Знаковой фишкой политического сезона 2017 г. стало уголовное преследование политиков за уклонение от уплаты налогов.
Формальным поводом для этого послужили результаты первого е-декларирования носителей государственной власти. И хотя по закону проверка достоверности е-деклараций является исключительной компетенцией НАПК, за эту работу активно взялись ГПУ (ГФС) и НАБУ. На днях генпрокурор Ю.Луценко анонсировал массовое внесение представлений в парламент о снятии неприкосновенности с депутатов за уклонение от уплаты налогов.
Такую инициативную антикоррупционную деятельность можно было бы всячески приветствовать, если бы не чиновн то, что она полностью вписывается в политически мотивированный подход, который реализуется под лозунгом противодействия коррупции.
Мне уже приходилось говорить о том (см. статью «Е-утаивание и е-охота«, ZN.UA, 4 ноября 2016 г.), что наряду с действительно огромным позитивом е-декларирование содержит большие риски и опасности, обусловленные возможностью использовать результаты декларирования вопреки его основному назначению. При определенных условиях и желании власти декларирование может превратиться в способ масштабной расправы с неугодными. Политическое руководство государства изначально стремилось взять под контроль процесс проверки деклараций и определение «виновных». С этой целью ГПУ явочным порядком взяла на себя функцию проверки е-деклараций и правовой оценки действий декларантов.
Сейчас этот процесс приобрел масштабность и стал важным фактором отечественной политики. Анализ уголовного преследования высоких должностных лиц за уклонение от уплаты налогов позволяет говорить о том, что оно далеко от права и подчинено частно-политической цели.
Юридически сомнительное преследование
По законупроверка е-деклараций является исключительной прерогативой НАПК. Для этого его наделили соответствующим правовым инструментарием, правом определять порядок такой проверки, получать нужную информацию, проводить мониторинг образа жизни декларантов и т.п.
В случае установления проверкой, что в декларации отображены недостоверные сведения, НАПК оповещает об этом специально уполномоченные субъекты в сфере противодействия коррупции, которые обязаны должным образом отреагировать на такое сообщение. Речь идет прежде всего о НАБУ, к подследственности которого относится расследование декларирования заведомо недостоверной информации и незаконного обогащения. Не исключается направление результатов проверки деклараций и в другие правоохранительные органы (в том числе в прокуратуру), если НАПК обнаружит правонарушение, реагирование на которое относится к компетенции этих органов.
На практике же выходит все наизнанку: не ожидая проверки соответствующей е-декларации НАПК и не считаясь с деятельностью специального антикоррупционного органа в принципе, ГПУ инициативно начинает уголовное производство за уклонение декларантом от уплаты налогов на основании данных… непроверенной компетентным органом декларации. Фигурантами таких производств уже стали более 20 политиков, среди которых народные депутаты и министр финансов Данилюк. Правда, относительно последнего ГПУ уже успела закрыть уголовное производство — судя по всему, оно выполнило свою задачу (какую именно — можно будет понять позже).
В такой поспешности и желании нанести сокрушительный удар по элитной коррупции не было бы ничего странного, если бы не ряд правовых моментов. Во-первых, как уже отмечалось, закон четко определяет единственного субъекта проверки е-деклараций — НАПК, не наделяя таким правом другие государственные органы. Во-вторых, расследование уклонения от уплаты налогов отнесено к подследственности следственных органов, осуществляющих контроль над соблюдением налогового законодательства. В-третьих, для противодействия элитной коррупции создан специальный правоохранительный орган — НАБУ, который вместе с САП и НАПК является главным элементом новой антикоррупционной системы Украины.
