Как известно, сейчас при расчете финансирования судебной системы Министерством финансов Украины за основу берется реальная численность судей и работников аппарата. Страницу же бюджетного запроса, где указывается такой показатель эффективности работы, как количество дел, которые поступили и рассматриваются, Минфин обычно не открывает. Представители ведомства в ответ на замечания судей, как правило, парируют, что количество дел абсолютно ни о чем не говорит: дела разные, и расходы на них разные. И, в принципе, они правы – нет такого нормативного акта, на который можно было бы «опереться» и определить, куда надо больше средств, а куда меньше.
Разговоры о том, что универсальным критерием расчета финансирования судов могла бы стать нагрузка на суды, ведутся уже не первый год. С введением этого принципа будут устранены основания для вынужденного лоббирования отдельными председателями судов и начальниками ТУ ГСА интересов своих судов и регионов. Каждый начальник теруправления и каждый глава суда будет четко знать свою долю в общем бюджете. А судьи, у которых работа иногда забирает всю личную жизнь, в свою очередь, смогут рассчитывать на достойное вознаграждение за непосильный труд. Задача по «материализации» указанного критерия на сегодня стоит перед Советом судей Украины, который на последнем своем заседании 17 февраля с. г. одобрил решение ГСА определить экспертное учреждение и выделить 180 тыс. грн на разработку среднего и критического медико-социального показателя нагрузки на судью.
Речь о введении нормативов нагрузки на судей ведется далеко не первый год, поэтому нынешние потуги Совета судей Украины (ССУ) вызывают у служителей Фемиды скептическую реакцию. Например, существует решение Совета судей Украины №30 от 13 мая 2005 г. об утверждении расчетных норм времени, необходимого для рассмотрения дел. В этом акте дается норматив времени для обработки того или иного документа в зависимости от категории спора. В среднем это 8,5 часа на одно дело. Если проанализировать это решение, получается, что судья должен рассматривать 28 дел в месяц. Но о такой нагрузке, как известно, суды могут только мечтать. Кроме того, Государственной судебной администрацией был подготовлен проект Методики определения нормативов нагрузки на судей по рассмотрению уголовных дел в судах первой инстанции. В 2008 г. ГСА создала Рабочую группу по разработке нормативов нагрузки, согласовала бланк формуляра учета хронометражного наблюдения за работой судьи и классификацию судебных дел. Было собрано и обобщено 359 анкет судей разных юрисдикций, но вся эта работа так и осталась на бумаге. В то же время, по статистике ГСА, среднемесячная нагрузка на судью местного общего суда год от года возрастает. Например, в прошлом году на одного служителя Фемиды в среднем приходилось около 1000 дел.
Зарплата – в зависимости нагрузки
Но как бы там ни было, вероятность, что в 2012 г. нормативы нагрузок будут внедрены, достаточно высока. Дело в том, что еще в 2010 г. Съезд судей Украины поставил перед ССУ задачу разработать методику определения нагрузки. По словам председателя ССУ Ярослава Романюка, это должна быть не просто интересная статистика того, сколько в среднем дел рассматривает судья. Благодаря этому документу, во-первых, должны будут определяться потребности в количественном составе судей в каждом суде, и, во-вторых, превышение установленного методикой норматива нагрузки будет давать возможность устанавливать надбавку к размеру судейского вознаграждения за напряженность работы.
Как известно, с началом действия отдельных норм ЗУ «О судоустройстве и статусе судей» рассчитывать на надбавки за напряженность и сложность работы судьи перестали. Впоследствии было поставлено еще одно ограничение: если раньше за счет невыплаченных окладов недостающих штатных единиц в суде можно было выплатить премии, то теперь теруправления ГСА утверждают, что экономию фонда использовать таким образом нельзя. Общеизвестно, что в разных регионах, а иногда и в разных судах региона нагрузка на судью существенно отличается – хотя бы потому, что в одном суде штат заполнен на 100%, а в другом недостает половины состава. В последнем случае ноша по выполнению работы за отсутствующих коллег ложится на оставшихся судей. Однако размер судейского вознаграждения одинаков у всех, и этот фактор закон не учитывает, что, очевидно, не совсем справедливо. В случае же разработки и внедрения соответствующих нормативов высока вероятность, что на судей, наконец, обратят внимание: показатели могут использоваться как при расчете вознаграждения, так и при начислении соответствующих премий и надбавок за сверхурочную работу.
В пределах разумного
Судьи – тоже люди, а возможности человеческого организма не безграничны. Инсульт на работе – нередкий исход непомерной нагрузки среди наших представителей Фемиды. Методика определения нагрузки на судью должна помочь и о здоровье судей позаботиться, и улучшению качества правосудия в государстве поспособствовать. Ведь понятно, что от длительной сверхнапряженной работы организм человека устает, его КПД снижается, в результате чего судья, как и любой другой человек, не способен работать качественно.
