15 марта этого года наконец завершилась почти годичная эпопея с назначением нового уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека.
Пятилетний срок полномочий Валерии Лутковской, предшественницы на этой должности, истек еще 27 апреля прошлого года. С девятимесячной задержкой омбудсменом была назначена народный депутат Украины Людмила Денисова. Вся процедура назначения сопровождалась нарушениями. Некоторые из них и стали основанием для того, что 1 июня 45 народных депутатов обратились в Конституционный суд Украины с представлением о неконституционности процедуры.
Голосование за уполномоченного должно было состояться по закону не позднее 6 июня 2017 г. Но ни до этой даты, ни 6 июня голосование не состоялось, хотя все необходимые для этого процедуры были выполнены. Закон не предусматривает, что делать в такой ситуации. Таким образом мы оказались в ситуации юридической неопределенности, которая должна быть решена конституционным способом.
Должность уполномоченного по правам человека появилась после принятия Конституции Украины 1996 г. В следующем году парламент принял Закон об уполномоченном, а в 1998-м впервые назначил на эту должность Нину Карпачеву, которую повторно назначал еще в 2003-м и 2007-м. Нина Карпачева в кресло уполномоченного пересела из депутатского — была депутатом второго созыва и заместителем председателя парламентского комитета по правам человека. До получения представительского мандата делала продолжительную карьеру в коммунистических структурах, начиная с комсомола. Карпачева запомнилась как бессменный и крайне неэффективный уполномоченный по правам человека. Многими это учреждение воспринималось как адрес, по которому можно было прислать жалобу с приблизительно таким же результатом, как письма в Спортлото или генеральному секретарю ООН.
И хотя закон не устанавливает ограничений относительно количества сроков, Карпачева не стала вечным омбудсменом, и в 2012 г. эту должность заняла Валерия Лутковская — на тот момент правительственный уполномоченный по делам Европейского суда по правам человека. Лутковская ранее успела побывать и заместителем у двух министров юстиции, и одним из руководителей в Юридической фирме «Лавринович и партнеры».
Закон об уполномоченном содержит требование наличия опыта правозащитной деятельности. Ни у Карпачевой, ни у Лутковской проблем с соответствием этим критериям вообще не возникло.
Теперь же уполномоченным по правам человека стала Людмила Денисова, человек, который фактически никогда не занимался системно темой прав человека — в основном это были вопросы социальной политики, финансов и экономики. Она дважды возглавляла соответствующее министерство, а в парламенте до недавнего времени была председателем комитета по вопросам социальной политики, занятости и пенсионного обеспечения.
Чем же столь лакома должность уполномоченного? Ведь бюджет учреждения, по сравнению с другими, — мизерный. 78 млн грн, заложенных в государственном бюджете, и около 200 человек штата — это мелочи в масштабах страны. Однако особенностью должности уполномоченного по правам человека является то, что это совершенно независимый государственный орган с собственной строкой в государственном бюджете и существенными гарантиями, включая иммунитет, как у народных депутатов.
Как и Карпачева, Денисова в парламенте представляла фракцию из правящей коалиции. Фракции, к квоте которой относятся должности министров внутренних дел и юстиции. Это именно те ведомства, в сфере ведения которых тысячи мест несвободы: от комнат для задержанных и доставленных и изоляторов временного содержания в полиции — до следственных изоляторов, колоний и тюрем. Также вотчиной «Народного фронта» является Министерство образования и науки, отвечающее за детские дома и интернаты, в которых дети находятся не по своему собственному решению.
Казалось бы, где здесь связь? Для этого следует вспомнить, какую именно деятельность в сфере защиты прав человека осуществляет уполномоченный. В 2012 г. Валерия Лутковская после вступления в должность добилась расширения полномочий и внедрения национального превентивного механизма (НПМ) согласно факультативному протоколу к Конвенции ООН против пыток. Это был значительный шаг к превенции пыток, ведь до этого шесть лет Нина Карпачева отказывалась приниматься за это нелегкое дело. В Украине НПМ введен по модели Омбудсмен+, что предусматривает визиты работников Секретариата уполномоченного, при участии общественности, без предупреждения во все места несвободы (а их несколько тысяч по всей Украине) с правом конфиденциальной беседы с удерживаемыми там людьми. Таким образом уполномоченный имеет существенные возможности для выявления нарушений прав человека в учреждениях, куда не имеют доступа обычные граждане.
