«Гибридность» — существительное, производное от термина «гибрид» (с лат.: hybrida — помесь), которым обозначают результат естественного или искусственного скрещивания генетически разных форм.
Этот текст назывался бы иначе, если бы был комментарием к недавно «вброшенным» в информационное пространство сведениям о том, какие сценарии сохранения своих позиций во власти отрабатывают лидеры и стратегические советники двух нынче доминантных групп правящего класса Украины за два года до очередных президентских и парламентских выборов. Среди этих сценариев — изменения в Конституцию и другие законы в части перераспределения полномочий Верховной Рады, Президента, Премьер-министра и преобразование парламента в двухпалатный с подконтрольной президенту верхней палатой депутатов-мажоритарщиков.
Не сомневаюсь, что «вбросов» и комментариев еще будет много. Здесь речь пойдет о другом.
Во-первых, об институциональных причинах того, почему от выборов к выборам актуализируются намерения, успешные или неудачные попытки изменить конституционную модель властных отношений. Во-вторых, будут изложены возможные варианты законодательного решения проблем, устранение которых будет содействовать оптимизации системы политической власти в стране. На эту тему время от времени (чаще всего перед выборами и сразу после них) дебатируют политики, ученые, эксперты неправительственных общественных организаций. Острейшие политические и правовые дискуссии проходят вокруг стержневой оси отечественной политической системы, которой является должность Президента Украины.
Из-за чего должность президента Украины можно считать властным гибридом?
Конституция наделяет главу государства полномочиями, многие из которых, согласно стандартам размежевания функций власти, должны принадлежать, соответственно и исключительно, ее законодательной, исполнительной и судебной ветвям. Президент также наделен инструментами влияния на персональный состав и функционирование этих ветвей и не только их. Эта помесь (гибридность) закреплена положениями Основного Закона:
— Президент является гарантом государственного суверенитета и соблюдения Конституции Украины, правительство обеспечивает государственный суверенитет и выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента (очевидно, только очень профессиональные юристы-конституционалисты решатся объяснить отличия полномочий, способов, методов и механизмов «гарантирования» и «обеспечения» государственного суверенитета, а также «соблюдение» и «выполнение» Конституции);
— парламент назначает большую часть Кабинета Министров Украины по представлению его премьера (назначенного парламентом по представлению президента на предложение коалиции депутатских фракций), но двух министров (обороны и иностранных дел) — по представлению президента;
— Кабинет Министров как вышестоящий орган в системе исполнительной власти ответственен и перед президентом, и перед Верховной Радой, руководствуется в своей деятельности как законами Украины и парламентскими постановлениями, так и указами президента;
— Президент является субъектом законодательной инициативы и имеет право вето относительно принятых Верховной Радой Украины законов (кроме законов о внесении изменений в Конституцию Украины) с последующим возвращением их на повторное рассмотрение Верховной Радой Украины;
— Президент на основе и на выполнение Конституции и законов Украины издает указы и распоряжения, которые являются обязательными для выполнения на территории Украины;
— Президент останавливает действие актов Кабинета министров Украины по мотивам несоответствия Конституции с одновременным обращением в Конституционный суд Украины относительно их конституционности;
— Президент по представлению Кабинета министров назначает и освобождает глав местных государственных администраций, осуществляющих исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе (эта конституционная норма реализуется по устоявшейся еще со времен второго президента Украины практике, когда правительственное представление на назначение делается после предварительного согласования кандидатур в Администрации Президента); главы государственных администраций ответственны и перед Президентом, и перед Кабмином;
— решения глав местных государственных администраций, которые противоречат Конституции и законам Украины, другим актам законодательства, могут быть в соответствии с законом отменены Президентом или главой местной государственной администрации высшего уровня; Президент также отменяет акты Совета министров Автономной Республики Крым;
— Президент возглавляет и формирует персональный состав Совета национальной безопасности и обороны Украины, который координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в соответствующей сфере, а также вводит решение Совета в действие своими указами;
— Президент вносит в Верховную Раду представление о назначении на должность и освобождение от должности председателя Службы безопасности Украины;
— Президент по согласию Верховной Рады Украины назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора (насколько эффективными являются президентские рычаги влияния на парламент, показала эпопея с назначением действующего руководителя Генпрокуратуры);
— Президент назначает двух из двадцати одного члена Высшего совета правосудия;
— суд в Украине образовывается, реорганизовывается и ликвидируется законом, проект которого вносит в парламент Президент после консультаций с Высшим советом правосудия;
— Президент назначает на должность судьи по представлению Высшего совета правосудия в порядке, установленном законом;
— Президент назначает треть состава Конституционного суда Украины (шесть из шестнадцати судей КСУ);
— Президент подает в парламент кандидатуру на назначение на должность главы Национального банка Украины, а также вносит представление об освобождении от должности главы НБУ;
— Президент назначает на должности и освобождает от должностей половину состава Совета Национального банка Украины;
— Президент назначает половину состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания.
