Правительство приступает к реализации амбициозного плана по выведению экономики из комы с помощью механизма госгарантий по кредитам. Не постигнет ли его та же участь, что и, к примеру, широко разрекламированный проект "доступного жилья"? И есть ли возможность проконтролировать коррупционные риски, которые, как показывает предыдущий опыт предоставления госгарантий, являются очень и очень серьезными?
11 июня Кабмин обнародовал постановление №404 о критериях и порядке отбора проектов для предоставления госгарантии. Параметры оценки потенциальных претендентов на господдержку в документе выписаны довольно обтекаемо — "содействие развитию национальной экономики", "соответствие приоритетам Госпрограммы активизации экономики на 2013–2014 гг.", "создание, прирост, обновление основных средств государственной и коммунальной собственности", "повышение уровня энергосбережения и защита окружающей среды", "создание новых рабочих мест".
Как указано в постановлении, при предоставлении госгарантий для привлечения кредитов (кстати, максимальный срок — десять лет) преимущество будет у самоокупаемых проектов. Хоть они и не обязательно должны быть "классически" прибыльными. Как уточняют в правительстве и НБУ, приемлем вариант сокращения расходов объектов социнфраструктуры и, соответственно, нагрузки на бюджет. Условно говоря, если замена труб в школе и "доисторических" окон в детсаду уменьшит коммунальные платежи учреждений и, следовательно, необходимую бюджетную поддержку, такой проект может подойти.
Подобные проекты правительство готово поддерживать и "живыми" деньгами, которые могут направлять на частичную компенсацию процентов по кредитам; компенсацию процентов в полном объеме; частичную компенсацию процентов и частичное погашение заимствования; компенсацию процентов и погашение заимствования в полном объеме. Правда, на это в бюджете заложены "некосмические" 2,6 млрд грн.
Адресантами-реципиентами госгарантий определены главные распорядители бюджетных средств — министерства, облгосадминистрации, органы местного самоуправления в городах и т.д. Согласно действующему законодательству, всего таких сейчас в государстве 220.
Планируется, что банки будут принимать непосредственное участие в разработке и сопровождении проектов. Им отводится роль не просто "денежного мешка", но и контролера над реализацией инициативы.
Госотбор проектов будет осуществляться в три этапа. На первом их будет рассматривать рабочая группа Минэкономразвития (первичный анализ документации, в т.ч. ТЭО), на втором — Финансово-кредитный совет (рассмотрение по сути), на третьем — Кабмин (принятие решения на основе заключения ФКС).
Очевидно, что при такой конструкции ключевую роль будет играть Финансово-кредитный совет, который возглавил первый вице-премьер Сергей Арбузов, а его заместителем назначен министр финансов Юрий Колобов. Рядовым членом ФКС стал глава Минэкономразвития Игорь Прасолов (он возглавит и рабочую группу подопечного министерства). По согласию в ФКС может войти и глава НБУ Игорь Соркин.
Еще одна позиция (не постоянная, правда, но с правом голоса) отведена вице-премьеру "согласно распределению функциональных полномочий". То есть в работе ФКС смогут участвовать вице-премьеры Александр Вилкул, Юрий Бойко, Константин Грищенко при рассмотрении их профильных вопросов.
Контексты
Почему правительство в принципе решило запустить "госгарантийную" программу, причем именно в таком виде? По словам директора департамента долговой и международной финансовой политики Минфина Галины Пахачук, основная предпосылка появления идеи — ограниченность возможностей бюджета по поддержке экономики капитальными вложениями. А госстимулы для нее на фоне сокращения внешнего спроса на отечественную продукцию более чем актуальны. Хотя Госстат и улучшил оценку динамики ВВП за первый квартал до -1,1 с -1,3%, но радоваться особо нечему — по итогам второго квартала экономика, скорее всего, снова продемонстрирует нисходящую динамику. Едва ли не единственным поводом для оптимизма последнего времени можно считать разве что прогноз Всемирного банка, что в 2013-м экономика Украины выйдет на +1%. Напомним, в МВФ ожидают "ноль".
При этом кредитная активность банков остается далекой от желаемых показателей. За пять месяцев их кредитный портфель увеличился только на 15,6 млрд грн (+1,9%) при том, что объем депозитов вырос на 37 млрд грн (+6,5%). Результаты лучше, чем в прошлом году (-2,65 млрд грн и +9,5 млрд грн соответственно), но в аналогичном периоде 2012-го экономика еще сохраняла положительную динамику, и дискомфорт от кредитной пассивности банковского сектора не был настолько ощутимым.
Механизм предоставления госгарантий должен был бы разогреть кредитный рынок, устранив один из ключевых барьеров — нехватку качественных заемщиков, роль которых, по замыслу правительства, должны исполнить главные распорядители бюджетных средств, выполнение обязательств которых будет гарантировать государство.