Нарушение системности и последовательности осуществления антикоррупционных мероприятий не только приводит к снижению эффективности противодействия коррупции, но и порождает дополнительные правовые проблемы. Как это, например, имеет место в ситуации с народным депутатом Лозовым: в отношении его (в связи с задекларированным им в е-декларации за 2015 г. состоянием) одновременно осуществляют уголовное производство два органа — ГПУ (за уклонение от уплаты налогов) и НАБУ (за незаконное обогащение). Эти производства расследуются с начала января с.г. Причем оба органа начали расследовать еще до того, как е-декларацию нардепа проверило НАПК. Когда ГПУ уже вносила в парламент представление на снятие с Лозового неприкосновенности, а НАБУ активно работало над составлением ему сообщения о подозрении, НАПК только начинало проверять его декларацию.
Возникают закономерные вопросы: для чего НАПК проводить такую проверку, если уже два мощных правоохранительных органа — НАБУ и ГПУ — провели свои проверки и сделали выводы, которые легли в основу их расследований? К чему прилепят обязательный по закону вывод по результатам проверки НАПК? Да и где это видано, чтобы проверку одного и того же документа (е-декларации) на предмет коррупционности проводили отдельно три ведомства?
В этой связи возникает вопрос и по поводу обоснованности разной правовой оценки одних и тех же действий декларанта, которые ГПУ квалифицировала по ст. 212 УК, а НАБУ — по ст. 368-2 УК. Как это согласуется с конституционным принципом, согласно которому никто не может быть дважды привлечен к юридической ответственности одного вида за одно и то же правонарушение (ст. 61 Конституции). В конце концов, о чем свидетельствует «засветка» в е-декларации Лозовым своего состояния: об уклонении им от уплаты налогов или о незаконном обогащении? Или о том, что его действия образуют совокупность преступлений — и уклонение от уплаты налогов, и незаконное обогащение? Тогда почему такую совокупность расследует не один, как должно быть по закону, а два органа?
Этот пример не касается виновности или невиновности указанного политика, а лишь иллюстрирует всю абсурдность правовой ситуации. В государстве должна существовать единая система реализации антикоррупционной политики, четкое размежевание компетенции субъектов противодействия коррупции, когда каждый орган выполняет свои функции и задачи, работая на общее дело в пределах своих полномочий, согласованно с другими органами, не подменяя их и не вмешиваясь в сферу их ведения. Собственно, закон это так и регулирует. Но, как видим, на практике это грубо игнорируется.
Как это делается?
Наличие криминала, связанного с уклонением от уплаты налогов, устанавливается до примитивности просто — с применением всего нескольких арифметических действий. Сначала согласно задекларированной информации определяют общую стоимость имеющегося у определенного лица состояния — имущества, активов, банковских вкладов и денежной наличности. Затем получают информацию от ГФС об общей сумме доходов, полученных декларантом из официальных источников в период с 1998-го по 2015-й (или 2016-й). А потом сравнивают сумму стоимости имеющегося состояния и сумму официально полученных доходов за указанный период. В случае существенного несоответствия стоимости состояния официально полученным доходам и отсутствия подтверждающих документов об источнике происхождения имущества делается вывод об умышленном уклонении таким лицом от уплаты налогов из той суммы, которая составляет разницу между стоимостью состояния и официально полученными (по данным ГФС) доходами. Если такая разница в тысячу и больше раз превышает установленный законодательством необлагаемый минимум доходов граждан (сейчас это 800 тыс. грн и больше), то констатируется наличие состава преступления, предусмотренного ст. 212 УК, и начинается уголовное производство. Разумеется, с широким публичным освещением этого процесса, что должно демонстрировать обществу законность и беспристрастность преследования соответствующего политика. Собственно, информационная составляющая в этом случае является обязательной и даже важнее самой юридической сути процесса.
На первый взгляд, все выглядит чинно и благородно: у субъекта есть большое состояние, официальность источников происхождения которых документально не подтверждена, налогов из них он не платил, налоговая проверка и уголовное производство осуществляют уполномоченные на это государственные органы — ГПУ с привлечением ГФС, а проведение соответствующих процессуальных действий, связанных с ограничением прав человека, санкционирует суд.