Такая помесь вместе с рядом других записанных в Конституции должностных полномочий наделяет главу государства мощными возможностями эффективного игрока на всех основных полях властных отношений. И не простого игрока, а капитана всех трех главных властных команд (ветвей). И одновременно еще и полевого арбитра.
Конечно, каждый из президентов по-разному пользовался потенциалом полученной власти в зависимости от жизненного опыта и личностных качеств, а также от интересов и способностей ближайшего окружения, которое он сам формировал, и которое форматировало его. Каждый из президентов — и тот, которого избирали в 1994-м, и те, кого в последующих годах (разве что кроме третьего), в начале каденции пытался этот потенциал приумножить, в том числе путем внесения изменений в Основной Закон. Не была исключением и попытка конституционной реформы на основе внесенного в Верховную Раду Украины действующим президентом законопроекта от 1 июля 2015 г. о внесении изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации власти. В случае их одобрения двумя третями и более голосов от конституционного состава Верховной Рады Украины они могли воплотиться как обновленная версия политико-властного гибрида, но не воплотились, по крайней мере пока что.
Когда в доминантных группах правящего класса актуализируется вопрос гибридизации «по-новому»? Тогда, когда для лидера этих групп наступает время по собственной воле (согласно нормам Основного Закона) оставить должность либо осознать маловероятность или призрачность повторного избрания. Тогда каждый президент начинает размышлять над тем, как ограничить полномочия своего вероятного преемника, независимо от того, кто может им стать, и как вместе с тем обеспечить себе гарантии неприкосновенности и влиятельности в новой политико-властной конфигурации. Поскольку лучше других понимает угрозы (хочется верить, что не только для себя, но и для всей страны) чрезмерной концентрации власти в одном центре. А также потому, что эти угрозы хорошо осознает окружение, которое получало от этой концентрации большие выгоды и из-за этого боится потерять полученное в случае прихода к власти нового главы с его приближенными.
По описанному алгоритму началось движение среди нынешнего истеблишмента. В частности в направлении желательного для него перехода к двухпалатному парламенту: с нижней палатой, которая избирается по партийным спискам, и верхней, которая формируется на мажоритарной основе.
«Верхние» депутаты или сенаторы (не имеет значения, как их называть) — все 150 (именно такое количество считают оптимальным) или большинство из них неизбежно будут плутократами или ставленниками олигархов. Опыт выборов в одномандатных округах — неопровержимое тому подтверждение. Ведь среди тех, кто голосует, традиционно мало успешной молодежи, активистов социальных сетей и демократически настроенных представителей среднего класса, численность которого стремительно уменьшается. Зато многие люди, которые из-за материального затруднения уже не такие гордые, чтобы отказаться от предложения наподобие «от кандидата в депутаты — тебе, от тебя — плюс или галочка в бюллетене за кандидата», но достаточно обязательные, чтобы выполнить свою часть договоренного.
Думаю, достаточно одной попытки, чтобы правильно ответить на вопрос, у какой части (полновластной или оппозиционной) олигархов и других плутократов больше возможностей «договариваться» с избирателями и влиять на их выбор через средства массовой информации. Так же одной попытки достаточно, чтобы безошибочно ответить на вопрос, найдут ли общий язык плутократы с президентом до, во время и после выборов даже в случае, если его должность будет иметь меньший объем полномочий, чем сейчас, но будет позволять контролировать т.н. силовой блок власти.
Ни в коем случае не имел и не имею в виду, что двухпалатный парламент как таковой чем-то хуже, чем однопалатный. Возможно, в чем-то даже лучше и целесообразнее. Но не при нынешних условиях, когда незавершенный и несовершенный процесс децентрализации вместе с высокой степенью коррумпированности на всех уровнях всех ветвей власти формирует угрозы преобразования децентрализации в региональную феодализацию, при которой плутократы на местах будут контролировать свои феоды, а их будут контролировать старшие «по званию» и более мощные представители того же социального слоя — олигархи. Выдержит ли Украина такую динамику, тем более в ситуации «гибридной» агрессии с Востока? Вопрос риторический.
Зачем и как дегибридизировать политическую власть в Украине? Опыт функционирования отечественной политико-властной модели выявил два самых больших недостатка присущей ей гибридности.