"Это новый большой пласт платежеспособных заемщиков, который можно поднять, прокредитовать и получить доход. Возвращение же займов гарантировано правительством. Это хороший шанс для банков качественно и количественно увеличить свои кредитные портфели, а для государства — повысить уровень и качество жизни людей", — комментирует директор департамента по управлению валютным резервом и осуществлению операций на открытом валютном рынке НБУ Александр Дубихвост.
Могут ли эти предложения заинтересовать банки? Теоретически да, с точки зрения не только более низкой рискованности вложений, но и перспективы использования более комфортных регламентов по формированию резервов при кредитовании, возможности генерировать дополнительные сопутствующие комиссионные доходы (что, кстати, должно стимулировать банки адекватно контролировать качество реализации проектов) и т.п. Но определяющим будет то, договорятся ли государство и кредиторы о стоимости займов.
С одной стороны, Г.Пахачук указывает на желательность финансировать гарантированные проекты не более чем под 10% годовых с учетом маржи кредиторов (что, кстати, даже меньше нынешних ставок по ОВГЗ). С другой — председатель правления Укрсоцбанка Борис Тимонькин обращает внимание, что только себестоимость гривневого ресурса в комбанке при оптимальных сценариях может сейчас составлять те же 10% (усредненный показатель с учетом "смешивания" срочных депозитов, текущих остатков на счетах и др.). И даже при условии снижения потребности закладывать в стоимость кредитов риски их невозврата наименьший параметр, на который реально сегодня выйти, это 15% годовых.
В проектах "госгарантийного" постановления Кабмина предполагалось установить лимиты по стоимости заимствований на уровне учетной ставки НБУ +2–3%. Но в итоге от такой конкретики отказались. "Вопрос о ставке будет согласовываться уже при принятии решения Кабмином о предоставлении гарантий по конкретному проекту. То есть если ТЭО проекта позволяет привлечь средства по этой ставке, то будет осуществлено такое привлечение", — констатирует А.Дубихвост.
При довольно активном насыщении ресурсом банковской системы (что, впрочем, не приводит к ощутимому снижению ставок) НБУ не считает оправданным шагом применение механизмов долгосрочного рефинансирования. То есть на Институтской остаются верными позиции (по крайней мере, сейчас), согласно которой инструменты центробанка предназначены прежде всего для поддержки краткосрочной ликвидности.
Б.Тимонькин прогнозирует, что самыми активными участниками программы госгарантий выступят, прежде всего, госбанки. В свою очередь, директор департамента корпоративного бизнеса Ощадбанка Ирина Земцова констатирует, что Ощадбанк готов поддерживать проекты, которые принесут пользу государству и гражданам. При этом обязательным условием должна быть эффективность проектов.
"Любой процесс нужно отработать и посмотреть на риски невозврата. Обращаться в Минфин за компенсацией по гарантии — это нехорошо хотя бы с учетом того, что Ощадбанк является игроком на мировых рынках капитала, и один из озвучиваемых к нам вопросов — насколько у банка с государством прозрачные отношения, как государство и госпредприятия выполняют свои обязательства. Поэтому в этом рынке мы риски смотрим даже больше, чем где-либо", — отмечает И.Земцова.
Потенциальную экономическую эффективность госгарантийного проекта никто пока оценить не берется. Поскольку непонятно, какой в принципе объем госгарантий можно будет и удастся "освоить". "Все будет зависеть от качества подготовленных проектов", — отмечает Г.Пахачук.
В текущей версии бюджета-2013 по госгарантиям предусмотрено 50 млрд грн, из которых 10 млрд — для проектов международных финансовых организаций. То есть главные бюджетные распорядители могут рассчитывать максимум на 40 млрд грн.
Как раньше сообщало ZN.UA, МВФ выступает за сокращение лимита госгарантий до 8 млрд грн. А в случае ухудшения конъюнктуры на международных рынках правительство будет вынуждено внимательнее прислушиваться к рекомендациям фонда. Теоретически Кабмин может надеяться на смягчение требований, учитывая сокращение гарантированного долга с начала года на 10 млрд грн (до 106 млрд грн). Однако и по оптимистическому сценарию для правительства "отвоевание" хотя бы значительной части 40-миллиардной планки, наверное, уже будет считаться достижением.
Кроме того, следует учитывать, что поскольку на раздачу госгарантий осталось полгода, освоить огромные их объемы будет весьма проблематично (если, конечно, качественно подходить к разработке и отбору проектов). Это при условии, что правительство не будет раздавать госгарантии "оптом". Сегодня же якобы идет речь о том, что поддержка должна предоставляться в том числе небольшим городам, в которых нужно, скажем, модернизировать водопроводы и т.п. (т.е. цена вопроса может составлять несколько миллионов гривен).