Но все это выглядит так, если не вникать в суть. А если вникнуть, то становится очевидной юридическая никчемность конструкции такого преследования.
Основания для привлечения чиновников к уголовной ответственности за уклонение от уплаты налогов устанавливаются проверкой ГФС, которую она проводит, согласно определенным ею Методических рекомендаций по организации проведения документальных проверок налогоплательщиков — физических лиц, которые согласно требованиям законодательства представили декларации лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления. Эти рекомендации ГФС разослала своим территориальным органам 13 января 2017 г. — когда ГПУ уже полным ходом вела производство в отношении элитных декларантов. Очевидно, что их разработали «под заказ», чтобы создать нужную доказательную базу для обвинения е-декларантов. Поначалу ГФС отказывалась проводить проверки е-деклараций по обращениям ГПУ, понимая, что ее заставляют выходить за пределы собственных полномочий и выполнять не присущие ей функции. Но потом ГПУ начала обязывать сборщиков налогов делать это по решению судов, практика которых, кстати, неоднозначна — в одних случаях они дают разрешение на такую проверку, в других — отказывают.
ГФС не имела права определять методику (а по сути — порядок) проверки е-деклараций и проводить их проверку, поскольку, как уже отмечалось, закон предусматривает совсем другой субъект как проверки е-деклараций, так и определения порядка такой проверки — НАПК. А оно еще осенью 2016-го разработало такой порядок, который потом был зарегистрирован Минюстом. Чего не было с рекомендациями ГФС, которые и не могли быть легализованы, потому что по сфере своей компетенции она имеет дело с налоговыми декларациями, а не декларациями госслужащих, которые принципиально отличаются функциями, содержанием, а следовательно, и методологией, и инструментарием их проверки.
Выполняя задания сверху, ГФС просто наложила трафарет проверки налоговых деклараций на е-декларации. В результате в основу проверки органами ГФС е-декларации положены функционально непригодные методы, которые основываются на предположениях, противоречивых подходах по определению объектов налогообложения и налоговых обязательств, игнорируют принцип индивидуальной ответственности и т.п.
Что говорить, если даже при определении оснований для проверки составители рекомендаций ссылаются на положения Налогового кодекса, которые позволяют проводить проверку при условии выявления недостоверных данных, содержащихся в налоговых (а не других!) декларациях.
Рекомендациями предусмотрено, что при установлении разницы между доходами и затратами учету подлежат доходы, полученные декларантом за период с 1998 г. по год декларирования (2015-й или 2016-й). Но почему только с 1998-го? Только потому, что электронный учет доходов существует с 1998 г.? Но ведь человек, которому за сорок, имел доходы и до 1998-го. Тогда почему их не учитывают? Следует также учитывать и то, что срок давности привлечения к уголовной ответственности по этой категории преступлений в зависимости от суммы неуплаченного налога составляет два года (части 1, 2 ст. 212 УК) и десять (часть 3 ст. 212 УК) лет. То есть крайний срок, который подлежит оцениванию через призму ст. 212 УК, — это 2007 г. За уклонение от уплаты налогов в предыдущие годы поезд уголовной ответственности уже ушел.
Кроме того, по общему правилу налоговый орган имеет право самостоятельно определить (в том числе проверкой) сумму денежных обязательств налогоплательщика не позднее чем на протяжении трех лет со дня представления последней налоговой декларации (ст. 102 НК). Если ГФС в течение указанного периода этого не делает, то налогоплательщик считается свободным от такого денежного обязательства, а спор относительно такого обязательства не подлежит рассмотрению ни в административном, ни в судебном порядке. Это — прямо установлено законом.