Первый — неоправданно большие полномочия и возможности, которые получает победитель президентских гонок. В результате формируется ситуация, подтверждающая универсальность афоризма, известного еще с конца ХІХ в.: «Власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно».
От выборов к выборам соревнование за президентство в Украине становится все острее и наглее. Такую динамику прежде всего стимулируют конкурентные преимущества, которые получает определенная олигархическая бизнес-группировка, и с ней связан тот, кто занимает самую высокую и влиятельную должность в государстве.
Становление олигархических группировок в Украине проходило вокруг определенных производственных, финансово-экономических, сырьевых и других ресурсов — частных, приватизированных, частично или полностью принадлежащих государству, и сопровождалось коррупционными договоренностями с чиновниками; созданием, приобретением и взятием под контроль телевизионных и других средств массовой информации и коммуникации; образованием и делающих зависимыми нужных для влияния на формирование состава и функционирования центральной и местной власти партийных и квазипартийных проектов и т.п. Следовательно, именно эти группировки стали самыми влиятельными участниками выборов всех видов и уровней.
Для каждого из них успех «своего» кандидата означал, что «победитель получит все», а неудача послужит причиной неминуемых потерь. Именно потери и угрозы еще больших потерь от поведения «семьи» победителя президентских выборов 2010 г. побудили отдельных олигархов поддержать Революцию достоинства. Но то, что произошло, не стало для них уроком на будущее. Попытки удержать, получить и использовать президентский ресурс в собственных интересах продолжаются — обольщение возможностями президентской гибридной власти слишком большое. Это обольщение приглушает инстинкт самосохранения от повторения пройденного, блокирует понимание того, что сладость такой желаемой и ожидаемой победы может обернуться потерей всего и всеми. Украина, украинское общество, сами олигархи и весь правящий класс страны едва ли выдержат очередную межолигархическую войну хотя бы потому, что она станет вторым фронтом российской агрессии.
Второй недостаток гибридности украинской политической власти заключается в том, что заложенное в Конституции дублирование полномочий и функций исполнительной власти президентом и правительством, полномочий законодательной власти — президентом и парламентом является худшим вариантом воплощения принципа «сдерживаний и противовесов» в системе властных отношений. Наиболее красноречивое свидетельство этого — ситуация, когда из-за несогласия между главой государства и руководителем правительства в течение многих месяцев в условиях вооруженного, информационного и другого противостояния с Российской Федерацией в стране не назначались главы областных и районных государственных администраций. Подобные и другие латентные и публичные конфликты между президентом и премьер-министром происходили в течение всех прошлых годов и происходят до сих пор.
В то же время современный мир знает десятки, если не сотни, намного более удачных, чем украинский, вариантов формирования и функционирования политической власти, политических систем и политических режимов. Самые успешные среди них те, которые не являются гибридными в том понимании, которое представлено в этом тексте. Почти все они укладываются в параметры двух моделей, общим атрибутом которых является реально независимая судебная ветвь власти.
В соответствии с одной из этих моделей полномочным главой исполнительной власти является президент, подконтрольный и подотчетный парламенту. В соответствии с другой — руководителем исполнительной власти является глава правительства, так же подконтрольный и подотчетный парламенту (что не исключает наличия должности президента и даже монарха, но с очень ограниченными, часто сугубо церемониальными функциями).
Недостатком первой из названных моделей (парламентско-президентской) нередко называют угрозу авторитаризма (особенно в случае избрания президента прямым голосованием избирателей), а ее преимуществом — мощный мобилизационный потенциал, способный обеспечить высокие темпы экономического, социального и другого развития страны. В действительности такие же угрозы и преимущества может иметь и вторая модель, свидетельством чего является карьера авторитарного по убеждению и поведению творца (точнее, одного из творцов) сингапурского «экономического чуда» Ли Куан Ю.
В мире много примеров, когда именно демократические государства с парламентско-премьерской моделью власти достигли и достигают самых выдающихся экономических и других успехов (Австрия, Италия, Норвегия, Германия Польша, Финляндия, Швеция, Япония) даже в условиях войны (Израиль).
Есть основания считать, что именно парламентско-премьерская модель со встроенными в нее институционными предохранителями относительно угроз авторитаризма — самая приемлемая для Украины. Как показал 20-летний опыт, на авторитарное поведение президентов и других государственных должностных лиц украинцы отвечают массовыми протестами. Но такие всплески гражданской активности не могут заменить осознанной и настойчивой работы по формированию устойчивой демократической власти. Власти, основанной не на «сдерживаниях и противовесах» властно-управленческих отношений, а на таком их нормировании, которое будет обеспечивать «стимулы и двигатели» совместного труда в национальных интересах, интересах каждого и всех граждан. В становлении и функционировании такой модели решающей является роль законодателя — Верховной Рады.