Но здесь возникает вопрос: не увеличится ли количество жалоб на судей в связи с тем, что ссылаясь на нормативы, они будут откладывать рассмотрение дел? Очевидно ведь, что количество нерассмотренных дел в таком случае будет расти в прогрессии. Как судья сможет объяснить той же бабушке, которая обратилась в суд, что ее дело не будет рассмотрено в связи с перегруженностью судьи? Или взять, допустим, уголовные дела, где существуют сроки пребывания лица под стражей. Сложно представить, что судья начнет ограничивать работу по делу, например, 4 часами. Как это возможно, если дело многотомное, многоэпизодное или с большим количеством фигурантов?
Другой вопрос: не повлечет ли внедрение нормативов проблему, когда часть дел будет ждать очереди, а у некоторых недобросовестных судей попросту накапливаться стопками на подоконниках? Ответ на этот вопрос достаточно простой: дела и сейчас накапливаются, за что судьи и получают «по заслугам» от Высшей квалифкомиссии судей Украины за нарушение сроков, а их поведение становится предметом изучения советов судей специализированных судов. Только теперь отношения между судьями и ВККС относительно привлечения к дисциплинарной ответственности станут проще и понятнее: ВККС сможет обосновать свое решение конкретным актом, а судья – отстоять свое право, если, допустим, сроки нарушаются из-за несоответствия нагрузки нормативам.
Кроме того, при ответе на этот вопрос необходимо учитывать практическое значение внедрения нормативов, а это, как уже было сказано, возможность рассчитывать необходимое для надлежащего качества рассмотрения дел количество судей и работников аппарата. Например, в Подольском райсуде в свое время сложилась ситуация с недостатком секретарей судебного заседания. Чиновники же, не понимающие проблемы, просто отметали предложения суда по увеличению штатной численности секретарей. Введение показателей нагрузки способствовало бы решению подобных проблем.
Не секрет, что при нынешней нагрузке общая численность судей слишком мала, и методика, вероятно, это подтвердит. Впрочем, увеличивать количество судей до бесконечности невозможно. Выходом из этой ситуации мог бы стать вывод из-под юрисдикции судов определенных категорий дел. Например, за счет ликвидации приказного производства и передачи дел, в которых, по сути, отсутствует спор, к компетенции нотариусов, как это ранее предлагал Я. Романюк (и, к слову, к этому уже пришли в Беларуси), или за счет внедрения института массовых исков.
Универсальный критерий финансирования
На сегодня основным критерием при расчете расходов на судебную систему является штатная численность судей и работников аппарата. И этот критерий, как уже было сказано, недостаточно объективен. Как пояснил «Судебно-юридической газете» председатель ГСА Руслан Кирилюк, в этом случае нормативы нагрузки могут сыграть немаловажную роль: «При формировании бюджета на суды нагрузка сейчас учитывается, но по общему количеству дел. Мы сможем более точно его рассчитывать в случае установления показателя нагрузки: учитывать сложность и структуру дел. Т. е. можно будет сказать, что из 100% дел, которые поступили и рассматриваются в суде, допустим, 70% уголовных – понятно, что на них уйдет больше времени, а их рассмотрение требует больших материальных ресурсов. Или 70% – это дела об административных правонарушениях, производство по которым происходит быстрее и проще, и с точки зрения расходов они дешевле. Уголовные дела также могут различаться по сложности. В итоге мы будем иметь коэффициенты соотношения и сможем более точно учитывать их финансовую составляющую. Для автоматизированной системы документооборота коэффициент сложности дел уже сейчас предусмотрен. Он может быть использован и для определения оптимальной численности судей, и для финансовых расчетов. Это один из ключевых показателей в вопросах организации судебной системы. Более того, есть решение Съезда судей Украины, который поручил Совету судей Украины внести предложения о законодательном урегулировании этого вопроса».
Итак, в качестве экспертного учреждения, которое будет разрабатывать медико-социальный показатель нагрузки на судью каждой юрисдикции и установит предельную численность судебных дел для рассмотрения одним судьей за один рабочий день, месяц, год, ГСА определило Центр продуктивности Министерства социальной политики, который осуществит разработку в течение 6 месяцев, и ориентировочно это обойдется государству в 180 тыс. грн. К слову, это учреждение занимается такими разработками не первый год. Например, оно осуществляло их для работников ЧАЭС, заводов различных регионов.
Кроме того, начнутся параллельные исследования. Например, на прошлой неделе состоялись встречи с экспертом США по вопросам определения нагрузки на судей Элизабет Виггинс, которая занимается этой проблемой с 1999 г.