НПМ после прихода Денисовой стал заметно пробуксовывать, и многие эксперты, привлеченные к механизму со стороны общественности, уже констатируют проблемы в функционировании этого института и сворачивание структуры до размеров нескольких подразделений, которые не смогут охватить такого большого объема работы.
Кроме НПМ, уполномоченный имеет немалые полномочия по защите персональных данных, доступу к публичной информации и в сфере противодействия дискриминации.
Если соединить факт дружбы Людмилы Денисовой с министром внутренних дел Арсением Аваковым и ее профессиональную заинтересованность вопросом социальных прав, то вполне логично, что темой своей кандидатской диссертации, защищенной в прошлом году в конце декабря уже в статусе претендента на должность омбудсмена, Людмила Леонтьевна выбрала «Правовое регулирование социального обеспечения работников полиции в Украине».
С соответствием критериям Закона об уполномоченном у Денисовой не все обстоит благополучно: обосновывая наличие опыта правозащитной деятельности, она отнесла работу в Пенсионном фонде и органах, связанных с финансами и экономикой, к правозащитной. К правозащитной деятельности она отнесла и участие в Революции достоинства, хотя там ее роль можно назвать максимум общественным активизмом. Социальная политика — это важная составляющая деятельности государственных органов, но не следует путать ее с правами человека. Социальные права во времена Советского Союза подменяли собой гражданские и политические. И хотя они отражены в Конституции Украины, но принципиальными правами человека все-таки являются запрет пыток, свобода собраний, личная свобода, справедливое правосудие, неприкосновенность частной жизни и т.п. Конечно, в законодательстве нет определения термина «опыт правозащитной деятельности». Но подходить к этому формально нельзя ни в коем случае. Это требование закона отвечает мировой практике и должно служить для того, чтобы именно опытные, осведомленные в защите прав и свобод человека профессионалы могли занимать должность омбудсмена.
И практика применения этого требования как принципиального существует. Например, Конституционный суд Молдовы признал неконституционным назначение на должность уполномоченного по правам ребенка лица, которое не отвечало требованиям закона, поскольку не было «хорошо известным» в сфере защиты прав человека.
Конституционное представление относительно назначения Денисовой не ставит под вопрос наличие опыта правозащитной деятельности, а фокусируется в основном на нарушениях процедуры назначения уполномоченного.
Заметим, что кроме случаев неперсонального голосования Денисова, забыв о конфликте интересов, голосовала за свое назначение. После этого Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции составило относительно нее протокол о коррупционном правонарушении и передало его в суд. Слабость устаревшего (1984 г.) Кодекса об административных правонарушениях позволит Людмиле Денисовой избежать ответственности и даже установления вины. Еще один интересный вопрос в контексте этого дела — можно ли привлечь народного депутата Украины к ответственности за такое голосование? А как же быть с иммунитетом уполномоченного? Впрочем, общественному мнению не нужны судебные решения — все и так понятно.
Как должна была законно поступить Денисова? Не голосовать вообще — и этого было бы вполне достаточно, ведь 279 голосов народных депутатов хватало для назначения. Или действовать так, как того требует Регламент Верховной Рады, — объявить перед голосованием о наличии конфликта интересов и дальше уже давить ту кнопку на депутатском пульте, какую ей захочется.
По-хорошему объявить о конфликте интересов должна была в полном составе фракция «Народного фронта». Но так поступили только руководитель фракции Максим Бурбак и один из его пяти заместителей Андрей Иванчук. Еще 72 «фронтовика» решили не заморачиваться с требованиями парламентского Регламента и Закона о предотвращении коррупции и нажали кнопки «за». Почему НАПК не составило протоколы и на этих депутатов? Препятствует, вероятно, депутатский иммунитет — ст. 80 Конституции гарантирует, что народные депутаты Украины не несут юридической ответственности за результаты голосования и высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление или клевету. Коррупционные административные правонарушения хоть и не в Уголовном кодексе, но на них распространяются те же гарантии, учитывая их «уголовную» природу и существенные последствия потенциального наказания.