Как сделать украинский парламент эффективным и по-настоящему представительным? Прежде всего — сделать его реально независимым. Ведь после принятия Конституции 1996 г. только один президент (избранный в третьем туре) не использовал сполна своих должностных полномочий для контроля над Верховной Радой, поскольку не очень к этому стремился. При его каденции был принят закон, в соответствии с которым выборы народных депутатов должны были проходить не по смешанной, как до этого, а по пропорциональной системе в общегосударственном избирательном округе со сниженным до 3% проходным «барьером». Выборы при такой системе состоялись: очередные — в 2006-м и внеочередные в 2007-м.
Они мощно ускорили процесс партизации политической системы страны и общественного сознания. У президента и его аппарата и окружения стало меньше возможностей влиять на парламент ресурсом подконтрольных «силовиков» для достижения нужных «договоренностей» с депутатами, избранными в одномандатных округах.
Это было движение в правильном направлении. Поскольку внепартийная власть является властью чиновничества, которое приватизирует все общественные процессы, включая саму власть. Вместе с тем чиновничья бюрократия олицетворяет государственный аппарат, без которого не может состояться и существовать ни одно государство. Этот аппарат имеет собственные корпоративные интересы, а специфика его функционирования обязательно предусматривает значительную меру закрытости. Поэтому недовольство властью, которая не является публичной, не имеет политического имени, и которую граждане не могут сменить демократическим путем — голосованием, продуцирует недовольство государством как таковым. При таких условиях партизация и сменяемость политических партий содействует укреплению государственного патриотизма граждан и деэскалации неминуемых противоречий между властью и народом.
К сожалению, описанное — идеал, движение к которому будет продолжительным и непростым. Поскольку настоящей партийной системы в Украине нет до сих пор. Большинство партийных проектов создавалось ради продвижения во власть или сохранения во власти представителей крупных бизнес-групп, преимущественно олигархических. Такие проекты не предлагали, да и не могли предложить обществу чего-то более весомого, чем лозунги, обычно похожие, как близнецы, хотя и родившиеся и выпестованные разными родителями (матерями). Ни один из этих проектов не был разработан, а тем более воплощен в идеи, реальные действенные программы, стратегию развития государства и общества. Поэтому партийные спонсоры решили делать ставку на известных политиков и их «раскрутку».
Так начали формироваться именные избирательные блоки, а позднее — именные партийные проекты. Произошел возврат к такой «милой» авторитарным президентам смешанной пропорционально-мажоритарной системе избрания народных депутатов. Чтобы не допустить в парламент и другие властные структуры новых лиц, в том числе выразителей интересов среднего класса, который начал набирать экономическую силу и проявлять амбиции на участие в управлении государством, вносили нужные изменения в законы.
В частности, был поднят проходной избирательный барьер. Закреплен порядок, согласно которому средства финансового залога политических партий, не преодолевших барьер по результатам голосования, зачисляли в государственный бюджет. В то же время их более успешным конкурентам от крупного бизнеса средства залога возвращали. Представленные в Верховной Раде, они начали получать дополнительное финансирование своих потребностей средствами государственного бюджета.
Если такие практики продолжатся, угроза концентрации олигархатом власти в Украине может стать реальностью на десятилетие. Малый и средний бизнес, социально активная общественность, в том числе и та ее часть, которую называют креативным классом, вряд ли смогут успешно конкурировать с теми, кто разбогател и богатеет на монополиях, доступе к власти, на войне, контролирует медийное пространство, обзавелся «частными армиями»...
Чтобы устранить эту угрозу и дать Украине и украинцам шанс получить лучшую власть и лучшее будущее, нужно не так уж и много, но сделать это должен законодатель. В частности — отменить нормы, которые дискриминируют одни политические партии и предоставляют преимущество другим.
Ввести применяемый во многих европейских странах запрет на размещение платной (кроме той, которую оплачивает ЦИК) политической рекламы на ТВ, в прессе, на радио, билбордах, интернет-сайтах, в социальных сетях и видеохостингах, чтобы хотя бы частично выровнять возможности денежных кандидатов и кандидатов без крупных денег.
Добиться реализации того, что я предлагал в статье «Зеркала недели» еще в 2000-м, и о чем писали другие эксперты и политики: отменить печально известный проходной барьер в Верховную Раду и перейти от смешанной системы парламентских выборов к пропорциональной.
