Налоговая реформа 2014-го сменилась налоговой реформой 2015-го. Как в старом анекдоте, Минфин сначала купил козу, а теперь решил ее спешно продать. Немудрено, ведь ожидания от детенизации себя не оправдали, плановые показатели по налоговым поступлениям были традиционно завышены, а администрирование зашло в тупик. Правда, ожидать быстрых изменений не приходится. Вместо того, чтобы подать конкретные предложения, госаппарат опять начал создавать различные группы, комитеты, клубы по интересам и кружки. За стратегическое планирование отвечать теперь будет Национальный совет реформ, а при нем создана рабочая группа, которая курирует налоговые изменения и заседания которой будут проходить аж раз в месяц. Первое уже состоялось, на нем обсудили базовые принципы реформы, среди которых традиционно системность, нейтральность, простота, эффективность, ответственность власти и бизнеса. В двух словах — работа кипит.
Учитывая, что окончательный вариант изменений в Налоговый кодекс должен быть готов к лету, остается надеяться, что на следующем заседании (через месяц) взгляды рабочей группы на фискальную политику конкретизируются. Параллельно налоговые изменения активно обсуждаются и в комитете ВРУ по вопросам налоговой и таможенной политики, и в Государственной регуляторной службе, и в самой ГФС, которая хоть и обезглавлена, но является непосредственным участником процесса. Все это напоминает историю с девятью рабочими группами, которые работали над предыдущей версией реформы. Чем все закончилось, мы знаем. Тогда бизнес пенял на глухоту ГФС, фискалы — на произвол Минфина, а Минфин — на несговорчивость парламентариев. И что показательно, виноватых не нашлось.
И вновь продолжается бой
Случайно или намеренно, но из идеологов предыдущей реформы у рычагов власти не осталось никого, кто смог бы ответить за «достижения» прошлого года, — ушла вся верхушка ГФС, сменились заместители министра финансов. Что, впрочем, не гарантирует смены подходов. Риторика Минфина так и не позволила определить, на чем сосредоточатся новые реформаторы — на снижении фискальной нагрузки или наполнении дырявого бюджета?
Если вкратце, то изменения должны коснуться единого социального взноса и налога на доходы физических лиц, рентных платежей, акцизов, электронного администрирования НДС. Все новации в той или иной степени продиктованы МВФ. Однако следует понимать, что, декларируя перед кредиторами одно, чиновники очень часто реализуют совсем другое. В чем мы уже неоднократно имели возможность убедиться.
Активно обсуждаются варианты налогообложения роскоши и введения обязательного декларирования доходов для граждан. В прошлом году подобные инициативы были раскритикованы, так как составление налоговой декларации — непростая задача для обычных граждан. В то же время всем не подавшим декларации усредненные активы будут насчитываться автоматически. Это рискует обернуться налогообложением не тех, кто имеет высокие доходы, а тех, кто не сориентировался в налоговых изменениях.
Требует решения еще и вопрос налогообложения недвижимого имущества, отличного от земельного участка, в зависимости от уровня доходов налогоплательщика. Уже зарегистрировано несколько законопроектов о предоставлении льгот определенным категориям плательщиков, однако проблема гораздо шире, чем кажется на первый взгляд, а потому решать ее будут комплексно.
По словам замглавы парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Андрея Журжия, не оправдал ожиданий правительства и импортный сбор. «Он вводился под лозунгом «все ради сбалансированного бюджета», обсуждение этого вопроса было сверхсложным, и, как видим, убедительными оказались только цифры: сбор не дает финансировать госказну, это и близко не те ожидания, которые были изначально просчитаны. Поэтому, скорее всего, он будет снижен», — рассказал он ZN.UA. Кроме этого, обнаружились проблемы с электронным администрированием НДС — слишком высокой на практике оказалась зависимость покупателя от регистрации продавцом налоговой накладной. Методика, предложенная Минфином, рассчитана на идеальные добросовестные коммерческие отношения, а не на отечественные реалии. Впрочем, нельзя сказать, что об этом не предупреждали эксперты.
Запланировано также снижение ренты для газодобытчиков и изменение базы налогообложения этого сбора. Тут любопытно следующее. Повышая ренту, Минфин рассчитывал дополнительно привлечь в бюджет 12,5 млрд грн и направить их на субсидии для населения. О том, где возьмутся эти ресурсы в случае отказа от повышения ренты, можно только догадываться. Но тарифы для населения уже выросли, и количество домохозяйств, претендующих на субсидии, к концу следующего месяца, по оценкам министра социальной политики Павла Розенко, вырастет вчетверо — до 4 млн.
