Депутаты преподнесли сюрприз Министерству финансов, предложив разом избавить его от всех проблем с государственными банками.
Предложение свое они оформили в законопроект «Об особенностях управления банками с государственной долей собственности и механизме их приватизации» (№7180-1), согласно которому предполагается создать очередное государственное агентство, на этот раз управляющее более чем 50% банковского сектора, а также определяются условия приватизации госбанков. И не то чтобы стояла очередь из покупателей на такой ценный товар, как украинские госбанки с их 70% неработающих кредитов. Да и надежд на то, что чиновники нового агентства будут справляться с управлением госбанками лучше чиновников Минфина, немного. Но кто-то явно заинтересован в усилении собственного влияния на госбанки и происходящие в них процессы. И это точно не иностранные инвесторы.
Ни управлять
Законопроект подан триумвиратом депутатов из парламентского комитета по вопросам финансовой политики и банковской деятельности — самим главой комитета Сергеем Рыбалкой (Радикальная партия), главой подкомитета банковской деятельности Иваном Фурсиным («Воля народа») и секретарем комитета Максимом Поляковым («Народный фронт»). Инициатива исходит от людей, возглавляющих профильный комитет, и внимания заслуживает хотя бы потому, что является тревожным звоночком для правительства, которое не первый год пытается реформировать государственные банки, но не особо преуспело. Этот проект может быть лишь первой попыткой прощупать почву и воспользоваться бездеятельностью Кабмина. Цена запредельная — контроль над половиной всего банковского сектора, и игра точно стоит свеч.
В пояснительной записке авторы проекта много внимания уделили тому, как госбанки отравляют украинскую экономику. Красиво написали о кредитных рисках, административном влиянии, рисках банковского кризиса, проблемах надзора и монетарной политики. А в итоге предложили создать очередную госструктуру, которая это административное давление на госбанки только усилит.
Согласно проекту Нацагентство развития и управления банковскими активами — это юрлицо публичного права со специальным статусом, реализующее государственную политику в сфере управления и приватизации госбанков и банков с государственной долей собственности. То есть Приватбанка, Ощадбанка, Укрэксимбанка, Укргазбанка и банка «Расчетный центр». Деятельность Нацагентства координируется и контролируется правительством и подотчетна парламенту. Что в реальности не всегда гарантирует ни контроль, ни подотчетность. В лучших традициях украинской бюрократии агентство будет состоять из: совета (из девяти человек, по три из которых назначаются парламентом, президентом и правительством), исполнительной дирекции (формируется из пяти человек, назначаемых правительством) и экспертного совета (из всех желающих с отличной репутацией).
В числе основных задач — разработка систем поощрения и мотивации членов органов управления государственных банков, утверждение условий трудовых договоров с руководителями госбанков, формирование кадрового резерва, поиск и изучение потенциальных покупателей, согласование цены пакетов акций.
«Этот законопроект противоречит правительственной стратегии реформирования госбанков, предлагая совсем другую концепцию. Правительственная стратегия разрабатывалась с учетом мнения наших иностранных партнеров — МВФ, Всемирного банка. Она достаточно логична, последовательна и предусматривает создание наблюдательных советов в государственных банках, которые бы на две трети состояли из независимых членов. Логика в том, что государство нанимает независимых профессионалов, которые вместо государства будут управлять госбанками, — рассказал в комментарии ZN.UA член парламентского комитета по вопросам финансовой политики и банковской деятельности Павел Ризаненко. — В предложенном же депутатском законопроекте логика обратная: создается государственная надстройка, работать в которой будут делегаты от разных органов власти, что уже ставит под вопрос их независимость. Правительственная стратегия констатирует тот факт, что государство не способно эффективно управлять госбанками из-за институциональной слабости, коррупции, политической зависимости, массы других факторов. И спорить с этим утверждением сложно. Но данный законопроект по сути предлагает государству продолжить управлять половиной банковского сектора страны, просто создав для этого другую структуру».
Действительно, независимость наблюдательных советов в интерпретации авторов законопроекта выглядит спорно. Наблюдательный совет госбанка численностью не менее девяти членов будет состоять из, цитируем, не менее трех независимых членов, избираемых на конкурсной основе советом Нацагентства. По одному члену наблюдательного совета государственного банка избираются профильным комитетом парламента, правительством и президентом, в том числе из кандидатов, входящих в состав экспертного совета Нацагентства. Остальные члены набсовета избираются советом Нацагентства из числа кандидатов, входящих в состав экспертного совета Нацагентства. Полномочия назначенного состава наблюдательного совета госбанка или его членов могут прекращаться по решению Кабмина на основании представления Нацагентства или по решению парламента на основании соответствующего представления парламентского комитета по вопросам финансов и банковской деятельности. Вот такая независимость.