Вопрос, по «открытым» или «закрытым» спискам, — оставить на усмотрение самих партий. Прошлые выборы в местные рады выявили весьма уязвимое место первых. Кандидаты от одной и той же партии нередко больше конкурировали между собой, создавали проблемы друг другу и меньше соревновались с выдвиженцами других партий, поскольку возможность получить мандат зависела не только от преодоления «своей» партией проходного барьера, но и от того, кто из однопартийцев наберет больше голосов.
Согласно Конституции в Украине избирается однопалатный парламент. В таком парламенте депутаты должны быть равными: и в баллотировании, ведении избирательной кампании и ее подытоживании, и в правах и обязанностях (в противоположность парламенту двухпалатному, где палаты отличаются в порядке избрания и полномочиях и, соответственно, имеют разные системы избрания и полномочия депутаты каждой из палат). Смешанная же система выборов в Верховную Раду Украины поднимает требование равенства, делает невозможным реализацию гарантированных гражданам ст. 38 Конституции права на участие в управлении государственными делами и права быть избранными в органы государственной власти на принципе равенства всех людей в своих правах согласно ст. 21 Основного Закона.
Кроме этого, минимальное количество голосов, необходимое для получения одного депутатского мандата в общегосударственном избирательном округе, обычно существенным образом больше количества голосов, которые «собирает» победитель-мажоритарщик. Так, по результатам выборов в парламент 2014 г. в Луганской области четверо самовыдвиженцев и оппоблоковец победили голосами от 6,5 до 11,2 тыс. избирателей; в Николаевской и Херсонской областях кандидаты от БПП стали депутатами при поддержке избирателей в количестве от 13 до 14 тыс. Зато партии, за списки которых голосовали от нескольких десятков тысяч до более 700 тыс. чел., не получили ни одного мандата.
Перефразировав одно широко известное выражение, можно так сказать о действующей в Украине и некоторых других государствах практике «высчитывания» количества мандатов, которые получает в парламенте партия или блок политических партий по результатам голосования в многомандатном округе: «избирают не те, кто голосует, а те, кто устанавливает порядок подсчета голосов». Такую практику вводит статья закона о выборах относительно распределения мандатов исключительно между партиями, списки которых набрали 5% и более голосов избирателей. Этот процент установлен произвольно по договоренности законодателей без какого-либо логического и правового обоснования. В результате пренебрегается политический выбор меньшей, но большой части населения страны, фактически фальсифицируются результаты волеизъявления граждан (см. табл. 1).
Согласно данным таблицы, в 2014 г. были лишены права участвовать в распределении депутатских мандатов партии, за кандидатов которых проголосовали свыше 3,5 млн украинцев — 22,5% от 15,7 млн украинцев, которые участвовали в выборах, и чьи бюллетени были признаны действительными. Поданные ими голоса за близкие им политические партии были, фактически, переданы в пользу партий с другими идеологическими и политическими ориентациями, программными началами и т.п. Можно легко подсчитать величины своеобразного «призового фонда» тех, которые преодолели барьер. Для этого достаточно сравнить результаты фактического распределения депутатских мандатов с гипотетическими расчетами по тому же закону, но без 5-процентного «препятствия»: «Народный фронт» — 14 «призовых» мест в Верховной Раде, БПП — 13, «Самопоміч» — 7, Оппоблок — 4.
Следовательно, отменить печально известный барьер «по договоренности» надо и важно для того, чтобы, во-первых, устранить хотя и внедренное законом, но противоправное и несправедливое неуважение политической воли большой части избирателей и манипулирование их голосами; во-вторых, запустить механизм «естественного» отбора в парламент кандидатов в списках партий по признаку реального доверия людей, а не по критерию «пропускного» процента, выгодного лидерам и участникам партийных образований, которые в течение многих лет сменяют друг друга около властно-управленческих рычагов и делают все для сохранения такой практики; в-третьих, устранить искусственную преграду, которая сдерживает положительные изменения внутри правящего класса Украины за счет притока новых людей и свежих продуктивных идей.
Малоавторитетные же и фейковые партии, за которых иногда вносят залог, и чьи печати «покупают» приближенные к олигархам субъекты выборов, чтобы увеличить свое представительство в избирательных комиссиях, и без барьера не имели бы, не имеют и не будут иметь перспектив вхождения в высший законодательный орган страны (еще раз см. таблицу).
До выборов, если они будут очередными, еще достаточно времени, чтобы нынешние парламентарии пришли к согласию о выгодности для всех иметь дегибридизированную власть и одинаковые честные правила политического поведения.
