческих функций. Нужно ли повышать зарплату чиновникам? Да. Но создавая при этом ясную и прозрачную систему зависимости уровня материального вознаграждения от качества и количества их труда. Нужна ли четкая система продвижения чиновника по службе? Да. Но при наличии твердых гарантий отсутствия коррупционной составляющей, протекционизма и субъективизма. Нужна ли система подготовки и переподготовки кадров? Необходима — но избавленная от формализма и тех, кто просто зарабатывает на этом деньги. Здесь также нужна гибкая система заказа на кадры под конкретные нужды управленческих структур. Нужна ли система предотвращения коррупции? Несомненно. Но не система ради системы или отчета, а независимая и сугубо правовая.
Популярная тема — нужна ли люстрация? Если есть общественная потребность, а она очевидна, то да. Но вместе с ней должны быть максимально быстро выполнены перечисленные выше условия, иначе нам не избежать управленческого коллапса.
Наконец, необходимо заметить, что создание современной и действенной системы государственного управления — дело весьма затратное и объективно не очень быстрое. Вызовет ли оно завтра, в условиях жесткого экономического кризиса, особый энтузиазм у общества, которое сегодня этого настойчиво требует? Вопрос риторический
Скромные прелести украинской госслужбы
Государственная служба в Украине регулируется Законом «О государственной службе», принятым в 1993 году. Государственная служба в Украине — это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получающих заработную плату за счет государственных средств.
Прием на государственную службу, продвижение по ней служащих, стимулирование их труда, решение других вопросов, связанных со службой, проводится в соответствии с категориями должностей служащих, а также согласно рангам, которые им присваиваются.
Для украинских госслужащих установлены семь категорий и пятнадцать рангов. Каждая категория включает в себя три ранга (например, служащим, занимающим должности, отнесенные к шестой категории, могут быть присвоены 13, 12 и 11‑й ранги; а служащим, занимающим должности, отнесенные к седьмой категории, могут быть присвоены 15, 14 и 13‑й ранги).
Продвижение по службе государственного служащего осуществляется путем занятия более высокой должности на конкурсной основе, кроме случаев, когда иное установлено законами Украины и Кабинетом Министров Украины, или путем присвоения государственному служащему более высокого ранга.
Оплата труда государственных служащих должна обеспечивать достаточные материальные условия для независимого исполнения служебных обязанностей, способствовать укомплектованию аппарата государственных органов компетентными и опытными кадрами, стимулировать их добросовестный и инициативный труд.
Заработная плата государственных служащих состоит из должностных окладов, премий, доплаты за ранги, надбавки за выслугу лет на государственной службе и других надбавок.
Должностные оклады государственных служащих устанавливаются в зависимости от сложности и уровня ответственности исполняемых служебных обязанностей. Доплата за ранг производится в соответствии с рангом, присвоенным государственному служащему.
Надбавка за выслугу лет выплачивается государственным служащим ежемесячно в процентах к должностному окладу с учетом доплаты за ранг и в зависимости от стажа государственной службы — от 10 до 40 процентов. Условия оплаты труда государственных служащих, размеры их должностных окладов, надбавок, доплат материальной помощи определяются Кабинетом Министров Украины.
Государственным служащим предоставляется ежегодный отпуск продолжительностью 30 календарных дней, если законодательством не предусмотрен более длительный отпуск, с выплатой пособия для оздоровления в размере должностного оклада. Государственным служащим, имеющим стаж работы в государственных органах более десяти лет, предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью до 15 календарных дней.
