О логике децентрализации власти и о причинах, по которым этот процесс тормозится, «Комментариям» рассказал политолог, кандидат экономических наук, директор Института трансформации общества Олег Соскин.
- Не раз звучала позиция о том, что децентрализацию в Украине будут проводить по опыту Польши. Вы совсем недавно оттуда вернулись, расскажите, пожалуйста, о нем подробнее.
- Определение «децентрализация» не несет в себе понятийную нагрузку. И говорить нужно не о реформе, потому что она подразумевает изменение в текущем процессе. Если называть вещи своими именами, то нужна децентрализация, а административно-территориальная трансформация.
В Польше, после смены коммунистического режима, в начале 90-х годов прошел первый этап реформы – поляки структурировали гмины и каждую из них сделали первичной ячейкой. В 1999 г. реформу продолжили, и власть сконцентрировали полностью на местах. Были закреплены следующие административно-территориальные единицы: повяты (средние), и воеводства (самые крупные). Существовавшие на тот момент 48 воеводств ликвидировали и вместо них оставили 16. То есть произошло укрупнение. Тогда же полностью ликвидировали и центральную вертикаль. В качестве представителей центральной власти остались воеводы, которых назначает Совет Министров. В их ведении находятся лишь некоторые сферы: прокуратура, координирование в случае чрезвычайного положения, выполнение Конституции.
Кроме того, в Польше, Словакии, Чехии орган нижнего уровня формирует свой бюджет и у него для этого есть собственные источники. Если взять как пример Словакию, то там на местах оставляют около 83% налога на прибыль и в полном объеме остается налог на недвижимость, а это очень большие поступления. Государство платит за некоторые статьи. Например, в Польше есть нормативы выплат на ученика, студента, но повяты и гмины несут расходы на обслуживание зданий школ и детсадов, выплату зарплат преподавателям. Стражи порядка, пожарные там также содержатся за муниципальный счет. Но под все эти функции есть свои деньги, и не может быть так, чтобы бюджет формировался сверху вниз. Госбюджета никто не ждет, каждая административная единица составляет его на местном уровне. И, конечно, нет никаких госадминистраций. В Польше государство может вмешаться в местные дела только на уровне воеводства, но в повятах и гминах его полномочия заканчиваются. Подобная ситуация в Словакии, Латвии - везде происходит уменьшение уровня управления.
В Украине же свое сложное разделение: село, поселок, поселок городского типа, малый город, город районного подчинения, город областного подчинении т.д. Полный абсурд. Дико, например, то, что под руководством мэра проходят заседания городского совета. Ведь объединение в одном лице законодательных, регуляторных и исполнительных функций – это мафия. Поэтому и реформы нам не нужны. Нам нужна полная трансформация.
- То есть реформы в восточно-европейских странах проводились по некоему стандарту?
- Есть Европейская хартия местного самоуправления и Ассоциация громад. Но, в первую очередь, к такому устройству приводит логика жизни. Это упрощение, отказ от лишних слоев, и центральная вертикаль уходит, как порождающая коррупцию. У передачи власти и денег на места есть цель – оказание там максимального количества услуг. Для этого нужен простой алгоритм, поэтому и преобразования происходят одного порядка.
- Украина готова принять такой формат реформ?
- Рождается ребенок – не говорит, не ходит и ни к чему не готов. Но родители его делают готовым к жизни. Ничего страшного, главное начать. И модель для Украины проста: 14 краев, а там - переход к громадам. Город остается основополагающей громадой, села сохраняют свой статус, но становятся частью единой громады, и все вместе выбирают единый законодательно-нормативный орган. Мэр избирается всеми в два тура. Выборы депутатов в громаде должны быть беспартийными, и каждый должен давать стратегию развития территории. В селах, которые входят в громаду, избираются солтысы, которые создают бюро для предоставления админуслуг. Но жители села также избирают депутата в раду громады. Они, сохраняя свой статус, участвуют в развитии громады с учетом интересов каждого населенного пункта.
- Почему, если все так просто, то почему преобразования в Украине задерживаются?
- При такой системе невозможно воровать - все на виду. Например, сразу понятно, где дороги громады, а где дороги края. Кроме того, такая модель развития ведет к формированию новых, местных элит и среднего класса. При создании громад невозможно выстроить олигархическую модель, зато появляется средний класс – малая и средняя буржуазия.
- То есть мы пока в тупике? И каким может быть выход из сложившейся ситуации?
- Видимо через дефолт. Запад перестанет давать деньги, и он наступит. Сейчас мы держимся за счет кредитов, но все равно рейтинги Украины понижают. Вот мы уже видим рейтинг СС.
Нужно понять, что сейчас нас ведут по неправильному пути, и мы формируем неправильную реальность. Властям говорят об этом, но они злонамеренно следуют порочному принципу. В итоге мы видим крах в экономике и других отраслях. Но начни мы действовать правильно, то породили бы позитивную инерцию.
- Административно-территориальное преобразование страны и должно было стать первым правильным шагом?
- Однозначно, тем более что его просто и не поздно сделать. Сейчас города стали банкротами – их бюджеты пусты. Но ведь им могли отдать финансово-экономические права, тем более, что для этого были и есть все законные основания. Судите сами: мы вернули Конституцию от 2004 г., а там как раз и предусмотрены парламентско-президентская республика и первый этап административно-территориальной реформы. После того, как прошла конституционная реформа 2004 г., через Конституционный суд был получен вывод о том, что изменения в основном законе, которые касаются перехода к местному самоуправлению, уже сделаны. То есть Конституционный суд одобрил движение в этом направлении, и оставалось утвердить это сначала на одной сессии ВР простым большинством, а на следующем – двумя третями голосов. Виктор Янукович прервал этот процесс и вернул нас в президентскую республику. Но ведь сейчас мы восстановили «парламентско-президентскую» Конституцию, и достаточно политической воли любой из партий, чтобы вновь поднять вопрос об административно-территориальной реформе.