Рекомендациями предусмотрено, что если декларант не предоставил подтверждающих документов относительно источника происхождения денежных активов, то они считаются приобретенными в период, за который представлена декларация (т.е. за 2015-й или 2016-й). Но это своевольный подход. Во-первых, согласно ст. 56 НК при наличии разногласий в законодательстве, или если норма закона допускает неоднозначное толкование, то решение принимается в пользу налогоплательщика. Во-вторых, почему денежные активы, приобретенные, скажем, в 2005 г., нужно считать приобретенными в 2015-м? Доход за 2005 г. не может облагаться налогом в размере, который действовал в 2015-м, исходя из принципа, по которому закон не имеет обратной силы. А в 1998–2016 гг. база, ставка, льготы налогообложения неоднократно и существенно менялись. И это прямо влияет на уголовную ответственность по ст. 212 УК. Наконец, любой человек имеет право не свидетельствовать против себя, а следовательно и не предоставлять подтверждающих документов.
Согласно рекомендациям объектом налогообложения является не доход за определенный налоговый период, а имеющееся у лица состояние. Это ставит с ног на голову все налоговое законодательство, ведь такой подход неприменим при налогообложении доходов. В нем еще раз проявляется принципиальная разница между налоговыми декларациями и е-декларациями, которые подают госслужащие. В е-декларации отражается весь объем имущественных отношений декларанта, а налоговая декларация заполняется по «доходному» принципу. Вообще же налоговое законодательство не применяет для нужд налогообложения такое понятие, как «состояние».
Методика ГФС также не учитывает то, что в е-декларации отражается информация относительно не только декларанта, но и членов его семьи. То есть все, что задекларировал служащий, и из чего нереально выделить возможные доходы декларанта, потому что задекларированное может быть приобретено совместно с другим членом семьи, оценивается совокупно. При этом каждый член семьи платит налоги за доходы, полученные лично, и не обязан платить их за другого.
Для вычисления неуплаченных декларантом налогов в рекомендациях предусмотрено определение «налогооблагаемый доход», который по сути не является объектом налогообложения, поскольку, во-первых, не является доходом физического лица (а является имущественным состоянием домохозяйства), и, во-вторых, не является доходом как таковым.
И это лишь несколько положений указанного документа, на основании которого происходит привлечение к уголовной ответственности по ст. 212 УК.
Нужно учитывать и то, что фактически проверка е-деклараций ГФС с целью определить сумму налогов, подлежащих уплате, может быть способом легализации доходов, полученных преступным путем, т.е. своеобразным способом утаивания коррупции, поскольку уплаченный из таких доходов налог дает декларанту основание в дальнейшем прикрываться этим (в том числе в судебном порядке) в случае преследования за получение взяток, расхищение бюджетных средств и т.п.
Для чего это делается?
Преследование элитных декларантов, о котором речь шла выше, можно объяснить тем, что таким способом ГПУ хочет сохранить свое присутствие в антикоррупционной сфере. Для президента, под которым находится прокуратура, это принципиально важно. Дело в том, что борьба с коррупцией в государствах нашего типа является своеобразной борьбой за власть. Особенно, когда речь идет о борьбе с коррупцией должностных лиц высшего уровня. В Украине фактически всегда на Банковой определяли, кого из VIP-чиновников правоохранители могут «взять», а кого — нет. Потому что такая борьба является мощным средством влияния на ситуацию во власти, укрощение оппозиции, упрочение личной власти. Кроме того, борьба с элитной коррупцией — это еще и эффективное средство политического пиара, который использует тот, кто контролирует эту борьбу. Традиционно руководитель государства имел полный контроль над органами с антикоррупционными функциями: например, над СБУ таким контролем он владел де-юре (по Конституции), над ГПУ — де-факто (несмотря на Конституцию). Но во всяком случае именно он жестко контролировал эту сферу.