Впрочем, есть не менее обоснованное мнение, что подобные законодательные инициативы — это объективная реакция на неспособность Министерства финансов надлежащим образом реформировать государственные банки.
«Минфин, к сожалению, не продвинулся значительно в вопросах приватизации, реструктуризации своих банковских активов, ряд вопросов вообще завис в воздухе, как, например, назначение правления Приватбанка. Зато появилась дикая тенденция, когда госбанки лоббируют себе льготы и преференции по работе с бюджетными организациями и госкомпаниями, уничтожая конкуренцию в банковской системе. Минфин не может им отказать в льготах, так как почти всегда это будет означать больший объем докапитализации. Таким образом, группа госбанков превращается в нарыв на украинской экономике, они высасывают деньги из госбюджета не только посредством докапитализации и процентов по ОВГЗ, но и благодаря неконкурентным механизмам влияния на госсектор экономики. И потом, Минфин и так у нас контролирует таможню, налоговую, казначейство. Как по мне, это достаточно много, и добавлять к этому еще половину банковской системы нецелесообразно, ведь у Минфина в этом вопросе уже просматривается конфликт интересов — они готовы заботиться о своих госбанках в ущерб частному банкингу», — объяснил ZN.UA глава комиссии по банковскому анализу УОФА Виталий Шапран.
По его словам, так как закон выше любых правительственных стратегий, если он будет принят, Минфин и КМУ будут обязаны его выполнять, что станет своеобразной гарантией того, что реформа все-таки состоится. В действительности, нужна ли нам реформа именно в таком виде, можно спорить до хрипоты, но в чем прав эксперт, так это в том, что стратегия правительства многие вопросы оставляет без ответов, а сроки ее реализации так же размыты, как и формулировки в ней.
«Та стратегия, которая была опубликована, не учитывает национализацию Приватбанка, не объясняет нам, что делать с более чем 50 млрд грн внебалансовых обязательств Ощадбанка, не дает ответа на вопрос, зачем государству в четырех экземплярах филиальные сети, процессинг, один и тот же набор услуг, которые конкурируют между собой? — считает Виталий Шапран. — У нас столько госбанков, что пора создавать банковскую группу и легализировать принятие решений по группе, а не уповать на перекрестное участие в советах одних и тех же членов и решать вопросы по «клубному принципу».
В Минфине убеждены, впрочем, что никаких заминок нет — ведется плановая работа над стратегией, госбанки постепенно реформируются, а для принятия новой стратеги нужно, цитируем министра, «еще немного времени». Это плюс к тем неполным двум годам, которые уже прошли.
«Сейчас идет активная работа над обновленной версией Основ стратегического реформирования государственного банковского сектора (были одобрены КМУ в феврале 2016 г.), а вопрос о создании упомянутого агентства сейчас не рассматривается. В то же время продолжается реализация положений действующих Основ, — говорится в ответе Министерства финансов на запрос ZN.UA. — Среди наших последних важных инициатив — внесение в ВРУ законопроекта (№7180), принятие которого позволит на практике реализовать одну из ключевых задач для Министерства финансов: ввести фундаментальные изменения в корпоративное управление государственных банков, обеспечить их независимость от политического и административного воздействия. Деятельность наблюдательных советов государственных банков должна основываться на рекомендациях ОЭСР и Базельского комитета по банковскому надзору, исходить из принципов, предусматривающих назначение не менее 2/3 независимых членов, создание специализированных комитетов наблюдательного совета (по аудиту, по управлению рисками, кадров и вознаграждения), рыночные механизмы оплаты труда. Набсоветы, сформированные на указанных принципах в Укргазбанке и Приватбанке, эффективны и функциональны, обеспечивают конструктивную дискуссию с правлениями банков, надлежащий контроль и мониторинг работы банков». Жаль, что практическими результатами велеречивый Минфин не может похвалиться.
Ни продавать
Второй задачей агентства, по задумке депутатов, должна стать предприватизационная подготовка банков и непосредственно сам процесс приватизации. И на этом пункте идеи у законодателей закончились, никаких революционных подходов они придумать не смогли, а на традиционные опереться тоже не получилось. Предприватизационная подготовка будет заключаться в «очистке балансов банков от негативно классифицированных активов и приведении размера уставного капитала банков к реальной стоимости активов». Но самое интересное — утверждение методики проведения этой самой предприватизационной подготовки, а также контроль над ее проведением депутаты возлагают на Кабинет министров. Само же Нацагентство займется разработкой методик определения вознаграждения, которое будут получать члены набсоветов госбанков, например. Тоже важно.