Значительное беспокойство вызывает тот факт, что Денисова получила мандат уполномоченного, имея депутатский. В условиях существующей политической системы такое назначение подорвало доверие к независимости, неангажированности и политической нейтральности института уполномоченного, учитывая членство Денисовой в одной из коалиционных фракций и то, что она зашла в парламент через партийный список, а не по мажоритарной системе. Такой случай уже имел место в украинской истории, даже в более угрожающем виде. И если первый срок Карпачева начала, работая до того народным депутатом, то, уже досиживая второй, баллотировалась в Верховную Раду вторым номером в списке Партии регионов. После вхождения в парламент не отказалась от депутатского мандата, совмещала его почти девять месяцев и сложила только в день назначения в третий раз на должность уполномоченного.
Процедура назначения уполномоченного на законодательном уровне была изменена уже во время того, как продолжался процесс назначения нового уполномоченного. Причем изменение произошло манипулятивным образом — в заключительных положениях закона, регулирующего совершенно другую сферу.
Это — Закон о Конституционном суде Украины, который в переходных положениях содержал изменения процедуры назначения на должность и увольнения с должности уполномоченного — тайное голосование заменяли открытым. Кстати, о том, что изменение этой процедуры не касается функционирования Конституционного суда Украины, подчеркивается на официальном веб-сайте президента Украины. У президента поступили дипломатично — публично признали наличие проблемы, пообещали исправить, но закон президент подписал, поскольку отдельные нормы от него уже не оторвать, а принять его необходимо. Поэтому в этот раз на Банковой забыли о президентском праве вето.
Такая плохая память, вероятно, связана с тем, что изменение процедуры голосования с тайного на открытое было одним из условий договоренности между БПП и «Народным фронтом» о поддержке необходимого президенту Закона о Конституционном суде, который является одной из составляющих судебной реформы, основным драйвером которой хочет быть Порошенко.
Изменением процедуры голосования преследуется конкретная цель. Общеизвестно, что в коалиции (если такая еще существует) сверхнизкий уровень доверия, и фракции БПП и «Народного фронта» иначе, чем заклятыми друзьями, трудно назвать. Без открытого голосования невозможно отследить выполнение договоренностей в сфере кадровых назначений, в которых участвует парламент. Так, должность уполномоченного является частью таких договоренностей, и ее уравновесила должность председателя Счетной палаты, которую в день избрания Денисовой получил депутат от БПП Валерий Пацкан. Тогда же был назначен на должность новый глава Национального банка Украины. Наличие такой договоренности даже не скрывали.
Следует заметить, что общественность, международные партнеры Украины и часть депутатского корпуса, в частности парламентский комитет по правам человека, более года назад уже требовали проведения открытого конкурса на должность уполномоченного по правам человека при участии общественности и экспертных кругов. Но их не услышали.
Изменения в процедуру избрания уполномоченного сопровождались и другими нарушениями.
Так, предложения проекта, связанные с уполномоченным, вопреки требованиям Регламента и Конституции были рассмотрены и приняты без привлечения профильного комитета по правам человека. В целом в парламенте и раньше возникала проблема принятия законов без выводов профильных комитетов. Самой яркой является история с т.н. поправкой Лозового, когда без выводов правоохранительного комитета, возглавляемого Андреем Кожемякиным из «Батьківщини», внесли многочисленные и весьма существенные изменения в Уголовный процессуальный кодекс. Последствия этих изменений следователи полиции на местах «разгребают» до сих пор. Что интересно, и в случае с изменением процедуры голосования за омбудсмена, и с поправкой Лозового без влияния на принятие решения остались профильные комитеты, возглавляемые депутатами от «Батьківщини», а законы были проведены через комитет по вопросам правовой политики, который возглавляет человек президента Руслан Князевич. Эту традицию украинского парламентаризма может искоренить Конституционный суд.
