Министерство финансов в течение двух ближайших недель планирует обнародовать изменения в Налоговый кодекс. Есть большие сомнения в том, что они принципиально изменят ситуацию в экономике и станут революцией. Зато нет сомнений в том, что количество желающих «вписать» в НКУ нужные пункты вырастет в разы. А откровенно слабая позиция министерства, стоящего во главе процесса, будет лишь способствовать таким злоупотреблениям. Опыт прошлых лет ничего хорошего не сулит, но определенные выводы в правительстве и парламенте все-таки сделали. Процесс подготовки стал менее публичным, от массовых дискуссионных панелей, встреч с представителями отраслей и круглых столов отказались в пользу камерных консультаций с профильными экспертами. Кстати, их состав не меняется, и, желая услышать бизнес, Минфин который год слышит одних и тех же персонажей, бодро исполняющих хорошо заученные мелодии. Масштаб реформ в результате мельчает, так как протащить старые идеи в новую реформу сложно, а новых идей — минимум.
Будем честны, реформа Государственной фискальной службы — не новаторство, она идет уже год, и все, что требуется, это политическая воля, чтобы ускорить и завершить процесс. Сокращение штата в службе начато еще при Билоусе, тогда же была рождена идея повысить оставшимся сотрудникам зарплаты за счет высвободившихся средств зарплатного фонда. И, по словам господина Насирова, уже с осени с.г. такое повышение произойдет. Пресловутые КРІ (от англ. Key Performance Indicators — ключевые показатели деятельности. — Ю.С.) для фискалов не способны качественно улучшить работу структуры, которая по факту не подчиняется никому. Мы все помним недавний скандал с остановкой возмещения НДС всем плательщикам, после того как Минфин попросил службу разобраться с возможными махинациями с возмещениями агропроизводителям. С махинациями так и не разобрались, но Минфину дали понять, кто хозяин положения. А главное, ни одно должностное лицо в налоговой не пострадало, подумаешь, в воздухе зависли 4,5 млрд. Конечно, внедрение системы удовлетворенности ответом в систему «Пульс» (да, это КРІ) изменит ситуацию в ведомстве. К счастью ли, но на этом Минфин не остановится.
Каждому плательщику по кабинету
Окончательный перечень нововведений еще не готов, предложения по улучшению поступают реформаторам постоянно. Но некоторые базовые решения уже вроде бы приняты. Например, вернуть агропромышленности льготный налоговый режим, возможно, уже вряд ли удастся. «Аграрии сейчас поднимают этот вопрос постоянно, их интересует, что будет, чего им ожидать и можно ли ситуацию изменить. Сейчас у нас один ответ: специальный режим налогообложения НДС для села сохраняется только до конца текущего года, с начала следующего все плательщики будут работать в равных условиях, и не будет никаких дополнительных преимуществ для аграрного сектора», — пояснил замминистра финансов Евгений Капинус, курирующий реформу.
«Упрощенку» Минфин также планирует пока не трогать, понимая, что никаких альтернатив самозанятым государство пока предложить не может. Беда в другом: как трансформировать «льготную» систему налогообложения, в ведомстве понимают, а вот что делать с теми, кто использует ее для налоговой оптимизации, — нет. И угадайте, кто в итоге пострадает?
«Должен констатировать, что упрощенная система на сегодняшний день в определенной степени помогает функционировать и выживать нашему микробизнесу, — отмечает Евгений Капинус. — Говорить об ее отмене в нынешних реалиях преждевременно. А можно будет, по моему абсолютному убеждению, только после создания условий, при которых бизнес будет чувствовать себя на общей системе столь же комфортно, как и на упрощенной, к чему сейчас и необходимо положить максимум усилий. Только после этого мы сможем обеспечить постепенный, комфортный для бизнеса переход от упрощенной к общей системе. И, скорее всего, это будет длительный процесс».
Но массовый исход из «упрощенки» в будущем. Пока же большинство реформаторских предложений касается улучшения обслуживания налогоплательщиков, а точнее, трансформации процесса «сбора дани» в обслуживание. Все базы данных ГФС планируют передать Министерству финансов, документооборот сделать электронным, расходы сократить, эффективность повысить. Правда, с передачей баз данных не все так просто, потому что ГФС расставаться с ними не хочет, а Минфин принять их не может, ведь работать с ними все равно фискалам, а не чиновникам. В итоге готовится создание отдельной структуры, которая будет не то базы держать, не то фискалов контролировать. Конечно, лишняя надстройка, как правило, администрирование усложняет, а не упрощает, но тут реформаторам виднее.
Электронный кабинет налогоплательщика будет трансформирован и усовершенствован. На сегодняшний день этот инструмент, по сути, работает только как «почтовый ящик». Пользуется электронным кабинетом пока треть плательщиков—юрлиц, а в идеале должны пользоваться все. Но для этого нужно улучшать его функциональную часть, трансформируя в полноценный электронный сервис, с помощью которого можно управлять налоговыми платежами.