Будут также внесены изменения в администрирование местного 5-процентного акцизного сбора. Принятая система оказалась мертворожденной, так как рассчитана исключительно на торговцев, имеющих кассовые аппараты, а это отнюдь не большинство. С одной стороны, это не обеспечивает запланированные поступления от дополнительного акциза в местные бюджеты, а с другой — оставляет в дураках торговцев, работающих с кассовыми аппаратами. Более того, в парламенте ведется активная работа по продвижению законопроектов, предполагающих отмену обязательного введения регистраторов расчетных операций для «единщиков» второй и третьей групп, что вносит еще большую сумятицу в процесс.
В очередной раз изменятся и ставки ЕСВ. «Первым шагом на пути совершенствования законодательства по налогообложению доходов, связанных с оплатой труда, стало уменьшение общей нагрузки на фонд с 56,86 до 34,8% при применении понижающего коэффициента 0,4. Следующим шагом, на мой взгляд, должна стать полная отмена ЕСВ и военного сбора с установлением единой ставки налогообложения оплаты труда на уровне примерно 29% для 2016 г. с постепенным снижением до 20%», — поделился планами Андрей Журжий. Однако эксперты, с одной стороны, сомневаются в возможности реализовать столь кардинальные планы по отмене налога, а с другой — в один голос говорят о том, что снижение ставок ЕСВ не будет эффективным без снижения ставок налога на доходы физических лиц. А вот об этом речь пока не идет.
Но главное, о чем молчат реформаторы, это об изменениях в работе самой налоговой. И речь сейчас не о красивых фразах про «трансформацию в сервисную службу», они как раз звучат на каждом углу. Речь о ликвидации коррупционных схем, которые фискальная служба создает, покрывает и развивает. Заигрывая с внешними кредиторами и создавая видимость проведения реформ, правительство не вносит каких-либо конкретных инициатив, позволяющих считать, что реальная реформа состоится. По словам экспертов, присутствовавших на обсуждениях новаций, максимум, о котором можно говорить, это некоторые уступки по ЕСВ. Но за счет чего? Опять речь идет о реформировании НДФЛ, одноразовом декларировании и непрямых методах налогообложения. То есть обо всех тех шагах, которые ранее критиковались. При сохранении существующих сейчас в налоговой методов работы все эти меры обречены на провал и не дадут ничего, кроме усиления налоговой нагрузки.
Нет налоговой реформы без реформы налоговой
Окончательного варианта отчета комиссии, расследовавшей деятельность высшего руководства ГФС, не видел никто, включая людей, непосредственно принимавших участие в его подготовке. Все претензии к ГФС относительно злоупотреблений были собраны у экспертов и отправлены в неизвестном направлении. А материалы там были очень интересные, достойные внимания не только общественности, но и правоохранительных органов. Именно отсутствие наглядных результатов расследования привело к череде слухов и допущений о том, что кому-то дали красиво уйти, кого-то «ушли», а кто-то стал жертвой инсинуаций. В итоге все пострадавшие, а виновных нет. И традиционно никто до сих пор не понес реальную ответственность за те нарушения, которые собственно стали причиной кадровых изменений.
На самом деле в ходе расследования были определены целые пласты проблемных вопросов, в основном они касались бюджетного возмещения, схемного налогового кредита и переплат, но обнаружились и новшества в злоупотреблениях. «При рассмотрении жалоб мы отметили два очень интересных момента. Во-первых, большое количество предприятий, задействованных в схемах, перешло в Донецкую и Луганскую области, начав генерировать схемные налоговые кредиты уже оттуда. Причем пик перерегистрации пришелся на лето 2014-го — разгар военных действий. По сути, для налоговой эти компании «потерялись», сохранив при этом свидетельство плательщика НДС и все возможности для злоупотреблений. Теоретически службы ГФС могут их найти, но никаких практических действий не предпринимают. Во-вторых, очень часто начала применяться норма о невозможности проведения встречной сверки, которая в первую очередь работает против добросовестных плательщиков. Фактически благодаря этим актам предприятиям, нормально работающим в реальном секторе экономики, присваиваются статусы транзитеров», — рассказала Юлия Дроговоз, вице-президент УСПП по вопросам налоговой политики.
Несмотря на то, что борьбой с «налоговыми ямами» в ГФС занимаются сразу несколько подразделений, имеющих для этого все ресурсы, включая программные продукты и техническое обеспечение, «ям» тоже меньше не стало. Не изменилась и практика рассмотрения жалоб плательщиков. На уровне ГФС свыше 90% жалоб рассматриваются в пользу самой же службы. Если же жалобы доходят до судов, то более 70% решений принимается в пользу налогоплательщиков. О чем это говорит? О том, что жаловаться на рядовых сотрудников налоговой ее же руководству бессмысленно — рука руку моет.