Методы определения норм нагрузки на судей у разных экспертов разные, заметила г-жа Виггинс, однако все они основываются на понятии коэффициент нагрузки, который определяет количество времени, затраченное конкретным судьей на решение конкретного дела. В США такие исследования проводят для каждого уровня судов, например, для судов нижестоящих инстанций – каждые 10 лет. При определении нагрузки на украинских судей американский эксперт предлагает объединить два достаточно распространенных метода подсчета коэффициента нагрузки: исследование реального времени, затрачиваемого на рассмотрение дел определенного типа, и опрос среди судей о необходимом времени для рассмотрения этой же категории дел. Каждое исследование должно сочетать оба метода, а затем с помощью простых математических вычислений будет определен средний показатель. Предполагается, что в исследованиях будет задействовано около 60 судов общей юрисдикции, а срок его составит 3 месяца. Затем состоится апробация полученных результатов.
Таким образом, среди целей, которые преследует введение нормативов нагрузки, можно выделить три: определение оптимального количества судей в судах различных регионов, расчет необходимого финансирования судов, а также (и это главное) введение взвешенного подхода к работе судьи, который тоже не ломовая лошадь, а человек. Поскольку очередной Съезд судей Украины должен состояться в этом году и ССУ нужно будет подать на его утверждение методику определения нагрузки на судью, очевидно, что вопрос с нормативами в скором времени будет решен либо путем внесения изменений в ЗУ «О судоустройстве и статусе судей», либо путем принятия отдельного закона. По информации нашей газеты, первые консультации с законодателями свидетельствуют о том, что они такую инициативу готовы поддержать.
Как решают проблему загруженности судей в других странах
Российская Федерация
Российские нормативы учитывают фактическую численность сотрудников и судов субъектов Российской Федерации, объем выполняемой ими работы. В основу разработки нормативов положены результаты анкетирования; хронометражные наблюдения и фотографии рабочего времени; отчеты о работе судов; инструкция о делопроизводстве в суде и прочее. Нормативы охватывают основную деятельность судов и установлены на следующие виды работ: работы, выполняемые председателем и заместителем суда; работы, выполняемые членом суда по рассмотрению уголовных дел с участием присяжных заседателей; работы, выполняемые членом суда по рассмотрению уголовных дел; выполняемые членом суда при рассмотрении гражданских дел; работы, выполняемые секретарем судебного заседания.
Германия
Вопросы планирования деятельности и прогнозирования нагрузки дел на судей решают Президент суда совместно с президиумом. Для этого используется хронометраж отдельных категорий дел (например, по ДТП, аренде жилья) исходя из нормативной нагрузки по Германии, определяемой исходя из обобщенных данных по отдельным федеральным судам земель (областей). На рассмотрение «среднего» уголовного дела, как правило, отводится больше времени, чем на рассмотрение гражданского дела. Для планирования деятельности и определения специализации судей вначале анализируется число судей, специализирующихся на рассмотрении определенных категорий дел (уголовных, гражданских, семейных), число рассмотренных дел. Далее составляется прогноз ожидаемой нагрузки.
Например, рассмотрением гражданских дел занимается 12 судей, в алфавите 26 букв, планируется по фамилии (наименованию ответчика). Учитывается большое число споров с участием государственных органов в качестве ответчика, следовательно, предусматривается большее число судей, рассматривающих споры с ответчиками на соответствующую букву. Учет по фамилии (наименованию) ответчика, а не истца позволяет объединять в одно производство схожие иски, предъявленные к одному и тому же ответчику.
США
В большинстве судов, как федерального уровня, так и уровня отдельных штатов (особенно в городах), проблема нагрузки на судей частично решается за счет того, что почти все судьи используют одну или несколько методик управления судебными делами. Этот термин подразумевает активное участие судьи в процессе подготовки дела к судебному разбирательству с целью содействия продвижению дела по соответствующим каналам судебной системы. Судья, берущий на вооружение комплексную методику управления судебным делом в практике гражданского судопроизводства, устанавливает свой контроль над прохождением дела после того, как заявлены первоначальные основания иска; определяет, как именно должны проводиться мероприятия и процедуры, предшествующие судебному разбирательству; принимает решение о том, когда дело будет представлено в суд, и назначает точную дату судебного разбирательства.
Окружной суд США для восточного округа штата Вирджиния применяет радикальную методику управления судебными делами по сравнению с другими федеральными судами. Судьи, работающие в этом суде, придерживаются так называемого «экспресс-графика», который обеспечивает быстрое прохождение через суд всех гражданских дел. Еще в начале производства по делу судья в обычном порядке назначает короткое совещание по последовательности досудебных мероприятий, на котором устанавливаются конкретные сроки завершения подготовки к судебному разбирательству и одновременно назначается точная дата самого разбирательства. Как только дело назначено к судебному разбирательству, установленная дата начала слушаний в зале суда не может быть изменена ни под каким предлогом. Применение именно этой процедуры уже приводило к урегулированию исковых споров до начала рассмотрения дела по сути. Что же касается графика назначенных к слушанию дел, то при такой схеме дело, по которому не удается достичь урегулирования, становится предметом судебных слушаний максимум через 6 месяцев после подачи искового заявления.
