Несмотря на то, что правительство одобрило разработанный НАПК проект ЗУ «Об Антикоррупционной стратегии на 2018–2020 годы», профильный комитет документ рассмотрел — и вернул на доработку. Чем мотивирована такая позиция народных депутатов — политическими причинами, связанными с приближением горячего политического сезона, или несовершенством этого важного антикоррупционного документа?
Стратегия — дорожная карта антикоррупционных реформ и их проведения. Этот документ должен помочь понять направление движения, цели, задачи и меры, благодаря которым будет достигнуты запланированные результативные показатели. Детализированы эти показатели должны быть в соответствующей государственной программе. Недостаток конкретных ориентиров в рамках сформулированных целей и отсутствие четких задач в проекте Антикоррупционной стратегии создают высокие риски ненадлежащего программирования результативных показателей в соответствующей государственной антикоррупционной программе, которую следует принять во исполнение Антикоррупционной стратегии.
Процедуры, или Театр начинается с вешалки
С октября 2017 г. проект Стратегии блуждал по правительственным коридорам и был утвержден правительством лишь в конце апреля 2018 г. Поскольку, вероятно, проект Антикоррупционной стратегии будут дорабатывать, Государственная программа реализации принципов государственной антикоррупционной политики в Украине будет у нас еще не скоро. Это уже похоже на традицию: аналогичную стратегию на 2014–2017 годы приняли лишь в октябре 2014 г. Так что неудивительно, что и новая Стратегия может повторить судьбу предыдущей. Однако важно, чтобы новую Стратегию все же таки доработали, и чтобы она адекватно отвечала коррупционным вызовам и учитывала предложения экспертного сообщества.
Чтобы иметь на практике результативную антикоррупционную политику, важно усовершенствовать процедуру разработки документов. Более четкие требования к содержанию этих документов и привлечение незаангажированных экспертов позволили бы в дальнейшем избежать обвинений в некачественной подготовке стратегических документов, независимо от мотивов возможной критики. Также важно сократить время согласования проекта Антикоррупционной стратегии в правительстве.
Не менее важно — наладить более тесное сотрудничество с экспертами, и не только входящими в Общественный совет при НАПК, или международными, или экспертами, работающими в проектах технической помощи. Важно также предоставить экспертам, не задействованным в проектах технической помощи или донорских проектах, возможность осуществлять независимую экспертизу проектов таких документов.
Бесспорно, крайне важна мотивированность правительства к борьбе с коррупцией, что должно проявляться как в мониторинге исполнения антикоррупционного законодательств, так и в реагировании на факты, свидетельствующие о пренебрежении со стороны антикоррупционных органов возложенными на них полномочиями.
Цели, которые непонятно насколько приблизят к успеху антикоррупционной политики
Непонятно, каким образом предложенная Стратегия в измеренных прогнозных показателях повлияет на выполнение одной из ключевых реформ, которая выписана в «Стратегии постоянного развития «Украина—2020» и сформулирована так: «Основной целью антикоррупционной реформы является существенное уменьшение коррупции в Украине, уменьшение потерь государственного бюджета и бизнеса из-за коррупционной деятельности, а также повышение позиций Украины в международных рейтингах, оценивающих уровень коррупции». Насколько и от какой суммы, по крайней мере в прогнозе, уменьшатся потери государственного бюджета и бизнеса из-за коррупционной деятельности? Где именно эти потери будут наибольшими или наименьшими? В тексте проекта Антикоррупционной стратегии ответа на эти вопросы не видно. А ведь уменьшить потери государственного бюджета и бизнеса из-за коррупционной деятельности — это цель антикоррупционной реформы, как указано в «Стратегии постоянного развития «Украина—2020». Также непонятно, насколько повысится позиция Украины в международных рейтингах, оценивающих уровень коррупции.
Описания задач в Антикоррупционной стратегии нет вообще. Сформулированные цели в рамках каждого из разделов стратегии не дают четкого понимания, что же будет достигнуто в указанные сроки. Например, неизвестно, будет ли достигнут показатель «по индексу восприятия коррупции, который рассчитывает Тransparency International, Украина войдет в 50 лучших государств мира». Показатель этот в одобренной Указом президента Украины от 12 января 2015 г. № 5/2015 Стратегии постоянного развития «Украина—2020» является одним из 25 ключевых, по которым оценивают выполнение реформ и программ.
Несмотря на то, что индикаторы успешной реализации Антикоррупционной стратегии указаны отдельно, они четко не связаны с целью и мерами, выписанными в рамках каждого из разделов стратегии. Такой подход создает возможность для произвольной интерпретации при программировании ожидаемых результативных показателей в антикоррупционной программе без ориентиров, которые следовало бы указать в Антикоррупционной стратегии.
Стратегия без задач
Проект стратегии не содержит в четко сформулированном виде ни одной задачи, несмотря на то, что конкретные предложения были поданы Фондом «Открытое общество». Задачи в тексте стратегии, как, впрочем, и в предыдущий Антикоррупционной стратегии на 2014–2017 гг., вообще не сформулированы. Есть только меры (конкретные действия, направленные на достижение целей, а не на выполнение задач). Для чего эти меры, и адекватны ли они поставленной задаче — непонятно. То есть, фактически, ответа на вопрос, как нужно достигать цели, нет. Более того, на самом деле часть указанных мер являются задачами, но обозначены как меры. Удивляет, что разработчики такого важно документа не различают эти разные понятия. Несмотря на то, что в таких документах государственной политики эти термины разграничиваются. К сожалению, в проекте Антикоррупционной стратегии эти разные понятия не разграничены.
Не секрет, что одна из причин низкой результативности антикоррупционной политики — именно такая нечеткость, ведущая к манипулированию ответственностью за выполнение возложенных полномочий и интерпретацию результативных показателей. Повысить или улучшить можно, но каким должен быть критерий оценки такого повышения или улучшения? Для этого нужны четкие цели, задачи, меры и результативные показатели, которые можно измерить в количественных и качественных критериях.
Фактически проект Антикоррупционной стратегии на 2018–2020 гг., кроме названия, повторяет недостатки предыдущей стратегии на 2014–2017 гг. Что ж, наступаем на те же грабли. Наверное, еще не скоро в Украине будет новая и адекватная коррупционным вызовам Антикоррупционная стратегия. В этом контексте у политических оппонентов правительства есть благоприятный случай для его критики, учитывая содержание утвержденной правительством Антикоррупционной стратегии и сроки ее блуждания в правительственных коридорах.