ГФС не отрицает, что функционал электронного кабинета требует доработок, однако и особого энтузиазма по поводу грядущих изменений не демонстрирует. В результате на этапе выполнения нововведения могут реализовываться формально. В случае с автоматическим возмещением НДС и открытыми реестрами тех, кто на него претендует, и тех, кому его возместили, вышло именно так. И реестры есть, и возмещения происходят, однако из информации, публикуемой на сайте ГФС, невозможно составить реальную картину о том, насколько вовремя и всем ли плательщикам НДС возмещается. В итоге утрачена главная функция этих изменений — усиление контроля над деятельностью ГФС. Минфин обещает все изменить, ввести один реестр, сделать корректной подачу информации, не отступать от очередности. Помнят ли там, что вопросы возмещения НДС нужно обсуждать не с экспертами и бизнесом, а с Хомутынником, после более чем двух лет натужных антикоррупционных реформ все еще почему-то сохраняющим решающее влияние на принятие ключевых, в том числе и кадровых, назначений в этой сфере?
Усилить контроль над ГФС Минфин пытается, сократив штат службы. В итоге районные налоговые могут трансформироваться в сервисные центры и будут предоставлять консультационные услуги и методологическую помощь плательщикам. По большому счету, они и сейчас этим заняты, вопрос в качестве такой помощи, которое реформа не улучшит. Но в идеале районные налоговые будут принимать отчеты плательщиков, помогать им их формировать, собирать данные о поступлениях, обрабатывать налоговую информацию и все. Проверки они проводить не будут, эта функция возлагается на офисы крупных плательщиков и областные налоговые. Графики плановых проверок ГФС предлагают сделать публичным, а большую часть взаимодействий между контролерами и налогоплательщиками перенести в электронные сервисы, сводя к минимуму личное общение. Последней инстанцией для жалоб на фискальную службу станет Министерство финансов. В частности, жалоба на сотрудников территориальных органов, офисов крупных плательщиков и фискалов областных налоговых будет направляться в ГФС, а жалобы уже на действия или бездействие центрального аппарата службы — в Минфин.
Многие из этих изменений, кстати, взяты из налоговой реформы, разработанной главой налогового комитета ВР Ниной Южаниной еще в прошлом году. Почему реформаторского запала не хватило для их имплементации тогда же, не ясно. Радикальное снижение ставок, предложенное главой парламентского комитета, смущало многих, но изменения администрирования и функциональные улучшения уже год как могли работать, если бы компромисс между Минфином и комитетом был достигнут. Сделали ли выводы обе стороны, покажут этот год и очередная налоговая реформа.
«Эстонская» дилемма
Одной из идей, которая также звучала в прошлом году и к которой возвращаются в году нынешнем, является трансформация налога на прибыль в налог на распределенную прибыль. И тут, в отличие от администрирования и «электронизации» сервисов, не все так однозначно.
Налог на распределенную прибыль или налог на выведенный капитал в теории предполагает налогообложение только тех средств, которые не были реинвестированы в бизнес. Это так называемая эстонская модель, хотя в действительности в Украине уже предложено несметное количество моделей этого налога, многие из которых от «эстонской» существенно отличаются. Но суть неизменна: если бизнес вкладывает средства в деятельность и развитие, он налог на прибыль не платит.
Сейчас налог на прибыль оказывает скорее административное давление на предприятия, нежели фискальное. Поскольку любой грамотный бухгалтер может свести прибыль компании практически к нулю, его поступления в бюджет неумолимо снижаются, особенно в кризисные времена, когда искать дополнительные аргументы для низкоприбыльной деятельности не нужно. Понимая это, налоговая часто в ручном режиме собирает налог на прибыль, корректируя заодно и показатели выполнения госбюджета.
Эксперты справедливо отмечают, что налог на прибыль в нынешнем виде давно перестал быть бюджетообразующим, а легальные способы оптимизации налоговых обязательств из года в год сокращают его поступления. Отчасти с этим и была связана многолетняя практика ГФС собирать авансовые платежи по налогу, спровоцировавшая сразу две негативные тенденции — возможность в ручном режиме определять обязательства плательщиков и проблему переплат бизнеса в госбюджет.
На сегодняшний день в Украине порядка 250 тыс. плательщиков налога на прибыль, при этом оборот превышает
20 млн грн только у 21 тыс. плательщиков. Дальше еще интереснее. Прибыльными являются только 13 тыс. из них, при этом подавляющее большинство (11,8 тыс.) за квартал зарабатывает менее 100 млн грн. Вот и выходим на удручающую статистику: тысяча предприятий за первый квартал с.г. заплатила в бюджет
11,3 млрд грн, 12 тыс. предприятий — 2,5 млрд, а 8 тыс. компаний зафиксировали убытки в размере свыше 1 трлн грн. Если более 90% поступлений обеспечивает только тысяча фирм, говорить о пропорциональной налоговой нагрузке не приходится, и пришло время задуматься о реформировании. Но у Минфина есть свои опасения на этот счет и не менее обоснованные.