Ситуация кардинально изменилась с созданием НАБУ и САП, которые стали главными субъектами противодействия элитной коррупции, имея при этом по закону высокую степень независимости. К тому же хоть и с большим потугами, но начало действовать НАПК, наделенное полномочиями проверять законность происхождения доходов всех без исключения носителей власти. Это ломало сформированную в течение десятилетий схему политического управления государством, а для укрощения НАБУ, САП и НАПК нужны время и усилия. Поэтому решили и дальше использовать в этой сфере ресурс ГПУ — отсюда известные противостояния между ГПУ и НАБУ, споры о подследственности дел в отношении элитных коррупционеров, а с началом е-декларирования — вмешательство в исключительную компетенцию НАПК относительно проверки деклараций и параллельные с НАБУ уголовные производства в отношении высокопоставленных декларантов.
Конечно, ГПУ может обосновать правомерность своей деятельности по преследованию таких декларантов формальной ссылкой на закон, который дает ей право (и даже обязует!) начать уголовное производство в случае наличия у нее соответствующей информации о совершении определенным лицом преступления. Но есть несколько «но». Во-первых, ГПУ, как это широко анонсировалось, начала проверку е-деклараций на предмет уклонения от уплаты налогов по собственной инициативе. Во-вторых, уголовное преследование в связи с представленными в е-декларации сведениями имело бы больше законных и фактических оснований, если бы начиналось по результатам проверки НАПК. При необходимости, по инициативе той же ГПУ, НАПК (несмотря на низкую эффективность его деятельности, обусловленную главным образом субъективными факторами) могло бы осуществлять такую проверку в первоочередном порядке. В-третьих, по правилам подследственности расследование уклонения от уплаты налогов (ст. 212 УК) отнесено к компетенции следователей ГФС. В-четвертых, вмешательство ГПУ в сферу чужой компетенции приводит к недопустимой с правовой точки зрения ситуации, когда по одному и тому же предмету расследования есть два уголовных дела, да еще и с абсолютно разной квалификацией действия.
В расследованных по указанной методике уголовных производствах не видно судебной перспективы. Они, как и подобные категории политически заангажированных преследований, громко начинаются и пшиком заканчиваются. Но дело свое делают. Так можно «прибить» политически неугодных, устранить конкурентов, склонить к сотрудничеству тех, кто колеблется, держать на привязи тех, кто дергается в сторону оппонентов, запугивать несогласных и еще склонных к противостоянию. Такое абсурдное с юридической точки зрения преследование может осуществляться и для искусственного повышения рейтинга нужного политика. Нельзя отбрасывать и чисто коммерческий интерес, когда прекращение производства связывается с предложением преследуемому «по-братски» поделиться своим состояниям (тем более что реальное состояние может в десятки, а то и в сотни раз превышать официально задекларированное).
Изложенное ни в коем случае не означает, что к состояниям политиков и высокопоставленных чиновников (в частности и тех, кто уже является фигурантом дел ГПУ) не может быть юридических претензий, и что эти состояния не могут быть оценены в контексте уклонения от уплаты налогов. Они могут и должны быть предметом соответствующих расследований, особенно если являются непомерно большими и очевидно несоизмеримы с законными доходами. Историческим примером может служить осуждение предводителя гангстеров Аль Капоне, которого правоохранительные органы демократических США смогли достать за уклонение от уплаты налога на прибыль.
Но привлечение к уголовной ответственности за уклонение от уплаты налогов возможно не на основе предположений и недопустимых обобщений, а при условии четкого и точного установления всех обстоятельств, которые образуют этот состав преступления, — точного периода уклонения; вида объекта налогообложения, с которого не уплачен налог; установленного законом размера налога и т.п. Ведь речь идет об уголовной ответственности, которая может наступать лишь в случае обоснованного доказательства факта совершения конкретным лицом конкретного действия в конкретное время — с соблюдением конституционных принципов презумпции невиновности, недопустимости основания обвинения на предположениях, толкования всех сомнений в пользу обвиненного. А не потому, что нужно удовлетворить чей-то частно-политический интерес и по надуманным основаниям применить для этого весь силовой механизм государства.