Главные распорядители бюджетных средств пока не стоят в очереди в Кабмин со своими подготовленными проектами. Существующие же наработки далеко не всегда адекватно подготовлены. А значит, на "раскачку" системы понадобится время. "Одно министерство, например, подало проект на 56 млрд на текущий ремонт... Нам нужно будет изменить философию координаторов проектов. Сегодня никто не хочет начинать с нуля и оценить госвложения", — отмечает Г.Пахачук.
Подтексты
Главным предостережением относительно активного предоставления госгарантий правительством является, конечно же, негативный опыт 90-х годов прошлого века, когда подобные эксперименты фактически потерпели фиаско. "Когда у предлагаемого инструмента нет истории, его можно принять на веру. Но если она есть, то возникает вопрос, оправдал ли он себя. Поэтому я считаю, что прежде чем предлагать именно механизм государственных гарантий, необходимо детально проанализировать все нюансы, чтобы государственная гарантия была действительно эффективной, чтобы все эти проекты не обременили государственный бюджет снова", — констатирует экс-вице-премьер-министр Украины, советник председателя правления "Дочернего банка "Сбербанка России" Василий Роговой.
По мнению эксперта, для предотвращения подобных сценариев Кабмин должен прежде всего четко определиться с приоритетными направлениями при отборе проектов. "Запланированная сумма госгарантий влияет на макроситуацию не только с бюджетом, но и со всей макроэкономической действительностью. И она может или сработать на добро, или усилить макродиспропорции, наблюдаемые в реальном секторе", — констатирует он.
В свою очередь, Г.Пахачук отмечает, что в развитых странах существуют хорошие примеры использования госгарантий. "Это инструмент поддержки прежде всего эффективных проектов. При этом должна быть их публичная презентация. Только после этого сможем говорить, что они получат кредитные линии от банков, а как обеспечение рисков будет предоставлена госгарантия", — подчеркивает представитель Минфина.
Следует отметить, что польза от применения госгарантий в Украине может заключаться в реализации актуальных для государства проектов при одновременном "растягивании" соответствующей финансовой нагрузки на бюджет на срок до десяти лет. А также с учетом объективной потребности реализовывать те проекты, в которые коммерческий сектор без дополнительных стимулов вряд ли пойдет (в той же социальной сфере). Другое дело, что существует дюжина коррупционных рисков, которые необходимо нейтрализовать. Путь к этому должен проходить через реальное соблюдение правительством принципа предоставления поддержки именно эффективным проектам на прозрачных условиях и с адекватной системой контроля.
Крайне важным при предоставлении госгарантий будет обеспечение равного доступа регионов к этому инструменту. Каким же будет поведение власти — это уже вопрос, учитывая приближающиеся президентские выборы, из политтехнологической сферы.
"Никаких политических прожектов мы не планируем поддерживать с помощью этого инструмента. Одна лишь экономика становится краеугольным камнем. Мы надеемся, что банки помогут чиновникам правильно отбирать проекты, необходимые сегодня экономике", — подчеркивает Г.Пахачук.
Насколько эффективным элементом контроля может стать участие коммерческих банков, учитывая, что и оно далеко не всегда способно послужить достаточной антикоррупционной гарантией? "Однозначного ответа на этот вопрос нет и не будет. С одной стороны, понятно, что коррупционные риски, как и в любой деятельности в Украине, существуют — всем хорошо известно, чем в нашей стране оборачивается большинство даже самых благих намерений и начинаний. С другой — времена все же меняются, и сейчас уже вовсе не "бурные 90-е". Решение о предоставление каждой значимой ссуды обязательно выносится на кредитный комитет при обязательном соблюдении сопутствующих формальностей и процедур. К тому же стало понятно, что неприкосновенных в государстве нет, и рано или поздно неприятные разговоры с правоохранителями могут состояться у каждого. Поэтому и сотрудники госбанков, особенно среднего звена, не слишком спешат выполнять сомнительные решения-поручения в чужих интересах. Чтобы не подставляться, они, прикрываясь различными инструкциями и процедурными моментами, часто тормозят подобные инициативы", — отмечает инкогнито один из ведущих отечественных финансистов.
Как ни парадоксально, едва ли не ключевыми в контексте предотвращения различных злоупотреблений при работе с госгарантиями могут стать политические факторы.
Ведь с приближением выборов внимание к этой "чувствительной" сфере со стороны оппозиционных политических сил будет становиться все более пристальным (хотя бы даже из все тех же циничных политтехнологических соображений).
Ну а для намерений представителей власти в этом контексте лакмусовой бумажкой станет готовность обеспечить обещанную публичность и прозрачность в процессе отбора проектов и предоставления госгарантий. Поскольку, как показывает не только украинский опыт, именно открытость информации — ключевое условие эффективности всех остальных антикоррупционных механизмов. Особенно в отечественных реалиях.