Вообще во всем законопроекте нет ни одного критически важного пункта, выполнение которого было бы делегировано только Нацагентству. За исключением, пожалуй, функций, связанных с существованием самого же Нацагенства, — бюджет, кадры, обеспечение работы и т.п. Получается, что эта административная надстройка еще и задач никаких не выполняет, кроме разного рода «согласований и рассмотрений», от которых уже несет коррупцией.
Например, оценка пакетов акций банков, подлежащих приватизации, осуществляется независимым оценщиком, избираемым и назначенным Фондом государственного имущества, но она подлежит дополнительному согласованию с Национальным агентством. В чем смысл этого согласования? Будет ли у членов агентства, кроме безупречной репутации, еще и достаточный уровень компетенции для того, чтобы оценить работу ФГИУ? Зачем Нацагентству, например, согласовывать решения наблюдательных советов государственных банков? Особенно если учесть, что набсоветы будут на 4/5 состоять из членов самого Нацагентства.
Еще более абсурдными являются предложения авторов законопроекта, касающиеся непосредственно приватизации государственных банков. С целью привлечения «профильных и стратегических» инвесторов пакеты их акций предлагают продавать в размере 25% от уставного капитала финучреждений. Но дальше еще интереснее: в случае признания первых торгов несостоявшимися, например, из-за отсутствия желающих купить у государства целых 25% банка, повторные аукционы проводятся «не ранее чем через два месяца и не позднее чем через четыре месяца с даты первых торгов, без снижения цены акций. При этом размер пакетов акций, выставляемых для повторной продажи, подлежит уменьшению до 5% уставного капитала». Если учесть, что инициаторы законопроекта ограничивают срок работы агентства пятью годами, с такими условиями за пять лет они вообще ничего не продадут. И высока вероятность того, что цель депутатской инициативы — совсем не приватизация, а банальное вмешательство в работу госбанков.
Тем более что никаких предложений относительно того, как сделать украинские госбанки привлекательными для инвесторов, в законопроекте нет. «Создание отдельного агентства и написание новых условий приватизации не улучшат инвестиционную привлекательность госбанков, — считает Павел Ризаненко. — Их основные проблемы — политическая зависимость и, как следствие, огромный портфель токсичных активов. Даже если в госбанках появился бы независимый и профессиональный менеджмент, ему все равно потребовалось бы какое-то время для того, чтобы решить проблему с токсичными активами, которая у госбанков огромна. С этим портфелем необходимо что-то делать — списывать, реструктуризировать, изымать. В любом случае до того, пока этот вопрос решен не будет, инвесторы не заинтересуются госбанками. На сегодняшний день менеджмент госбанков проблему токсичных кредитов решить не в состоянии. Сможет ли это сделать новое агентство?».
По словам члена парламентского комитета, на сегодняшний день никто объективно не скажет, сколько стоят госбанки, какая у них реальная потребность в докапитализации, каково реальное состояние их активов. Любой вопрос на эту тему наталкивается на «банковскую тайну», и остается надеяться, что хотя бы надзор НБУ и сам менеджмент госбанков видят реальную картину. Так кто-то решится купить долю в банке, не понимая, что именно он покупает? Перед приватизацией необходимо как минимум нанять независимый менеджмент, дать ему два-три года для устранения проблем в банках и провести международный аудит, который бы засвидетельствовал, что состояние банка улучшилось. Но это логика правительственной стратегии, а не депутатского предложения.
«Инвесторов интересуют, прежде всего, показатели деятельности, бизнес-стратегия и операционная модель банка. Законодательство, в свою очередь, должно создавать основу для реализации стратегических интересов государства по уменьшению доли в банковском секторе и давать потенциальному инвестору возможность реализовать свои инвестиционные намерения, — отмечают в Минфине. — Нашей стратегической целью является минимизация участия государства в банковском секторе. А для этого необходима реализация на законодательном уровне инициативы по построению независимого от возможного политического давления корпоративного управления, фокусировка бизнес- и операционных моделей банков и решение проблемы токсичных кредитов».
Увы, обо всем этом законопроект молчит, а без решения этих вопросов сложно поверить в желание инвесторов купить 25%, а еще лучше — 5%, банка с гарантированной потребностью в докапитализации и 70% неработающих кредитов, чтобы потом все решения набсовета согласовывать с неким государственным агентством.
И как бы абсурдно ни выглядел законопроект, он указывает и Минфину, и самим госбанкам на необходимость активных действий, а не только разговоров о предстоящей корпоратизации. Ведь если где-то возникает регуляторный вакуум, он моментально заполняется предложениями других заинтересованных сторон, а желающих получить контроль над госбанками в этой стране гораздо больше, чем желающих их реформировать.