«При введении налога на распределенную прибыль не произойдет существенного упрощения ни администрирования, ни контроля. Кроме этого, мы спросили у бизнеса, как он относится к его внедрению. Международные компании сразу ответили, что они будут иметь проблемы из-за нарушения конкуренции, малый бизнес также довольно прохладно воспринял эту идею. И учитывая все это, у нас возник вопрос о целесообразности указанных изменений. Все прекрасно понимают, что поиск возможностей для экономического роста — одна из первоочередных задач государства. Мы постоянно ищем альтернативные подходы, которые позволили бы стимулировать этот рост. И одной из таких альтернатив налога на распределенную прибыль сейчас является ускоренная амортизация», — объяснил позицию ведомства Евгений Капинус.
Сможет ли ускоренная амортизация стать эквивалентной заменой и стимулировать рост — вопрос. Возможно ли на него ответить за две недели до подачи законопроекта? Конечно, нет. Даже с налогом на распределенную прибыль, обсуждаемым больше года, все до конца не ясно. Почему, например, замминистра считает, что бизнес без энтузиазма относится к его внедрению, если часть приближенных к Минфину экспертов уже публично обвинили в сборе средств бизнеса на «продвижение» налога на распределенную прибыль. А если деньги собирают, значит, это кому-нибудь нужно.
Впрочем, инициаторы изменений вообще не так сдержанны, как министерство. Они предлагают менять не только сам налог на прибыль, но и ставки других сборов, вплоть до идеи отменить единый социальный взнос вообще и возложить бремя выплаты пенсий на Министерство финансов. При этом реформаторы с легкостью играют и ставками налога на доходы физлиц (то повысить до 20%, то снизить до 10%), который является основным для местных бюджетов. Опять возвращается полемика о том, нужно ли менять ставки и как? Кстати, в Эстонии, на которую мы ориентируемся, подоходный налог с физических лиц — 20%, есть социальный налог в 33%, 3-процентный страховой взнос от безработицы, 2-процентные обязательные отчисления в накопительную пенсионную систему. И это тоже нужно учитывать, рассчитывая потенциальные выгоды и потери.
Кроме того, налог на распределенную прибыль дает не меньше возможностей для оптимизации налоговых обязательств, поскольку позволяет искусственно ограничивать распределение прибыли и, как следствие, избегать налогообложения. При крайне низкой культуре налогоплательщиков и тотальной коррупции в ГФС мы рискуем не получить ожидаемых выгод, но точно потеряем часть бюджетных поступлений.
В прошлом году правительство уже пошло на эксперимент по снижению ставки ЕСВ вдвое, рассчитывая на детенизацию и рост. В итоге не получили ни того, ни другого, зато дефицит Пенсионного фонда перевалил за 140 млрд грн и продолжает расти, постоянно требуя от Минфина новых вливаний. Кстати, то, что детенизация требует нескольких лет и быстрого эффекта не будет, понимали многие. Неужели надеялись, что темпы инфляции не замедлятся, и мнимый профицит позволит решить проблемы с недопоступлением ЕСВ?
Аналогичные опасения вызывает и реформирование налога на прибыль. В прошлом году МВФ, ознакомившись с предложениями реформаторов, негативно оценил эффект, который даст реформа. По его расчетам, поступления от налога на распределенную прибыль составили бы около 8 млрд грн. Всего в бюджет-2015 было собрано 39 млрд грн налога на прибыль, соответственно, дефицит поступлений превысил бы 30 млрд. Среди экспертного пула есть идея — найти компенсаторы за счет трансформации налога на имущество. Идея хорошая, вот только от адекватного воплощения она далека и в ближайшие пару лет точно не будет реализована.
Да, при сбалансированном бюджете 30 млрд грн потерь в год были бы справедливой платой за развитие экономики — ведь фактически убытки бюджета стали бы инвестициями в развитие бизнеса. Но нашу госказну сбалансированной не назовешь. Ее расходная часть увеличивается постоянно — растет дефицит Пенсионного фонда, увеличивается число получателей субсидий, усиливается необходимость в капитальных расходах, потребность в индексации соцвыплат — эти расходы нужно обеспечивать. Естественно, государство, взявшее на себя столько непосильных обязательств, не сможет пожертвовать 30 млрд. И когда мы говорим о точечных изменениях в администрировании и качественном преобразовании фискальной системы, то преград нет, но как только мы упоминаем о кардинальных и принципиальных изменениях налогового законодательства, то снова упираемся в отсутствие реформ в других сферах, которые фактически парализуют реформу налоговую.
Падение темпов налоговых поступлений в условиях макроэкономической стабилизации лишний раз доказывает, как в действительности нестабильна украинская фискальная система. В таких условиях любые изменения в налоговое законодательство чреваты неоправданными рисками для бюджета, даже если речь идет просто об администрировании налогов. В конце концов, мы все помним, как после введения системы электронного администрирования НДС бизнес парализовало на два месяца, которые потребовались налоговой для доработки системы и устранения ошибок в ней.
Если ситуация не изменится принципиально в скором времени, а надежд на это немного, то новая налоговая реформа рискует повторить судьбу своих предшественниц, став очередным экспериментом с непрогнозируемым результатом.