Далее, во время рассмотрения законопроекта во втором чтении и голосования за поправки, касающиеся процедуры избрания уполномоченного, народный депутат Ольга Червакова отстаивала тайное голосование, и депутаты поддержали это предложение. Позднее выяснилось, что законом, в его конечном варианте, в Регламент Верховной Рады были внесены изменения, и голосование за омбудсмена стало открытым, а Закон об уполномоченном изменен не был, — в нем осталась норма о тайном голосовании. Возникла ситуация, когда один и тот же вопрос в законодательстве регулируется по-разному и взаимоисключающе. Причем невозможно установить, какому закону давать преимущество. Председатель парламента Андрей Парубий, комитет Князевича и аппарат Верховной Рады проигнорировали это, не вынеся вопрос на третье чтение или на голосование для корректировки норм.
Регламент предоставляет депутатам право обратиться к главе парламента с заявлением о нарушении во время голосования, и спикер не имеет права подписывать закон, пока такое заявление не будет рассмотрено. Даже если таких заявлений нет, закон не может быть подписан председателем ВРУ в течение первых двух дней после принятия. Андрей Парубий подписал закон уже на следующий день после принятия и проигнорировал соответствующее заявление от Татьяны Юзьковой.
Даже во времена Януковича назначение на должности проходили без таких явных злоупотреблений. Количество нарушений во время назначения Денисовой не идет ни в какое сравнение с единственной претензией к Лутковской, которая дала присягу не с заблокированной оппозицией трибуны парламента, а с одного из депутатских мест.
Нарушение Регламента и игнорирование конституционными предписаниями относительно процедуры рассмотрения и принятия законов уже стало едва ли не традицией украинского парламентаризма. Но этому может прийти конец. Уже два решения Конституционного суда Украины в этом году были посвящены признанию неконституционными законов из-за нарушения процедуры их принятия — это печальноизвестные языковой закон Колесниченко—Кивалова и Закон о всеукраинском референдуме.
Основываясь на этих решениях, 45 народных депутатов обратились в Конституционный суд, подняв вопрос о конституционности изменений, внесенных в Закон о прокуратуре, которыми изъято требование относительно наличия высшего юридического образования у генерального прокурора. Эти изменения проведены законом, в экспертных кругах получившим название «Закон о нужных людях», в фантастические сроки — с момента регистрации законопроекта до момента подписания президентом уже принятого закона прошел один день. Понятно, что это невозможно было бы сделать без десятков грубых нарушений Регламента и требований Конституции.
Кстати, история с высшим образованием генерального прокурора похожа на историю с избранием уполномоченного тем, что причиной и следствием этих изменений стала политизация должностей, которые однозначно должны быть независимыми и равноотдаленными.
К сожалению, институт уполномоченного по правам человека стал предметом политических договоренностей, и политическими игроками он воспринимается только как еще одна позиция в большой таблице распределения сфер влияния в нашей стране.
Заметим, что конституционное представление лишено политической окраски и содержит сугубо юридические аргументы без лишнего в таком деле популизма. Поскольку именно таким и должен быть документ, адресованный Конституционному суду. И народные депутаты, подписавшие его, подчеркивают, что они не борются против конкретных персоналий, а отстаивают независимость института.
Конституционный суд Украины может убрать неконституционные изменения процедуры, но усовершенствовать устаревший в отдельных пунктах Закон об уполномоченном по правам человека и усилить критерии для занятия этой должности сможет только украинский парламент.
Уполномоченный по правам человека — медиатор между государством и обществом, защитник прав человека, т.е. человека от государства, посягающего на него по своей природе. Лучшей мировой практикой является установление более высоких требований к голосованию за омбудсмена — не простым большинством, а двумя третями состава парламента. Такой конфигурацией обеспечивается возможность назначения кандидатуры, которая является предметом широкого консенсуса и обеспечена поддержкой не только всего спектра политических сил, но и общества в целом. Чтобы эффективно исполнять свои функции, уполномоченный должен обладать высоким уровнем легитимности, ведь деятельность уполномоченного обеспечивается не только и не столько путем принуждения, а благодаря репутации и силе аргументов и поддержки гражданского общества.