Бюджетное возмещение продолжает осуществляться вручную, решения о том, кому дать, а кому не дать, принимаются на основании личных договоренностей, откатов, обязательного наличия переплаты и т.д. Даже прохождение всех проверок и зачисление в реестр компаний, претендующих на возмещение, не являются гарантиями получения возмещений. Ведь в том реестре, который передается в казначейство, всегда одни и те же предприятия, и пока они не возьмут свое, для других вопрос не решится. Конечно, давно можно было бы перейти к пропорциональному распределению средств между всеми претендентами на возмещение, разработать общую методику, исключить человеческий фактор. Но такой подход не был выгоден ни во времена Клименко, ни во времена Билоуса. Есть ли шанс, что что-то изменится при новом руководителе?
«Компании, входящие в топ-20 «возмещенцев», можно легко обнаружить и в легендарных «списках Клименко» на отработку по трансфертному ценообразованию. Фактически это предприятия, осуществляющие экспорт либо по ценам, которые ниже индикативных, либо в низконалоговые юрисдикции. Получается, что компаниям, которые должны «отрабатываться» по ТЦО, продолжают своевременно и без заминок возмещать НДС, — рассказала ZN.UA Ольга Богданова, председатель наблюдательного совета общественной организации «Палата налоговых консультантов». — Более того, если подтянуть финансовую отчетность этих компаний, мы не без удивления обнаружим, что все они систематически убыточны. И это не операционный убыток, а отрицательная валовая прибыль. Грубо говоря, они продают товары ниже их себестоимости». Причем речь идет о бюджетообразующих предприятиях, которые генерируют львиную долю всех налоговых поступлений. Очевидно, что новому руководителю ГФС придется столкнуться и с немалыми соблазнами, и с огромным сопротивлением. И пример тотальной безнаказанности всех предыдущих руководителей налоговой — не лучший аргумент в пользу его честной работы.
Монстр, созданный еще при Клименко, никуда не исчез. Пример Билоуса показал, что благодаря четко выстроенной предыдущим руководителем системе, контроль над теневыми потоками легко переходит из рук в руки, и смена руководства не гарантирует смену подходов или изменения в работе ГФС. Тем не менее хотелось бы, чтобы проведенное расследование не спустили на тормозах, а назначение нового руководителя фискальной службы было максимально прозрачным. Иначе правы будут те, кто счел гонения на верхушку ГФС лишь этапом в премьерской PR-кампании.
«Конкурсная комиссия должна требовать от кандидата четкую программу действий, которая позволила бы общественности отслеживать результативность работы руководства службы и понимать, какой станет налоговая через полгода, через год, — считает Дмитрий Алексеенко, глава Общественного совета при ГФС. — Мы должны увидеть реальную реструктуризацию службы, люстрацию ее сотрудников, увольнения тех, кто уличен в коррупции. Учитывая, что процесс расследования деятельности предыдущего руководства прозрачен не был и отчета мы не увидели, есть сомнения, что что-то реально изменится».
Информация о проведении открытого конкурса на замещение вакантной должности главы ГФС появилась на сайте Минфина спустя полторы недели после того, как об этом на заседании правительства сообщил премьер. На подготовку документов и подачу заявок потенциальным кандидатам выделили целых четыре дня. Перечень требований к кандидатам также вызывает вопросы, все они, кроме высокого уровня профессиональных знаний налогового и таможенного законодательства, применимы к любому управленцу со стажем. Не секрет, что чем пространнее условия отбора, тем проще провести на должность кандидата карманного и отказать кандидатам неугодным. Как, например, адекватно оценить умение «ориентироваться в социально-экономическом пространстве» или понимание «современных проблем менеджмента»?
Анализировать соответствие кандидатов будет специальный совет, в который, наряду с министром финансов и тремя ее замами, вошли представители Европейской бизнес-ассоциации, Американской торговой палаты, рекрутинговых агентств и общественных организаций. Что, впрочем, не является гарантией беспристрастного отношения к вопросу. Ситуацию хорошо иллюстрирует тот факт, что один из членов совета о своем участии в процессе узнал только от корреспондента ZN.UA. Предложение от Минфина поучаствовать в отборе кандидатов на должность главы ГФС он не получал, и почему его фамилия оказалась в обнародованном министерством списке, не понимает. Типичная показуха, лишь подтверждающая опасения, что новый глава фискальной службы будет выбираться, исходя из политических, кулуарных мотивов, а нынешний открытый конкурс — не более чем фикция.
В итоге очередные налоговые новшества повторят все предыдущие провальные реформы. Ибо рано или поздно упрутся в коррупционные схемы, которые создает сама фискальная служба, а также в нежелание бизнеса сотрудничать с государством, которое закрывает на это глаза, да еще и игнорирует принцип стабильности, закрепленный Налоговым кодексом, от месяца к месяцу меняя налоговое законодательство.
